澳大利亞可再生能源法律制度及其對(duì)我國的啟示

慎先進(jìn)，王海琴

（1.三峽大學(xué) 法學(xué)院，湖北 宜昌 443002；2.三峽大學(xué) 科技學(xué)院，湖北 宜昌 443002）

一、澳大利亞可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀

澳大利亞是世界上主要的能源生產(chǎn)國和出口國。2007～2008財(cái)政年度，能源生產(chǎn)量占世界能源生產(chǎn)總量的2.4%，煤、天然氣和石油是其主要的能源產(chǎn)品；能源凈出口占國內(nèi)能源生產(chǎn)總量的67%，黑煤和液化天然氣是其主打出口產(chǎn)品。

遼闊國土所賦存的自然資源為澳大利亞可再生能源發(fā)展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，這些可再生能源包括水能、風(fēng)能、太陽能、核能及生物質(zhì)能。在 2002～2003至 2007～2008財(cái)政年度的五年間，可再生能源生產(chǎn)增長了6%。其中，生物氣和風(fēng)能的增長十分顯著，分別從2006～2007年度的 10和 9拍焦耳能源增長到了2007～2008年度的18和14拍焦耳能源。就能源結(jié)構(gòu)而言，2007～2008財(cái)政年度，可再生能源分別占能源生產(chǎn)總量和消費(fèi)總量的2%和5%，占主導(dǎo)地位的可再生能源是甘蔗渣能源、木頭及其廢料能源和大型水電，約占可再生能源生產(chǎn)總量的87%。剩余部分來自風(fēng)能、太陽能和生物燃料。[1]

澳大利亞可再生能源主要應(yīng)用于電力領(lǐng)域，貢獻(xiàn)了約7%的電力生產(chǎn)。經(jīng)過最近幾年的強(qiáng)勁增長，風(fēng)電和水電分別占總發(fā)電量的1.5%和4.5%。截至2009年10月底，共有9個(gè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目處于優(yōu)先規(guī)劃階段，還有80個(gè)項(xiàng)目處于候選階段；有5個(gè)太陽能在建項(xiàng)目，最大項(xiàng)目是在南澳大利亞的懷阿拉建一個(gè)80兆瓦太陽能發(fā)電廠，預(yù)計(jì)2012年完成；四大海洋能示范項(xiàng)目已經(jīng)完成，其它四個(gè)項(xiàng)目處于初級(jí)發(fā)展階段。[2]可以預(yù)見，未來澳大利亞可再生能源電力將會(huì)有顯著增長。

二、澳大利亞可再生能源法律制度的主要內(nèi)容

（一）澳大利亞可再生能源發(fā)展規(guī)劃

在20世紀(jì)末，澳大利亞能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于十字路口。這是因?yàn)橐环矫?，過度依賴煤炭資源導(dǎo)致澳大利亞成為世界上人均二氧化碳排放最多的國家，溫室氣體排放量占全球的1.6%。如2007～2008財(cái)政年度，生產(chǎn)了約265太瓦時(shí)電力，其中76%的電力來自煤炭發(fā)電。另一方面，日益增長的能源需求使澳大利亞面臨著能源供應(yīng)的巨大壓力。在2007～2008財(cái)政年度的前十年，能源消費(fèi)以年均1.9%的速度增加，2007～2008年度達(dá)到5772拍焦耳能源。在“碳限制”多邊政策環(huán)境下，如何實(shí)現(xiàn)既滿足日益增長的能源需求，又能減少溫室氣體的排放量，這成為擺在澳大利亞面前的一個(gè)重要課題。

在世界范圍內(nèi)，澳大利亞率先提出了可再生能源發(fā)展的總體規(guī)劃——“可再生能源目標(biāo)”。2001年4月，出臺(tái)了《強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)》，旨在到2010年可再生能源電力達(dá)到9500千兆瓦時(shí)。在《強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)》推動(dòng)下，澳大利亞可再生能源特別是風(fēng)電和太陽能熱水得到了有史以來的最快發(fā)展。2004年6月，約翰·霍華德總理簽發(fā)了能源白皮書——《確保澳大利亞的能源未來》。在某種意義上說，能源白皮書可以說是對(duì)《強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)》運(yùn)行效果的評(píng)估與檢討。[3]結(jié)合可再生能源的發(fā)展實(shí)踐，2009年8月，澳大利亞了出臺(tái)《可再生能源目標(biāo)》，確定到2020年可再生能源電力占電力總供應(yīng)的20%，即可再生能源電力達(dá)到45000千兆瓦時(shí)。

（二）澳大利亞能源創(chuàng)新機(jī)制

基于能源創(chuàng)新在解決資源環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)《京都議定書》項(xiàng)下減排目標(biāo)、促進(jìn)能源安全和提高能源效率方面的積極意義，澳大利亞將能源創(chuàng)新確立為一項(xiàng)長期重要的優(yōu)先考慮事項(xiàng)。2001年《提升澳大利亞的國力》和2004年《提升澳大利亞的國力：科學(xué)創(chuàng)新，成就未來》是兩大基本政策文件；《可再生能源目標(biāo)》及其配套法律、《國家能源效率框架》、《最低能源利用效率標(biāo)準(zhǔn)》和《能源效率機(jī)會(huì)法》等法律中能源創(chuàng)新的具體規(guī)定十分詳盡。

在能源創(chuàng)新具體措施方面，財(cái)政手段包括設(shè)立各種專項(xiàng)可再生能源或能源新技術(shù)發(fā)展資金或基金是澳大利亞支持能源創(chuàng)新政策的重要舉措，而國際合作制度則是其重要組成部分，因?yàn)樗兄讷@取能源新技術(shù)和推動(dòng)新技術(shù)開發(fā)與采用。其中，澳大利亞能源創(chuàng)新國際合作制度有兩個(gè)層次：一是通過論壇的方式建立能源創(chuàng)新多邊合作機(jī)制，包括亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作小組、國際能源機(jī)構(gòu)和東亞能源合作小組峰會(huì)等。二是通過高層次的對(duì)話機(jī)制建立能源創(chuàng)新雙邊合作機(jī)制，包括與主要的能源、礦產(chǎn)貿(mào)易伙伴及其他利益相關(guān)者的合作。

（三）可再生能源證書制度

作為可再生能源配額制的一項(xiàng)政策工具，可再生能源證書是指認(rèn)證的“綠色”或“可再生”能源生產(chǎn)商所生產(chǎn)電力的環(huán)境屬性的一種電子或紙質(zhì)表現(xiàn)形式?？稍偕茉醋C書既能跟蹤和核實(shí)配額義務(wù)的履行情況，又能夠幫助配額義務(wù)主體完成可再生能源配額義務(wù)。[4]自荷蘭新電力法引入綠色證書制度后，以歐盟、美國和澳大利亞為代表的一些國家或地區(qū)紛紛效仿可再生能源證書制度，用于推動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

《可再生能源（電力）法》（2000年）及其2006年修正案是澳大利亞可再生能源領(lǐng)域的重點(diǎn)立法，該法的目的在于建立和管理促進(jìn)額外的可再生能源的發(fā)電量。該法的核心制度是可再生能源許可證制度。澳大利亞《可再生能源（電力）法》明確規(guī)定了三大目標(biāo)，即鼓勵(lì)額外的可再生能源電力生產(chǎn)、減少電力部門的溫室氣體排放以及確?？稍偕茉纯沙掷m(xù)性發(fā)展。三大目標(biāo)通過簽發(fā)可再生能源證書和要求電力的特定購買者提交法定數(shù)量的證書以獲取年度電力來實(shí)現(xiàn)。

隨著“可再生能源目標(biāo)”的調(diào)整，澳大利亞的可再生能源證書分為大規(guī)模生產(chǎn)證書和小規(guī)模技術(shù)證書。其中，大規(guī)模生產(chǎn)證書是認(rèn)證的合格發(fā)電站創(chuàng)制，一份大規(guī)模生產(chǎn)證書相當(dāng)于在發(fā)電站電力基準(zhǔn)之上生產(chǎn)1兆瓦時(shí)可再生能源電力；小規(guī)模技術(shù)證書是合格的安裝太陽能熱水器、空氣源熱泵熱水器和小型發(fā)電機(jī)組的所有者創(chuàng)制，一份小規(guī)模技術(shù)證書相當(dāng)于在不使用太陽能信貸證書倍增效應(yīng)下小型發(fā)電機(jī)組生產(chǎn)1兆瓦時(shí)可再生能源電力或者安裝太陽能熱水器所置換的1兆瓦時(shí)可再生能源電力。

（四）財(cái)政稅收激勵(lì)政策

實(shí)踐證明，資金補(bǔ)貼、稅收減免和信貸等財(cái)政稅收激勵(lì)政策是鼓勵(lì)可再生能源開發(fā)與利用的有效手段。澳大利亞的財(cái)政稅收激勵(lì)政策廣泛應(yīng)用于可再生能源發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，尤其是交通運(yùn)輸性行業(yè)。

澳大利亞交通運(yùn)輸性行業(yè)能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的41%，預(yù)計(jì)2019～2020財(cái)政年度前交通運(yùn)輸性能源需求增長約50%。[5]為了滿足日益增長的交通性能源需求，澳大利亞廣泛采用財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠方式，刺激替代性燃料的生產(chǎn)、經(jīng)營與消費(fèi)。

一方面，澳大利亞積極運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼措施，為替代性燃料的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和替代性燃料的經(jīng)營者、使用者提供財(cái)政補(bǔ)貼，這類措施包括：為每一個(gè)經(jīng)營服務(wù)場所用于供應(yīng)E10乙醇混合燃料的基礎(chǔ)設(shè)施提供最高金額為2萬澳元的財(cái)政補(bǔ)貼；自2006年10月1日開始為購買和改造轉(zhuǎn)換為液化石油氣機(jī)動(dòng)車輛分別提供1000澳元/輛、2000澳元的退稅補(bǔ)貼；分別撥款5500萬、3700萬澳元用于補(bǔ)貼乙醇生產(chǎn)商和擴(kuò)張乙醇混合燃料產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力。[6]另一方面，澳大利亞又實(shí)施燃料稅改革。2002年9月和2003年9月，分別減免乙醇和生物柴油0.38143澳元/升的聯(lián)邦消費(fèi)稅，這一措施直到2011年6月30日。自2011年7月1日起，新燃料的實(shí)際消費(fèi)稅將按照五個(gè)平均年度步驟分階段遞加，2015年達(dá)到最終稅率。

三、澳大利亞可再生能源法律制度對(duì)我國的啟示

（一）發(fā)揮能源戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用，完善可再生能源法律體系

能源戰(zhàn)略關(guān)系國家未來，是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重。近些年，澳大利亞調(diào)整了能源戰(zhàn)略，制定了強(qiáng)調(diào)“能源轉(zhuǎn)型”的《可再生能源目標(biāo)》。以《可再生能源目標(biāo)》為依據(jù)，澳大利亞制訂了《能源效率法》、《能源市場法》、《能源許可（清潔燃料）計(jì)劃法》等綜合性能源法和《可再生能源（電力）法》、《可再生能源（電力）（收費(fèi)）法》、《可再生能源（電力）規(guī)章》等能源單行法。

中國可再生能源法律體系亟待完善，它的建設(shè)當(dāng)可借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮國家能源戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。當(dāng)前我國可再生能源法律主要是《可再生能源法》，但是僅此一部法律不足以滿足發(fā)展的需要。2007年8月，國家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，其后出臺(tái)了包括規(guī)劃、價(jià)格、補(bǔ)貼、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等多項(xiàng)配套政策。作為國家指導(dǎo)和規(guī)范可再生能源開發(fā)利用的能源戰(zhàn)略，《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》是制定可再生能源法律和具體產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)。

根據(jù)《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，筆者以為，當(dāng)前可再生能源立法工作的重點(diǎn)是盡快出臺(tái)能源基本法——《能源法》。當(dāng)然，在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，可考慮制訂《能源（可再生能源電力）市場法》。

（二）制定明確的可再生能源發(fā)展目標(biāo)并堅(jiān)定不移地推進(jìn)

2007年12月簽署京都議定書之后，澳聯(lián)邦政府正在加緊研究制定全國溫室氣體減排的政策，可能考慮對(duì)消耗化石能源造成的溫室氣體排放征稅，并利用所得的稅加大對(duì)清潔能源開發(fā)利用的補(bǔ)貼力度，在提高化石能源使用成本的同時(shí)，進(jìn)一步提高清潔能源的競爭力。

2001年4月實(shí)施的《清潔能源（電力）法》規(guī)定清潔能源在全國能源供應(yīng)中的比重要從1997年的10.7%提高到2010年的12.7%，并將此比例一直維持到2020年；到2010年及以后的10年間，全國的清潔能源電力每年供應(yīng)量達(dá)到95億千瓦時(shí)以上（不包括每年的水能發(fā)電量15億千瓦時(shí)）。2007年，為進(jìn)一步促進(jìn)清潔能源開發(fā)利用，新一屆聯(lián)邦政府確定了更為積極的清潔能源發(fā)展目標(biāo)，計(jì)劃到2020年清潔能源在能源供應(yīng)中的比例達(dá)到20%，年發(fā)電量要達(dá)到450億千瓦時(shí)以上，其中風(fēng)電150億千瓦時(shí)左右，加上水電150億千瓦時(shí)，總的清潔能源電力每年發(fā)電量要達(dá)到600億千瓦時(shí)。生物燃料方面，2010年生物燃油產(chǎn)量達(dá)到3.5億升，并計(jì)劃將汽油中添加生物乙醇的比例從2%提高到10%。澳大利亞各州在法律中明確了清潔能源的發(fā)展目標(biāo)。例如，新南威爾士州確定的目標(biāo)是到2020年，清潔能源發(fā)電量要達(dá)到72.54億千瓦時(shí)，維多利亞州確定的目標(biāo)是到2016年，清潔能源發(fā)電量要達(dá)到32.74億千瓦時(shí)。新一屆聯(lián)邦政府確定新的清潔能源發(fā)展目標(biāo)后，各州也將根據(jù)這一目標(biāo)，提高本州的清潔能源發(fā)展目標(biāo)。

（三）法律推動(dòng)下的能源市場改革

打破能源領(lǐng)域的市場壟斷，確保公眾獲得穩(wěn)定和價(jià)優(yōu)的能源是澳大利亞推進(jìn)能源市場改革的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，澳大利亞制定了專門的《澳大利亞能源市場法》?！犊稍偕茉矗娏Γ┓ā贰ⅰ秶译娏Ψā?、《國家天然氣法》和《澳大利亞能源市場法修正案（天然氣立法）》等法律規(guī)范中都有不少關(guān)于通過吸引能源市場投資、加大能源市場競爭和給與稅收優(yōu)惠等措施促進(jìn)能源市場改革和發(fā)展的規(guī)定。我國在完善能源法律體系的過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒澳大利亞的有益經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用法律的手段打破能源領(lǐng)域的市場壟斷,加強(qiáng)能源市場競爭，以推進(jìn)能源市場的改革和發(fā)展。

（四）大力推行可再生能源證書制度

低碳經(jīng)濟(jì)是未來全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，而可再生能源是推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑和現(xiàn)實(shí)之路。面對(duì)能源消費(fèi)現(xiàn)狀，結(jié)合自愿減排目標(biāo)的承諾，中國實(shí)有必要借鑒澳大利亞成功經(jīng)驗(yàn)，推行可再生能源證書制度，以達(dá)到一系列的環(huán)境目標(biāo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推行可再生能源證書制度涉及諸多問題，其中尤以可再生能源電力傳輸基礎(chǔ)設(shè)施、法制環(huán)境和市場運(yùn)行機(jī)制為重。筆者以為，經(jīng)過多年的規(guī)劃和建設(shè)，推行可再生能源證書制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。

[1]李化.澳大利亞的可再生能源發(fā)展與可再生能源證書制度[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（6）.

[2]Department of Resources，Energy and Tourism.Energy in Australia 2010[M].Canberra：ABARE，2010.

[3]Anthony Kent&David Mercer.Australia’s mandatory Renewable energy target（MRET）：an assessment[J].Energy Policy，2006，（34）.

[4]張勇.能源資源法律制度研究[M].北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[5]Commonwealth of Australia.Securing Australia’s Energy Future[M].Canberra：Goanna Print，2004.

[6]胡德勝，等譯.確保澳大利亞的能源未來[M].鄭州大學(xué)出版社，2008.