對新型社會管理體制建設(shè)的探究與建議＊

胡繼堂 夏立義

(1．中共武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖北 武漢 430022;2．中共漢南區(qū)委黨校，湖北 武漢 430090)

對新型社會管理體制建設(shè)的探究與建議＊

胡繼堂1夏立義2

(1．中共武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖北 武漢 430022;2．中共漢南區(qū)委黨校，湖北 武漢 430090)

當(dāng)前，隨著社會管理要素日益增多，社會矛盾日益凸顯，管理難度不斷增大，傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)難以實施科學(xué)有效的社會管理;一些有效的改革實踐也大多是孤立的，作用發(fā)揮有限，因此，迫切需要建立新型的社會管理體制。新型社會管理體制，是一個集決策、考評、財政、保障、慈善、人事、綜治等制度有機結(jié)合的體系，必須從整體上求突破，多層面成系統(tǒng)地構(gòu)建，推動社會管理結(jié)構(gòu)向新型多元公共治理體制轉(zhuǎn)變。

新型 社會管理 體制 探究

當(dāng)前，傳統(tǒng)社會管理體制與現(xiàn)代市場經(jīng)濟、民主政治、公民社會不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯，特別在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟市場化、政治民主化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會化、信息扁平化、服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求下，我們必須搶抓“十二五”最佳機遇期，及時總結(jié)成功經(jīng)驗，大膽探索，勇于實踐，從整體上建設(shè)新型社會管理體制，推動社會管理結(jié)構(gòu)向新型多元公共治理體制轉(zhuǎn)變。

一、深刻把握整體推進新型社會管理體制建設(shè)的基本特征與現(xiàn)實要求

新型社會管理體制，是指適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化以及建設(shè)和諧社會的需要，實行政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動，社區(qū)管理與單位管理有機結(jié)合，多種手段綜合運用，管理與服務(wù)相融合，有序與活力相統(tǒng)一的多元治理、共建共享的中國特色社會管理體制的新模式。從整體上建設(shè)新型社會管理體制是一個全新課題，首先要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新特點新要求，深刻把握其基本特征和現(xiàn)實需要。

(一)它是一道綜合命題，必須周密部署

它涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的建設(shè)問題。其本身所要解決的問題包括它的理念、方向、原則、框架、主體、職能、機制、方式以及法規(guī)、制度、體系、內(nèi)涵和外延等等，都是需要綜合解答并統(tǒng)籌解決的問題。因此，它是一道極其綜合而高難度的命題，解答并解決它需要作好周密的部署，要求各級各部門首先要做好理論規(guī)整、組織領(lǐng)導(dǎo)、社會動員、隊伍培訓(xùn)、保障健全、方案完善等基礎(chǔ)性的理論與實踐的準備工作。

(二)它是一個系統(tǒng)工程，必須宏觀駕馭

在其外部聯(lián)系上，它的改革與經(jīng)濟、政治、文化體制改革密不可分，因此必須著眼全局，實行宏觀駕馭，并使之齊頭并進。在其本身建設(shè)上，社會管理體制建設(shè)自身也是一個復(fù)雜、艱巨、系統(tǒng)的工程，要把它作為一個系統(tǒng)創(chuàng)新工程整體推進。因此，必須首先從理論上宏觀把握，進而駕馭其建設(shè)操作的全盤。

(三)它是一項長期任務(wù)，必須梯次推進

解決目前經(jīng)濟發(fā)展較快與社會建設(shè)滯后的不匹配現(xiàn)狀，不可能一蹴而就。在社會管理的任務(wù)不斷加重、公共服務(wù)需求及其社會化程度不斷提高的現(xiàn)實情況下，要充分認清“新型社會管理體制建設(shè)”是一項長期的任務(wù)，必須將其納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠規(guī)劃，進行長期的理論思索和實踐探索，分階段提出建設(shè)目標和運作方案，分步實施、梯次推進。

(四)它是一次深刻變革，必須廣泛動員

它是一次由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變的歷史性社會變遷，是一次以“政府職能優(yōu)化、公民社會發(fā)展、民生不斷改善、社會和諧遞增”為主基調(diào)的社會管理體制變革。這就要求必須動員全社會，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府準確定位，政府和各類公益組織、社區(qū)組織、社團組織、中介組織、企業(yè)組織以及全體公民等主體共同參與，遵循公正公平、公共利益和公共認同的原則，通過各類主體協(xié)調(diào)合作，有效供給公共產(chǎn)品、滿足社會需求、優(yōu)化社會秩序、增進社會和諧。

(五)它是一場攻堅戰(zhàn)役，必須各個擊破

以往社會管理體制改革，都是個別部門分別進行，如行政機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、社區(qū)管理體制改革，都是各行其是、單打獨斗，不利于整體改革上的實質(zhì)性突破。各地區(qū)各部門各行業(yè)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，用非常之舉，正確處理整體推進與重點突破的關(guān)系，突出難點、抓住重點、各個擊破，加快推進城鄉(xiāng)社會管理一體化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的進程。

(六)它是一大民主實踐，因而要求調(diào)整權(quán)利

新型社會管理體制建設(shè)，其核心理念是民主、法治、開放、透明、對話、參與和共享，涉及基層政治體制改革和民主權(quán)利調(diào)整，涉及黨政關(guān)系、黨群關(guān)系、政社關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，涉及弘揚民主法治精神、擴大基層民主自治、拓寬民主渠道、積累民主文化等民主議題。必須與政治經(jīng)濟文化社會發(fā)展水平相聯(lián)系，與公民政治參與的積極性不斷提高相適應(yīng)，以保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利。

二、精心謀劃、科學(xué)設(shè)計新型社會管理體制建設(shè)的導(dǎo)向與路徑

建設(shè)新型社會管理體制，是一個系統(tǒng)工程，必須把握經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，從全局上精心謀劃，科學(xué)設(shè)計建設(shè)導(dǎo)向和路徑。

(一)在總體上，要注重把握方向原則

新型社會管理體制是由若干新體制新機制組成的制度法規(guī)體系，建設(shè)它必須以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，以以人為本、服務(wù)優(yōu)先、促進民生改善和社會公平公正為導(dǎo)向，堅持政府與社會組織、政府與市場組織、政府與普通市民、中心城區(qū)與遠城區(qū)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民等共建共治共享和堅持高起點與可操作性、超前性與務(wù)實性、秩序性與活力性、風(fēng)險性與可控性、總體設(shè)計與重點推進、中心城區(qū)帶動與遠城區(qū)促進等相統(tǒng)一的原則，加強社會管理法律、管理能力、保障能力和覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)，形成體現(xiàn)時代要求、富有區(qū)域特色、與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會要求相適應(yīng)的新型多元公共治理體制。

(二)在框架上，要注重結(jié)構(gòu)功能完整

在總體方向原則指導(dǎo)下，從“新型”體制框架建設(shè)入手，調(diào)整結(jié)構(gòu)、定位功能，使新型社會管理體制有一個完善的能夠凝聚各方社會力量的起主導(dǎo)作用的政府主體結(jié)構(gòu)功能，一套完整的能夠規(guī)制所有社會生活領(lǐng)域和監(jiān)管所有社會組織的法制體系，一系列能夠有效地整合各方利益、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、協(xié)同社會行動的運作機制，一組從信息收集傳遞、民主集中決策、社會反饋調(diào)處、日常管理高效、應(yīng)急處理及時、系統(tǒng)修復(fù)到位、重新啟動順暢的控制程序，做到結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、機制完善。

(三)在主體上，要注重推進多元合作

政府主導(dǎo)、多方參與、合作治理、分負職責(zé)，是新型社會管理體制建設(shè)的關(guān)鍵之舉，要求由多元的社會主體來承載政府的部分社會管理和公共服務(wù)職責(zé)。要加速培育、重塑除政府和企業(yè)之外的行業(yè)協(xié)會、公益組織、中介組織、社區(qū)組織、社團組織等，形成社會管理和服務(wù)的多元性共同體，以其各自的特質(zhì)和優(yōu)勢承擔(dān)起社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)。

(四)在職能上，要注重強化公共服務(wù)

要突出加強“公共服務(wù)型政府”、“公共服務(wù)性組織”建設(shè)，強化社會管理服務(wù)職能，形成政社分開、管辦分離，職能分擔(dān)、管理權(quán)責(zé)重心下移的格局，使更多的民間性組織能夠勝任公共服務(wù)職能，發(fā)揮其在社會管理中“隔離帶”、“防火墻”的功能。

(五)在方式上，要注重多種手段并舉

建立新型社會管理體系，要求其管理方式要從比較單一的行政命令管制手段向綜合運用行政、法律、市場、民主、服務(wù)、科技和激勵社會組織自助、互助等多種手段轉(zhuǎn)變，所有的社會管理主體的公共管理服務(wù)方式都要統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)，實行多樣化、社會化和信息化。

(六)在機制上，要注重協(xié)調(diào)均衡

建設(shè)新型社會管理體制，要圍繞“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”總運行機理，積極探究和創(chuàng)建若干新的運行機制和行為規(guī)范。在推進政治體制改革的前提下和框架內(nèi)，加強黨委、政府、人大、政協(xié)之間共同協(xié)商、綜合決策的機制建設(shè);按照各類主體的職責(zé)分工，設(shè)計具體的支持和保障服務(wù)管理的運行機制;針對地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的財政財力差距，逐步推動各級政府權(quán)責(zé)邊界清晰、事財分配合理，建立轉(zhuǎn)移支付困難地區(qū)、基層政權(quán)提供基本公共服務(wù)的聯(lián)動機制;全面清理有關(guān)體制、機構(gòu)，防止各類行政事務(wù)擅自進入社會組織;建立相應(yīng)的激勵機制、動力機制和監(jiān)督機制，使社會工作的落實、推動、糾錯、評價等得到保證。

三、科學(xué)統(tǒng)籌、整體推進新型社會管理體制建設(shè)的制度安排與體系構(gòu)建

新型社會管理體制，是一個集決策、考評、財政、保障、慈善、人事、綜治等制度有機結(jié)合的體系，必須從整體上多層面成系統(tǒng)地構(gòu)建。

(一)社會管理綜合決策制度的安排與構(gòu)建

多元主體參與，已經(jīng)成為新型社會管理決策最為顯著的特征之一。必須探索創(chuàng)新模式，構(gòu)建與新型社會管理體制相適應(yīng)的社會管理綜合決策制度，即:議事［“四大家”分管領(lǐng)導(dǎo)及專家學(xué)者參與的協(xié)商議事委員會)→決策(參與表決的“兩代表一委員”(黨代表、人大代表、政協(xié)委員)聯(lián)合決策代表大會］→執(zhí)行(政府及其相關(guān)職能部門所組成的“社會建設(shè)工作促進局”)→協(xié)助(各類社會組織、各個利益群體所組成的“社會事務(wù)協(xié)辦委員會”)→監(jiān)督(具有監(jiān)察督導(dǎo)職能的黨政部門專職代表和各類社會組織的特派員所參與的社會監(jiān)督委員會)→反饋(社會事務(wù)“有償信托咨詢民調(diào)機構(gòu)”、“兩代表一委員”基層履職聯(lián)絡(luò)站)→議事，這是一個良性循環(huán)的“協(xié)商民主型”的民主決策、民主自治的模式。

(二)公共服務(wù)考評指標體系的安排與構(gòu)建

按照城鄉(xiāng)社會管理一體化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標要求，必須研制一整套權(quán)威、實用的社會“公共服務(wù)考評指標體系”，各級政府的績效考核也要從“以經(jīng)濟總量增速為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化進程和水平為重點”轉(zhuǎn)變，實行經(jīng)濟、政治、文化、社會“四位一體”的“四建四考”。為此，必須把社會管理和服務(wù)的定性目標具體化、指標化、系列化、梯級化，提出額定的最低標準的基本公共服務(wù)剛性指標，編制系列考評指標體系及其管理考評梯級指標體系，設(shè)計構(gòu)建實施考評的“運作機制和操作系統(tǒng)”，實現(xiàn)“管理機制制衡化、管理結(jié)構(gòu)扁平化、管理職能專業(yè)化、管理手段電子化、管理制度標準化”。

(三)財政購買公共服務(wù)制度的安排與構(gòu)建

“政府負責(zé)”就是政府制定規(guī)則，通過多種運作方式提供公共服務(wù)和福利，通過招投標和協(xié)議方式委托社會組織開展公共服務(wù)。達成這一目標，要求政府必須用財政支出從相關(guān)民間組織那里協(xié)議購買公共服務(wù)，通過實施公共財政，將社會福利和社會保障制度化規(guī)范化。為此，必須健全公共事業(yè)、公共服務(wù)的法定投入增長機制，建立能夠反映人民意志、維護公平正義和具有最大公信度、最高權(quán)威性的公共財政預(yù)算與執(zhí)行管理體制，在“政府社會建設(shè)工作促進局”設(shè)立“專司政府投資公共事業(yè)、公共服務(wù)的專班”統(tǒng)一管理公共服務(wù)領(lǐng)域政府投資及相關(guān)的人財物，制定土地使用、稅收、貸款等方面優(yōu)惠政策鼓勵民間資本和社會力量投資公共服務(wù)事業(yè)，鼓勵企業(yè)或個人慈善捐贈和志愿行為，逐步放開教育、醫(yī)療、文化和體育等市場，通過公共服務(wù)主體的多元化投資，提供更豐富、更高質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。

(四)社會保障慈善事業(yè)體系的安排與構(gòu)建

社會保障是政府的重要責(zé)任，慈善事業(yè)是社會和諧的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)階段具有可行性的“社會保障與慈善事業(yè)”的政策應(yīng)該是:構(gòu)建以“彌補養(yǎng)老隱形欠賬”為目標，以社會救助為基礎(chǔ)，以社會保險為主體，以社會福利為補充，與慈善事業(yè)相銜接的社會保障慈善事業(yè)體系。各級政府應(yīng)通過部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)、部分財政收入永久納入養(yǎng)險基金等多種途徑，消化因企業(yè)改制“遺留下的民生成本”，彌補養(yǎng)老保險基金隱性欠賬;按照“?；尽⑷采w、多層次、相協(xié)調(diào)、高效率、可持續(xù)”的工作要求，進一步完善政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、民間參與的社會救助制度;建立以維持溫飽水平為目標，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷保險為主要內(nèi)容，以多樣化、可選擇的補充保險為重要輔助，覆蓋勞務(wù)工的社會保險制度;通過政府購買、委托服務(wù)等方式，進一步調(diào)動社會力量積極參與社會福利事業(yè)，推動社會福利社會化;鼓勵民間自愿捐贈和志愿行動，確定“慈善捐贈日”，推進慈善事業(yè)的制度化。

(五)社會工作人事管理制度的安排與構(gòu)建

目前，專業(yè)社會工作者隊伍仍處在從行政化、非專業(yè)化社會工作向?qū)I(yè)化社會工作的轉(zhuǎn)型階段，應(yīng)逐步建立起規(guī)范的社會工作人事管理制度，其目標是:建立健全社會工作的政策法規(guī)體系、組織機構(gòu)體系、專職與志愿者相結(jié)合的人才體系和有力的財政支持體系，實現(xiàn)社會工作的專業(yè)化、職業(yè)化和社會化。為此，政府“社會建設(shè)工作促進局”要履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會建設(shè)和管理的各項工作;制定社會工作者職業(yè)管理的配套法規(guī)，為社會工作從業(yè)人員提供強有力的政策法規(guī)支撐和保護;大力發(fā)展和培育公益類、民間類社會服務(wù)組織，促進社會工作“去行政化”;積極推進福利服務(wù)等事業(yè)單位改革，實行“民辦公助”、“官辦民營”等靈活的運營機制;制定社會工作人才隊伍發(fā)展規(guī)劃，努力造就一支專職和志愿者相結(jié)合的社會工作人才隊伍;將社會工作經(jīng)費、人員報酬以及服務(wù)設(shè)施、社區(qū)信息化建設(shè)等各項經(jīng)費，納入財政預(yù)算，逐步形成自然增長機制。

(六)社會治安綜合防控體系的安排與構(gòu)建

公眾社會安全感的高低是衡量社會管理成效的重要參數(shù)，應(yīng)從源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置等多個層面，構(gòu)建新型社會治安綜合防控體系。在源頭治理上，著力健全社會行為規(guī)范、改善民生制度，加強思想道德建設(shè)，創(chuàng)新社會心理服務(wù)工作，做到前端防范。在動態(tài)協(xié)調(diào)上，著力建立完善矛盾糾紛逐一排查和預(yù)警機制、社會矛盾調(diào)解機制，構(gòu)建以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”為重點的社會糾紛排查調(diào)處工作體系，及時化解社會矛盾。在應(yīng)急處置上，著力創(chuàng)新應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，完善應(yīng)急法律和預(yù)案體系建設(shè)，健全突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警機制，將應(yīng)急處置納入正常的司法程序和軌道，提高應(yīng)急處置能力，及時處置社會沖突。

D63

A

1671－2803(2012)01－0082－04

2011－10－22

1．胡繼堂(1956—)，男，湖北荊門人，中共武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長;2．夏立義(1959—)，男，湖北武漢人，中共漢南區(qū)委黨校教研室主任，高級講師。

責(zé)任編輯:卓 樂