構(gòu)建資源型城市可持續(xù)發(fā)展的政策支持體系——以黑龍江省大慶市為例

閻正平

(中共大慶市委黨校，黑龍江大慶 163313）

·經(jīng)濟(jì)探求·

構(gòu)建資源型城市可持續(xù)發(fā)展的政策支持體系
——以黑龍江省大慶市為例

閻正平

(中共大慶市委黨校，黑龍江大慶 163313）

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，資源型城市實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，需要建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制和替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)保障系統(tǒng)機(jī)制，這些機(jī)制的建立離不開(kāi)中央政府的關(guān)注和支持。大慶作為資源型城市，轉(zhuǎn)型能力不僅取決于內(nèi)部轉(zhuǎn)型能力的培育，還取決于獲得外部資源的能力和國(guó)家政策支持的能力。

資源型城市;大慶市;可持續(xù)發(fā)展;政策支持

資源型城市的可持續(xù)發(fā)展不僅是我國(guó)迫切需要解決的問(wèn)題，將涉及1.5億資源型城市的人口就業(yè)和生存，同時(shí)，這也是一個(gè)世界性的難題。大慶作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展的試點(diǎn)城市，在接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新等方面，不斷創(chuàng)造新的經(jīng)驗(yàn)，大慶的可持續(xù)發(fā)展已邁出堅(jiān)實(shí)步伐，在全國(guó)同類(lèi)城市中處于領(lǐng)先地位，完全有可能為資源型城市轉(zhuǎn)型，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展趟出一條路子。從國(guó)家層面進(jìn)一步研究實(shí)施大慶資源型城市可持續(xù)發(fā)展政策支持問(wèn)題也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

一、資源型城市可持續(xù)發(fā)展獲得政策支持的必要性

資源型城市可持續(xù)發(fā)展是由其在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用決定的。在我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中，大慶作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需能源和原材料的主要供應(yīng)基地，是我國(guó)現(xiàn)代工業(yè)體系的重要組成部分。

大慶在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著“增長(zhǎng)極”的作用，由于大慶的輻射與帶動(dòng)，在很大程度上改善了區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。大慶以其特有的資源和地域特點(diǎn)成為國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的重要組成部分。

大慶資源型城市可持續(xù)發(fā)展也是我國(guó)國(guó)情和城市自身特點(diǎn)決定的。作為“共和國(guó)的加油機(jī)”和典型示范標(biāo)桿，大慶具有特殊的政治地位，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題影響全國(guó)并引起國(guó)際廣泛關(guān)注。

大慶轉(zhuǎn)型能力不僅取決于內(nèi)部轉(zhuǎn)型能力的培育，還取決于獲得外部資源的能力和國(guó)家政策支持的能力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，資源型城市實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，需要建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制和替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)保障系統(tǒng)機(jī)制，這些機(jī)制的建立離不開(kāi)中央政府的關(guān)注和支持。例如，美國(guó)休斯頓的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型得益于國(guó)家將宇航中心和健康醫(yī)療研究機(jī)構(gòu)設(shè)在休斯頓，有力地促進(jìn)了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

二、作為資源型城市的大慶在可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中需要哪些政策支持

多年來(lái)，大慶的城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展一直受到國(guó)家的高度重視和支持。黑龍江省委、省政府始終將大慶可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題作為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重，先后作出一系列重要決策，采取了多項(xiàng)推進(jìn)措施。在國(guó)家和省里的大力支持下，經(jīng)過(guò)多年的努力，大慶的可持續(xù)發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但從國(guó)家和省里對(duì)大慶的要求和期望看，從大慶人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和福祉看，從大慶發(fā)展的方向和目標(biāo)看，大慶可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)仍然十分艱巨，仍然需要國(guó)家給予特殊的政策支持，幫助大慶解決制約發(fā)展的體制機(jī)制性障礙和瓶頸問(wèn)題，助推大慶經(jīng)濟(jì)和城市轉(zhuǎn)型。從國(guó)家層面看，以下幾項(xiàng)政策，既符合國(guó)家、黑龍江省和大慶市的各方利益需求，又兼具可操作性，值得深入研究并實(shí)施。

1．設(shè)立大慶可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金

為支持資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，在資源型城市建立和推行可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度方面，國(guó)家相關(guān)部門(mén)已經(jīng)進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間的研究，并取得了重要研究成果，為這項(xiàng)制度的最終出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度對(duì)資源型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、功能完善、生態(tài)建設(shè)等方面都具有極其重要的意義和作用。鑒于大慶可持續(xù)發(fā)展具有特殊的示范意義、特殊的國(guó)際和社會(huì)影響、特殊的歷史貢獻(xiàn)、特殊的財(cái)政體制，建議結(jié)合可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的建立和實(shí)施，設(shè)立大慶可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金。該基金可由國(guó)務(wù)院研究決定，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部牽頭，國(guó)家和黑龍江省相關(guān)部門(mén)監(jiān)管，由大慶市政府運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)用于支持大慶長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵項(xiàng)目，科學(xué)推進(jìn)大慶的可持續(xù)發(fā)展?；饋?lái)源可以從大慶每年新增上繳國(guó)家財(cái)政和省財(cái)政的稅費(fèi)中按一定比例提取設(shè)立。一是資源稅增收部分按一定比例進(jìn)入大慶可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金。二是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按一定比例進(jìn)入大慶可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金。三是協(xié)調(diào)落實(shí)環(huán)境保證金政策并使其進(jìn)入大慶可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金。采取上述措施提取設(shè)立大慶可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，可以在不減少?lài)?guó)家、省級(jí)收入的前提下，為大慶的可持續(xù)發(fā)展提供充足的資金保障。

2．支持大慶培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

培育接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)是大慶可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容和本質(zhì)要求。“十二五”期間，大慶將加快發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，以高端裝備制造、新材料、新能源、信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、生物工程等為主要內(nèi)容的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，則是未來(lái)發(fā)展的重中之重和長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。目前，大慶的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于起步階段，有的已經(jīng)具備一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，成長(zhǎng)空間非?？捎^，但總體規(guī)模較小則是目前面臨的主要問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》和國(guó)家“十二五”規(guī)劃，都表示對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)給予引導(dǎo)、鼓勵(lì)和政策扶持。因此，希望國(guó)家對(duì)大慶發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)給予大力支持。一是資金支持。將大慶重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)納入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在安排戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等資金以及協(xié)調(diào)調(diào)度其他公共資源時(shí)向大慶傾斜。二是項(xiàng)目支持。將一些重大專(zhuān)項(xiàng)和綜合示范項(xiàng)目擺放到大慶，從而推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在大慶的發(fā)展壯大。還可考慮在大慶建設(shè)一批能源資源環(huán)境技術(shù)等方面的國(guó)家級(jí)工程中心、企業(yè)技術(shù)中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和研發(fā)基地。三是政策支持。對(duì)大慶戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、手續(xù)辦理、土地審批等給予適度寬松的政策待遇?！笆濉逼陂g，大慶將實(shí)施產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目915個(gè)，總投資6 128億元。為提高項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)效率，需要國(guó)家在相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃、論證、核準(zhǔn)和建設(shè)上給予大力支持。同時(shí)，考慮大慶規(guī)劃工業(yè)用地絕大部分為重度鹽堿地、荒地和廢棄地的實(shí)際情況，建議國(guó)家比照沿海城市的灘涂地，放寬對(duì)大慶土地利用的限制，增加用地指標(biāo)，降低用地價(jià)格。四是信貸支持。大慶戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，普遍感到產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目從銀行獲得信貸資金支持比較困難，本地可動(dòng)員的金融資源規(guī)模與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相比十分有限，需要國(guó)家在金融政策上予以扶持，包括引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立適應(yīng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的信貸管理和貸款評(píng)審制度、推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資和產(chǎn)業(yè)鏈融資等金融產(chǎn)品創(chuàng)新、建立財(cái)政出資和社會(huì)資金投入在內(nèi)的多層次擔(dān)保體系、運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)蓉?cái)政優(yōu)惠政策等。

3．支持大慶加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

目前國(guó)際服務(wù)業(yè)比重平均水平為67%，國(guó)內(nèi)中心城市都在45%以上，黑龍江省平均水平接近40%，大慶為14.5%。按照建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化城市的目標(biāo)，大慶到2050年服務(wù)業(yè)比重目標(biāo)要達(dá)到60%以上，從當(dāng)前情況來(lái)看，空間很大、潛力很大。建議國(guó)家相關(guān)部委，從政策上對(duì)大慶發(fā)展相關(guān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)予以如下支持:一是批準(zhǔn)設(shè)立大慶現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展示范區(qū)。通過(guò)國(guó)家的政策扶持，集中優(yōu)勢(shì)資源，重點(diǎn)發(fā)展第四方物流、金融保險(xiǎn)、商務(wù)會(huì)展、總部經(jīng)濟(jì)、信息服務(wù)、文化創(chuàng)意、服務(wù)外包等產(chǎn)業(yè)，把大慶現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)成全國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要基地和具有強(qiáng)大輻射能力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，不斷增強(qiáng)資源配置和集約利用能力，引領(lǐng)帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展升級(jí)。二是批準(zhǔn)大慶建設(shè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)。隨著大慶市對(duì)外商貿(mào)和交流的增加，越來(lái)越需要一個(gè)國(guó)際化的航空港口。希望國(guó)家相關(guān)部門(mén)能夠批準(zhǔn)大慶設(shè)立國(guó)際航線，滿足部分國(guó)際往來(lái)乘客及貨運(yùn)需求，擴(kuò)展對(duì)外貿(mào)易合作與交流的渠道。三是幫助大慶建設(shè)中國(guó)最佳旅游目的地城市。大慶擁有濕地風(fēng)光、民族風(fēng)情、地?zé)釡厝⒐I(yè)基地等得天獨(dú)厚的旅游資源，希望國(guó)家、省相關(guān)部門(mén)幫助我們進(jìn)一步加強(qiáng)景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，整合旅游資源，完善配套設(shè)施，努力打造最佳旅游目的地城市。四是支持大慶建設(shè)服務(wù)外包發(fā)展領(lǐng)軍城市。大慶市服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)起步較早，目前離岸外包業(yè)務(wù)在全國(guó)21個(gè)服務(wù)外包示范城市中位列第10位。希望國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)大慶服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的扶持力度，給予特殊的政策優(yōu)惠，幫助服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大，并最終打造成支柱產(chǎn)業(yè)。五是批準(zhǔn)大慶設(shè)立國(guó)家級(jí)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)示范城市。在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的大力支持下，大慶文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園已成為國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)園區(qū)。在此基礎(chǔ)上，建議批準(zhǔn)大慶市設(shè)立國(guó)家級(jí)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)示范市，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)土地使用、技術(shù)創(chuàng)新、財(cái)稅政策、對(duì)外貿(mào)易等方面給予政策支持。六是支持大慶建設(shè)輻射東北亞的國(guó)際性物流基地。建議支持大慶建設(shè)內(nèi)陸港、臨空港，發(fā)展航空物流和臨港經(jīng)濟(jì);批準(zhǔn)大慶設(shè)立綜合保稅區(qū)，執(zhí)行保稅港區(qū)稅收和外匯政策，扶持大慶發(fā)展保稅倉(cāng)儲(chǔ)、國(guó)際中轉(zhuǎn)采購(gòu)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、進(jìn)出口加工等高端業(yè)務(wù);支持大慶建設(shè)鐵路集裝箱中心站，提高鐵路運(yùn)力，增強(qiáng)國(guó)際國(guó)內(nèi)貨物裝卸吞吐能力。七是幫助大慶建設(shè)商務(wù)服務(wù)中心。建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)大慶市發(fā)展商務(wù)服務(wù)業(yè)給予大力支持，幫助大慶建設(shè)商務(wù)服務(wù)中心，共同促進(jìn)商務(wù)服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大，充分發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，有力地推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。八是批準(zhǔn)大慶建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范城市。支持大慶成為物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范城市，扶持大慶建設(shè)實(shí)施智能物流、智能交通、智能安全監(jiān)管、智能醫(yī)護(hù)、智能支付等物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程，批準(zhǔn)建立物聯(lián)網(wǎng)核心產(chǎn)業(yè)區(qū)，對(duì)建設(shè)大慶云計(jì)算中心給予政策傾斜。

4．支持大慶在全國(guó)率先建成生態(tài)文明城市

大慶市地處內(nèi)陸高寒地區(qū)，自然生態(tài)環(huán)境脆弱，長(zhǎng)期的資源開(kāi)發(fā)利用，使土地、草原、濕地、空氣、水資源環(huán)境遭到了破壞和影響。盡管經(jīng)過(guò)多年的治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有所緩解和改善，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局和城市發(fā)展的需要，要求大慶持續(xù)加大資源開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度和力度。在今后的發(fā)展中，資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的矛盾將更加突出并將長(zhǎng)期存在。從大慶實(shí)際情況出發(fā)，迫切需要國(guó)家在生態(tài)建設(shè)方面給予更大的關(guān)注和支持。一是將大慶納入生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)城市。大慶在生態(tài)文明城市建設(shè)上起步早、基礎(chǔ)牢，早在2000年就成為全國(guó)內(nèi)陸首家國(guó)家環(huán)保模范城市，并于2008年通過(guò)第一次國(guó)家環(huán)保模范城市復(fù)核，2011年又成為國(guó)家環(huán)保模范城市新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后第一個(gè)通過(guò)復(fù)核的資源型城市，大慶具備開(kāi)展生態(tài)文明城市試點(diǎn)的各項(xiàng)條件，迫切希望通過(guò)開(kāi)展生態(tài)文明城市試點(diǎn)，得到更高標(biāo)準(zhǔn)、更高層次的指導(dǎo)和支持。二是支持大慶先行先試環(huán)境稅征收。目前，由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和環(huán)保部三部委擬定的環(huán)境稅方案已經(jīng)提交國(guó)務(wù)院，很快將選擇典型地區(qū)開(kāi)展環(huán)境稅開(kāi)征試點(diǎn)工作。大慶市作為國(guó)家重要的石油石化生產(chǎn)基地，作為在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中環(huán)境破壞極為嚴(yán)重的城市，先行先試環(huán)境稅征收，將有利于促進(jìn)大慶節(jié)能減排，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。三是支持大慶進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償政策試點(diǎn)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”，相繼確定了一些城市作為生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)城市。目前，國(guó)家還沒(méi)有石油資源型城市進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。為從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，“十二五”期間，大慶擬實(shí)施濕地保護(hù)、草原“三化”綜合治理、鹽堿地專(zhuān)項(xiàng)治理、水系聯(lián)通與地下水沉降治理等系列重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程。這些工程涉及巨額的資金投入。在大慶開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，將為生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明城市建設(shè)提供有力的資金支持。四是支持大慶進(jìn)行低碳城市試點(diǎn)。建議國(guó)家在大慶進(jìn)行低碳城市試點(diǎn)，通過(guò)完成編制低碳發(fā)展規(guī)劃、建立支持低碳發(fā)展配套政策、建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系、倡導(dǎo)綠色生活方式和消費(fèi)模式等試點(diǎn)工作，推動(dòng)大慶建設(shè)國(guó)家園林城市和國(guó)際人居優(yōu)善城市。

資源型城市是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市體系的重要組成部分，約占我國(guó)建制市總數(shù)的1/7，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)是幾乎所有資源型城市面臨的最緊迫的任務(wù)和最主要的戰(zhàn)略選擇。大慶是典型的資源型城市，資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究所涉及的資源利用、結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題，都可以在大慶找到獨(dú)特的樣本，因此，研究大慶市可持續(xù)發(fā)展的政策支持體系對(duì)推進(jìn)我國(guó)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要指導(dǎo)作用和應(yīng)用價(jià)值。

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1008－8520(2012)03－0028－03

2012－04－04

閻正平(1974－)，男，山東高密人，常務(wù)副校長(zhǎng)。

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