水利工程管理體制創(chuàng)新與對策

□黃 平 □唐少先（安徽省水利水電有限公司廣東分公司）

目前水利工程實行項目法人責任制、招標承包制、建設監(jiān)理制，以及與之相配套的“進度、質(zhì)量、安全、資金”等系列措施，保證了制度實施，從而使水利工程的管理體制改革順利進行。

1.傳統(tǒng)建設管理模式概述

水利工程項目大多數(shù)是非盈利性的公益性項目，一般投資主體分為國家、地方、各級政府。改革開放初期，整個水利建設項目運行完全由項目單位所在的地方政府和水利部門臨時組建“指揮部”等非法人機構(gòu)負責，譬如：“治淮工程指揮部”“大運河工程指揮部”等。沒有一個相應的機構(gòu)代表政府實行監(jiān)督與管理，這使項目投資難以得到有效控制。

傳統(tǒng)水利工程管理體制下項目管理單位既是建設單位又是使用單位，存在問題：一是投資無限擴大，二是“既當老子，又當兒子”，為了部門利益，造成項目越滾越大，投資規(guī)模、質(zhì)量得不到保證。

一般來說：解決管理體制的途徑有兩條：一是進行嚴格的制度設計，解決權力和利益之間關系;二是實行政企分離，政府及相關職能部門進行宏觀決策和監(jiān)督，企業(yè)從事具體的建設事務。目前，水利工程的管理體制改革也就是從這兩條途徑去做的。

20世紀90年代，水利工程建設管理體制開始了以明晰產(chǎn)權、改革、實現(xiàn)政企分開體制改革，許多建設單位體制成為獨立法人，企業(yè)也建立了法人為責任主體的新型企業(yè)，形成項目法人責任制管理模式，具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合”。項目法人責任制建立確定了業(yè)主在整個投資過程中的核心地位，建立了以業(yè)主負責制、招標承包制和建設監(jiān)理制三項制度為標準制度。

這三項制度在水利市場發(fā)展過程中，也有一個探索總結(jié)、完善的過程，特別是在“98年大水”之后的大規(guī)模水利工程建設中有大幅度提升，在治淮工程、南水北調(diào)工程建設上也發(fā)揮出作用，使水利工程變過去“歲修工程”為大規(guī)模的水利基本建設，以“三項制度”為核心的水利建設管理體制在水利建設工程中得到全面推行，為保證大規(guī)模水利工程建設實施提供了制度上的保證。

2.水利工程建設管理存在的問題及原因

2.1 項目法人責任制落實不到位

項目法人責任制是“三項制度”的核心，大規(guī)模水利工程是國家投資項目，組建項目法人規(guī)范、可靠、風險可控，一些小型農(nóng)田水利工程項目，也要建立項目法人責任制，否則就會產(chǎn)生不重視現(xiàn)象發(fā)生，以至造成項目責任主體不明確。行政干預較多，只抓進度，質(zhì)量、安全就難以保證，違反基建程序時有發(fā)生。

2.2 招標投標管理中存在問題

在水利工程建設中，存在著委托沒有資質(zhì)的單位代理招標，沒有資質(zhì)或者手拿多種資質(zhì)的單位參與招標，招投標工作中存在招標不規(guī)范、違規(guī)操作、虛假招標。招投標過程中存在工程建設“同體”問題，主要表現(xiàn)為：項目法人、施工單位、監(jiān)理單位隸屬同一行政主管部門，造成有法難依，有制度難以落實、工程質(zhì)量得不到有效保證。

監(jiān)理隊伍素質(zhì)不高，由于近幾年大規(guī)模水利工程上馬速度較快，監(jiān)理人員隊伍跟不上形勢發(fā)展，造成“質(zhì)量缺失”。部分人員無證上崗，監(jiān)理工作不能有效監(jiān)督工程質(zhì)量，使許多劣質(zhì)材料進場，造成質(zhì)量不合格現(xiàn)象大有存在。

2.3 工程質(zhì)量檢測不到位

工程質(zhì)量檢測，現(xiàn)在大部分項目業(yè)主和建設方都委托第3方有資質(zhì)的實驗室來檢測工程材料質(zhì)量，國家投資工程現(xiàn)在大部分采用專業(yè)實驗室檢測，工程質(zhì)量有保證。小型水利工程由于面廣、量小，進場材料、工程質(zhì)量很難抽查到位，不能完全保證水利工程質(zhì)量檢測全履蓋。

3.實施水利工程管理創(chuàng)新的主要措施

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，適應形勢發(fā)展

水利工程的建設管理創(chuàng)新的首要前提，就是要改變與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應的觀念，單純依靠行政命令管工程，不去按照市場規(guī)律辦事，所以新時期的水利工程管理創(chuàng)新，一定要按照市場經(jīng)濟規(guī)律，價值規(guī)律，優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣態(tài)管理要素去管理工程，企業(yè)管理的經(jīng)營實踐中，嚴格按照國家基本建設程序的要求，加強水利工程管理施工質(zhì)量保證、成本核算等的同時，不斷提高職工的文化生活，建立適應企業(yè)發(fā)展的企業(yè)文化，深刻認識“發(fā)展就是硬道理”的根本內(nèi)涵。

通過改革的手段，徹底改革水利工程管理與施工企業(yè)中不適應市場需求的“陳規(guī)舊律”，制定水利工程管理中、長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，真正做到與時俱進，開拓進取，使水利工程管理與企業(yè)發(fā)展的思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時代步伐。

3.2 建立水利工程質(zhì)量保證體系

加強水利工程質(zhì)量監(jiān)督的政府職能。水利工程管理中的工程質(zhì)量政府監(jiān)督工作不能因工程監(jiān)理制的推行而削弱，而是相輔相承的兩個方面，特別是政府職能必須強化，主要有：一是加大對監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場的監(jiān)察力度；二是加強對設計、勘察單位的監(jiān)督力度；三是加強對工程質(zhì)量的監(jiān)督力度。施工企業(yè)必須按照業(yè)主要求，建立健全質(zhì)量責任體系，隨著水利工程規(guī)模擴大，水利工程管理在新的形勢下，也要求水利施工企業(yè)從實際出發(fā)構(gòu)筑企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，企業(yè)發(fā)展必須要有一定結(jié)構(gòu)體系去支撐，只有在結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化、職責分明的提前下，才有可能形成企業(yè)的鮮明特色。建立健全企業(yè)質(zhì)量責任體系，企業(yè)在不斷完善經(jīng)濟責任制的過程中，突出工程質(zhì)量體系。建立水利工程質(zhì)量體系重要環(huán)節(jié)，是加大監(jiān)理單位在水利工程施工中監(jiān)督力度。一是健全監(jiān)理責任制度，落實監(jiān)理人員的崗位責任制，對水利工程中隱蔽工程、關鍵部位、重要工序、節(jié)點監(jiān)督不能放松。另外，對進場的原材料、構(gòu)配件、設備和混凝土質(zhì)量、分項工程、隱蔽工程、工序質(zhì)量、設計變更要切實采取檢查、審核復核、平行檢查的工作方式、嚴格執(zhí)行驗收、審批程序。最后，按規(guī)定組織分部工程驗收，并提出相應的質(zhì)量評估報告。

3.3 重視水利工程安全生產(chǎn)，建章立制，完善體系，層層把關

水利工程管理單位要與施工企業(yè)、監(jiān)理、設計單位逐級簽訂安全生產(chǎn)目標責任書，監(jiān)督人員應檢查和督促施工企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)責任體系和安全生產(chǎn)教育培訓制度，制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全生產(chǎn)操作規(guī)程，完善安全保障體系，對制度不健全、體系不完善、責任不明確的施工企業(yè)要求限期落實整改，做到“有章可循、違章必究”，對施工安全生產(chǎn)及文明施工不良行為給予記錄、建檔和公布，在有關單位的資質(zhì)審核平臺、市場準入、招投標資格審查、項目經(jīng)理及其他相關資格人的資格審核等方面，依法進行行政處罰，確保規(guī)范企業(yè)行為的良性循環(huán)、良性發(fā)展。