在同級審工作中構(gòu)建財政審計大格局

□王國勤（河南葉縣審計局）

預(yù)算執(zhí)行審計是財政審計的重要組成部分，是國家審計永恒的主題。所謂預(yù)算執(zhí)行審計是指各級審計機(jī)關(guān)依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的年度財政預(yù)算，對本級財政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財政收支的真實性、合法性、效益性所進(jìn)行的審計監(jiān)督。簡言之，預(yù)算執(zhí)行審計，也就是審計本級政府。開展同級預(yù)算執(zhí)行審計，已經(jīng)成為財政預(yù)算管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)依法理財，規(guī)范財政管理，提高公共財政資金使用效益的一項重要措施，也是一項必須堅持的重要法律制度。

1.同級預(yù)算審計中存在的問題

近年來，在基層“同級審”工作中，地方審計機(jī)關(guān)尤其是縣級審計機(jī)關(guān)往往機(jī)械地參照上級的方案執(zhí)行，延續(xù)財務(wù)收支審計的老路子，把審計重點放在了財政、地稅部門自身的違規(guī)違紀(jì)問題上，把“同級審”搞成了“統(tǒng)計審”，導(dǎo)致“同級審”變了味，失去應(yīng)有的作用。

首先，目前“同級審”主要還是對財政財務(wù)收支的真實性和合法性開展審計，內(nèi)容單一，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，績效審計、跟蹤審計、專項審計未展開，影響了審計的效果。

其次，“同級審”工作受外部干擾較大。審計機(jī)關(guān)自身是本級政府的組成部分，反過來要監(jiān)督本級政府，在獨立性方面就有所欠缺，再加上“同級審”中發(fā)現(xiàn)的地方財政的違規(guī)違紀(jì)問題，均與同級政府的行為、理念、利益密切相關(guān)；為平衡部門利益，照顧人情關(guān)系，各利害部門甚至政府都會出面要求審計監(jiān)督不要過嚴(yán)，以致于預(yù)算執(zhí)行審計流于形式，監(jiān)督不力。審計結(jié)果經(jīng)過層層篩選，避重就輕，審計工作報告變的委婉、柔和，不能客觀反映真實情況，使得人大無法對政府進(jìn)行有效監(jiān)督。

第三，縣級審計機(jī)關(guān)和審計人員缺乏創(chuàng)新，審計方法單一，使“同級審”工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢的發(fā)展。隨著財政體制改革的不斷深入，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，財政收支的范圍、結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的改變；部門預(yù)算、國庫集中支付、財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購等財政管理制度相繼建立和完善，財政的管理職能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。但縣級審計機(jī)關(guān)和審計人員對財政職能變革中出現(xiàn)的新情況、新問題缺乏深層次的了解和研究，審計技術(shù)、方式和方法也沒有進(jìn)行及時調(diào)整，觀念比較陳舊，不注重審前調(diào)查和事前控制而注重事后查處；手工的查賬方法運(yùn)用得多，計算機(jī)輔助審計技術(shù)方法運(yùn)用得少，各種審計手段不能與時俱進(jìn)，使“同級審”工作趕不上形勢的發(fā)展。

第四，在“同級審”工作中，基層審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的各項業(yè)務(wù)之間各自為政，業(yè)務(wù)科室之間在審計過程中各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在日常審計中發(fā)現(xiàn)的問題線索及掌握的信息成果不能在預(yù)算執(zhí)行審計中進(jìn)行互通和利用，不能發(fā)揮各專業(yè)審計組之間的聯(lián)動效應(yīng)，不能有效整合有限的審計力量。

上述問題凸顯了過去側(cè)重財政資金合規(guī)合法性的審計模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，對“同級審”方式方法的改革與完善是擺在審計人員面前既現(xiàn)實又必須解決的課題。為此，筆者認(rèn)為，在今后的“同級審”工作中要嚴(yán)格按照審計署構(gòu)建財政審計大格局的要求，圍繞維護(hù)財政安全和促進(jìn)公共財政制度的建立、完善這一目標(biāo)，以全部政府性資金運(yùn)行為紐帶，以揭示和防范財政風(fēng)險為著力點，科學(xué)統(tǒng)籌審計資源，有效整合審計計劃，有機(jī)結(jié)合不同審計類型，積極探索構(gòu)建財政審計一體化大格局，進(jìn)一步深化財政“同級審”。

2.“同級審”工作中財政審計大格局的構(gòu)建方式

構(gòu)建財政審計大格局就是按照完整的財政審計范圍，圍繞一定時期的財政審計目標(biāo)，對項目選擇、審計內(nèi)容、審計重點、審計資源、組織實施和成果利用進(jìn)行統(tǒng)籌管理?！柏斦徲嫶蟾窬帧敝械乃^“大”即著眼宏觀，把握總體；所謂“格”即縱橫有序，職能到位；所謂“局”即工作上要合理布局。因此“同級審”的內(nèi)容要做到三位一體，即預(yù)算執(zhí)行審計、財政決算審計、專項資金審計和審計調(diào)查；“同級審”的目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)財政安全、防范財政風(fēng)險，促進(jìn)財政體制改革，規(guī)范財政管理。那么，如何才能在“同級審”工作中構(gòu)建財政審計大格局呢？把握以下幾點非常重要：

2.1 整合“同級審”計劃，突出“大格局”理念

要圍繞政府中心工作及財政管理的現(xiàn)狀，在制定年度審計計劃、分配任務(wù)、編制審計實施方案、組織項目實施、成果運(yùn)用等各個環(huán)節(jié)將“構(gòu)建財政審計大格局”理念融入進(jìn)去。將同級審與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、工程決算審計、部門預(yù)算審計等項目相結(jié)合，一體布置，同步開展，從而實現(xiàn)信息成果共享、審計效能提高的目標(biāo)，避免“同級審”各項目之間互不搭界、各自為戰(zhàn)。把財政局、地稅局、地方金庫、預(yù)算執(zhí)行單位和專項資金涉及單位等作為審計對象；把以下作為審計內(nèi)容和重點：

2.1.1 把財政預(yù)算編制審計作為重點

一審預(yù)算編制方法要科學(xué)。檢查財政預(yù)算是怎么編制的，其指導(dǎo)思想是否正確。編制方法是否先進(jìn)，基本原則是否合理。預(yù)算編制范圍是否恰當(dāng)。此基礎(chǔ)上，找出財政預(yù)算編制存在的問題，努力促進(jìn)財政部門不斷改進(jìn)預(yù)算，切實解決預(yù)算編制較粗問題。

二審財政預(yù)算編制內(nèi)容要合法。檢查財政收入預(yù)算計劃增幅。各項收入預(yù)算指標(biāo)制定是否積極合理，是否與國內(nèi)生產(chǎn)總值計劃增長率相適應(yīng)。財政支出預(yù)算安排是否符合黨的方針政策和各項法規(guī)。財政收支預(yù)算結(jié)果，是否嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》做到不打赤字，收支平衡。

三審預(yù)算編制程序要合規(guī)。檢查財政預(yù)算編制是否按照《預(yù)算法》規(guī)定的程序辦理。是否及時將財政預(yù)算草案報送政府和人大常委會審查。上下級財政是否按照財政體制的要求，實行分級編制，分級報送人代會審議批準(zhǔn)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)財政預(yù)算的法定性。

2.1.2 把財政預(yù)算執(zhí)行審計作為重點

一審財政預(yù)算批復(fù)的及時性。檢查財政部門是否及時批復(fù)同級人民代表大會審議批準(zhǔn)的財政預(yù)算。即收入預(yù)算和支出預(yù)算是否及時落實分解給各征收單位和用款單位；待下達(dá)支出預(yù)算是否及時下達(dá)，項目構(gòu)成和占整個支出預(yù)算比重是否合理。

二審財政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。檢查財政部門及各預(yù)算單位。重點要查明有無存在預(yù)算執(zhí)行軟化，是否嚴(yán)格執(zhí)行法定的收支預(yù)算。收入預(yù)算執(zhí)行方面，檢查各預(yù)算單位實現(xiàn)的應(yīng)繳預(yù)算收入，是否及時解繳國庫；各項收費(fèi)是否符合政策，是否及時上繳財政專戶。支出預(yù)算執(zhí)行方面，檢查財政預(yù)算撥款是否按預(yù)算、按計劃、按進(jìn)度撥付，撥款審批手續(xù)是否齊全，查明有沒有超預(yù)算、超進(jìn)度撥款問題。財政各項預(yù)算支出追加追減事項是否合理，追加理由依據(jù)是否充足，核批手續(xù)是否符合政策規(guī)定和有關(guān)管理要求。上級財政下達(dá)的各項?？?，是否按規(guī)定用途及時落實到有關(guān)單位和項目，是否存在挪作它用。各綜合預(yù)算單位支出預(yù)算執(zhí)行中有沒有擠占、挪用或浪費(fèi)財政資金行為，各預(yù)算執(zhí)行單位開支的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及專項經(jīng)費(fèi)是否嚴(yán)格按財政部門核定下達(dá)的預(yù)算辦事。

三審財政預(yù)算調(diào)整的有效性。查明預(yù)算調(diào)整的具體內(nèi)容、原因及其依據(jù)。

2.1.3 把財政其他資金審計作為重點

一審財政直接管理的未納入預(yù)算的其他資金管理是否合規(guī)，來源是否正當(dāng)；二審預(yù)算執(zhí)行單位重點是收費(fèi)大戶各項預(yù)算外收支；三審財政基金預(yù)算收支、債務(wù)風(fēng)險資金建立及使用情況。

2.1.4 把財政管理效益審計作為重點

一審財政各項法規(guī)制度執(zhí)行情況；二審財政改革情況；三審財政資金績效情況。重點分析財政支出管理的經(jīng)濟(jì)性、財政政策、制度執(zhí)行情況的效果性。

2.2 整合“同級審”力量，“創(chuàng)新”審計方法

建立“同級審”組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通工作機(jī)制，將納入“同級審”工作總體方案的各個審計項目，均衡地落實到各審計業(yè)務(wù)部門組織實施。加強(qiáng)實施過程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，力爭對一個被審計單位下發(fā)一份審計通知書、安排一個審計組對該單位涉及的多項審計內(nèi)容一次全面實施，減少重復(fù)進(jìn)點審計問題。同時要改變過去傳統(tǒng)的審計方法，運(yùn)用計算機(jī)技術(shù)對財政資金實現(xiàn)“預(yù)算跟蹤+聯(lián)網(wǎng)核查”，實現(xiàn)對財政收支行為的常態(tài)審計監(jiān)督。

2.3 整合“同級審”方式

根據(jù)“同級審”項目特點，要堅持績效審計、跟蹤審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、資源環(huán)境審計、專項審計調(diào)查等多種審計類型的有機(jī)結(jié)合，加大財政金融、行政事業(yè)、基本建設(shè)投資等專業(yè)審計的融合，從橫向和縱向的視覺分析的管理辦法，以加大“同級審”力度。

2.4 整合“同級審”成果

堅持從加強(qiáng)財政管理、推進(jìn)體制改革和提高財政績效水平的高度來整合審計成果，綜合反映體制、機(jī)制和制度性問題，并針對性地提出對策建議。撰寫的“兩個報告”要緊緊圍繞黨和政府的中心工作及社會關(guān)注的焦點與熱點問題，把審計中發(fā)現(xiàn)的單個的零星的原始的審計素材進(jìn)行綜合性加工，上升到宏觀經(jīng)濟(jì)管理的高度進(jìn)行分析，加大審計信息綜合分析力度，力求從苗頭中發(fā)現(xiàn)傾向性、個性中關(guān)注普遍性、動態(tài)中把握規(guī)律性，使“兩個報告”在份量、價值、宏觀性方面上層次、上臺階，為政府加強(qiáng)宏觀管理提供重要依據(jù)，為人大及其常委會審查決算和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行提供重要參考。