日本災(zāi)難教育立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我國的啟示

魏彤儒，崔津泉

（華北電力大學(xué) 思想政治理論課程教學(xué)部，河北 保定 071003）

聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年計(jì)劃”明確提出：“教育是減輕災(zāi)害計(jì)劃的中心，知識是減輕災(zāi)害成敗的關(guān)鍵”［1］災(zāi)難教育作為一項(xiàng)全民性、終身性的龐大系統(tǒng)工程，若想深入持久開展，離不開災(zāi)難教育立法的保障與監(jiān)督，在此方面，與我國同樣作為災(zāi)難頻發(fā)國的日本，在推進(jìn)災(zāi)難教育立法現(xiàn)代化、大眾化過程中，已經(jīng)探索出了一條日臻成熟的災(zāi)難教育立法道路，形成了立法內(nèi)容廣泛、體系完備、程序嚴(yán)格、層次完整的災(zāi)難教育立法體系，在災(zāi)難教育立法方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)不僅為其本國災(zāi)難教育工作有效開展提供了堅(jiān)實(shí)法律保障，也為其他災(zāi)難多發(fā)國順利開展災(zāi)難教育立法工作提供了有益借鑒。

一、樹立災(zāi)難教育法制理念、強(qiáng)化災(zāi)難教育立法意識

日本是一個(gè)有著優(yōu)良教育法律傳統(tǒng)的國家，是世界上較早制定災(zāi)難教育立法的國家之一，其災(zāi)難教育立法建設(shè)的一條成熟經(jīng)驗(yàn)，就是在全社會形成濃厚的災(zāi)難教育立法氛圍，推動立法實(shí)踐的深入開展。

1868年明治維新之后，日本開始走上教育法治近代化道路，經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，日本的災(zāi)難教育法律體系已十分發(fā)達(dá)。在日本，政府通過立法將發(fā)展教育確立為基本國策，災(zāi)難教育立法始終受到國家與社會的高度重視。特別是近年來，為適應(yīng)實(shí)際情況的新變化，日本新《教育基本法》明確將“尊重生命、愛護(hù)自然”、“掌握廣泛的知識和教養(yǎng)”、“培養(yǎng)豐富的情操和道德情感”等教育理念以法律形式加以確立，強(qiáng)調(diào)“每一個(gè)國民為了能夠磨煉自己的人格、度過豐富的人生，必須在一生中，利用所有的機(jī)會，在所有的場合進(jìn)行學(xué)習(xí)”，將災(zāi)難教育具體落實(shí)到家庭教育、學(xué)校教育及社會教育三個(gè)不同層面，“力求學(xué)校及各類教育機(jī)構(gòu)之普及……推動終身教育”［2］，確保災(zāi)難教育的連續(xù)性與終身性。通過立法的明確規(guī)定，人們普遍意識到，災(zāi)難教育立法之于國民安危、社會穩(wěn)定、災(zāi)難救防的重大意義，社會整體災(zāi)難教育法制意識極為濃厚。同時(shí)，成熟的災(zāi)難教育立法意識又在客觀上推動了災(zāi)難教育立法工作的進(jìn)步與完善，為災(zāi)難教育各方法律關(guān)系的調(diào)整與規(guī)范提供了切實(shí)的觀念上的保證。

我國歷史上的教育法治傳統(tǒng)較為薄弱，加之建國以來，受發(fā)展模式等各方面因素的綜合影響，我國災(zāi)難教育事業(yè)更多的是在行政命令與政策調(diào)控的管理模式下發(fā)展運(yùn)行，社會整體災(zāi)難教育法制意識不強(qiáng)，法律根基十分薄弱。因此，我國應(yīng)盡快突破傳統(tǒng)的災(zāi)難教育發(fā)展模式，將災(zāi)難教育的相關(guān)內(nèi)容通過明確的法律條文加以規(guī)定，增強(qiáng)災(zāi)難教育的強(qiáng)制性與規(guī)范力。例如，可以在災(zāi)難類法律中補(bǔ)充有關(guān)災(zāi)難知識教育以及災(zāi)難教育主體的教育義務(wù)及責(zé)任等內(nèi)容，也可以在教育類法律中增加除學(xué)校、家庭之外的有關(guān)社會災(zāi)難教育等內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，有意識地培養(yǎng)全社會災(zāi)難教育的立法意識，逐步實(shí)現(xiàn)災(zāi)難教育法制觀念與意識的強(qiáng)化，加快推進(jìn)我國災(zāi)難教育法制建設(shè)的步伐。

二、健全災(zāi)難教育立法體系，形塑災(zāi)難教育的規(guī)范性

系統(tǒng)完善的立法是災(zāi)難教育法制建設(shè)的核心任務(wù)。隨著災(zāi)難教育法制建設(shè)的不斷完善，當(dāng)代日本已形成了內(nèi)容廣泛、體系完整的災(zāi)難教育立法體系。

（一）立法內(nèi)容確切明晰

在災(zāi)難知識教育方面，日本《災(zāi)害對策基本法》“定義篇”第二條對“災(zāi)難”進(jìn)行了基本界定，即“因暴風(fēng)、暴雨、大雪、洪水、滿潮、地震、海嘯、火山噴發(fā)等異常自然現(xiàn)象或大規(guī)模的火災(zāi)或爆炸及其他在破壞程度上與上述情況類似的由政令規(guī)定的原因所造成的破壞”，首次在立法中對自然災(zāi)害及人為災(zāi)難進(jìn)行了法律界定，明確了災(zāi)難范圍；而“防災(zāi)”則是“指防止災(zāi)害于未然，災(zāi)害發(fā)生后防止災(zāi)害擴(kuò)大以及進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)”。此外，這一條還對“防災(zāi)計(jì)劃、防災(zāi)基本計(jì)劃、地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃”［3］等相關(guān)用語進(jìn)行了明確定義，力圖通過法律的明確規(guī)定對災(zāi)難教育基本知識進(jìn)行概括，為災(zāi)難教育知識的傳播普及提供法律上的權(quán)威性。

在災(zāi)難預(yù)防事項(xiàng)方面，該基本法對國家及地方公共團(tuán)體涉及保全國土、建筑防災(zāi)、交通信息安全、氣象水象地象防災(zāi)、海外防災(zāi)支援以及防災(zāi)的必要調(diào)查及教育訓(xùn)練、防災(zāi)預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制等內(nèi)容提出了明確要求，規(guī)定各層級有關(guān)防災(zāi)義務(wù)主體必須特別努力實(shí)施上述防災(zāi)事項(xiàng)，采取法制、財(cái)政及金融方面的措施，制定必要的防災(zāi)計(jì)劃（防災(zāi)基本計(jì)劃與防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃），全力處理防災(zāi)業(yè)務(wù)。

在災(zāi)難應(yīng)急事項(xiàng)上，日本災(zāi)難立法對災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)采取的應(yīng)對救助措施進(jìn)行了全面明晰的規(guī)定：從發(fā)生災(zāi)害時(shí)救援機(jī)構(gòu)的人員派遣管理、災(zāi)難情況的實(shí)時(shí)報(bào)告與傳遞公布、救災(zāi)物資的運(yùn)送，到災(zāi)難處理時(shí)的損害補(bǔ)償、國家稅及公共征收金的減緩征收，及至災(zāi)害恢復(fù)工作中恢復(fù)事業(yè)費(fèi)的調(diào)配、國家援助財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)放、受災(zāi)群體安置及災(zāi)區(qū)復(fù)興等方面均有明確的法律規(guī)定。通過立法的直接規(guī)定，使負(fù)有災(zāi)難教育的義務(wù)主體能夠切實(shí)推行立法內(nèi)容，履行法定職責(zé)。

在教育主體行政責(zé)任方面，日本《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定國家有保護(hù)國土及國民的生命、人身、財(cái)產(chǎn)免受災(zāi)害的使命，因此，國家負(fù)有全面提供組織和機(jī)能，對防災(zāi)采取萬全措施的責(zé)任。由此可以看出，災(zāi)難教育的最高義務(wù)主體是國家，國家應(yīng)當(dāng)“制定作為災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策及災(zāi)后恢復(fù)的基本原則的計(jì)劃，并根據(jù)法令加以實(shí)施；同時(shí)要推進(jìn)地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)處理的有關(guān)防災(zāi)的事務(wù)或業(yè)務(wù)的實(shí)施并對其進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)以及合理安排災(zāi)害的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)”；同時(shí)，下層級教育責(zé)任主體應(yīng)在“完成自己所掌管的事務(wù)的同時(shí)，必須共同努力以充分履行上述國家責(zé)任”［3］。對于不服從法定責(zé)任規(guī)定的特定行政主體，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的罰金或拘留責(zé)任。

（二）災(zāi)難教育層次多樣，家庭、學(xué)校、社會成為災(zāi)難教育主陣地

作為立法工作的重心，日本十分注重通過立法將家庭、學(xué)校及社會教育納入到災(zāi)難教育體系之中，通過運(yùn)用法律強(qiáng)制力使災(zāi)難教育形成一種常態(tài)化、制度化的規(guī)范制式。根據(jù)教育目標(biāo)群體特征的不同，日本災(zāi)難教育法域涉及學(xué)前教育、學(xué)校教育、社會教育、職業(yè)教育以及終身學(xué)習(xí)教育等立法內(nèi)容，并輔之以大量的各級行政機(jī)關(guān)及地方公共團(tuán)體發(fā)布的相關(guān)命令、規(guī)則、條例等與之配套實(shí)行。其中，家庭、學(xué)校、社會已成為承擔(dān)災(zāi)難教育工作的法定環(huán)節(jié)。

《日本國憲法》明確規(guī)定，父母家庭“都有使其保護(hù)的子女接受普通教育的義務(wù)”［4］，強(qiáng)調(diào)了家庭對災(zāi)難教育所承擔(dān)的強(qiáng)制義務(wù)與參與權(quán)利；2006年修改并獲得通過的新《教育基本法》第十條中新增了家庭教育的有關(guān)內(nèi)容，指出“父母及其他監(jiān)護(hù)人，是孩子的第一責(zé)任者，必須努力讓孩子養(yǎng)成生活當(dāng)中必要的習(xí)慣，培育其自立精神，使他們身心和諧地成長”，“國家和地方公共團(tuán)體要尊重家庭教育的自主性，并采取必要措施為監(jiān)護(hù)人提供學(xué)習(xí)機(jī)會、信息及其它援助”，通過立法將家庭正式納入到災(zāi)難教育鏈當(dāng)中。

為保證災(zāi)難教育的連續(xù)性與繼承性，日本《學(xué)校教育法》將“基于學(xué)校內(nèi)外的社會生活經(jīng)驗(yàn)，培育兒童正確理解人類相互關(guān)系中的合作與自主的精神”規(guī)定為基本法律原則，并針對受教育對象身心特點(diǎn)的不同，將災(zāi)難教育貫穿到學(xué)前、小學(xué)校、初級中學(xué)、高級中學(xué)、大學(xué)以及特殊學(xué)校教育與職業(yè)教育之中，力圖通過學(xué)校教育的完整性普及災(zāi)難教育知識、提高受教育者的防災(zāi)救助能力。依據(jù)《學(xué)校教育法》的基本精神與要求，日本各中小學(xué)校將防災(zāi)教育內(nèi)容列入國民教育課程當(dāng)中，陸續(xù)出版有關(guān)校園安全的書本教材，并根據(jù)年級變化的特點(diǎn)不斷變化其教育內(nèi)容，以“培養(yǎng)受教育者對日常生活所需要的基本知識和技能”［5］。

社會教育對象的廣泛性使其成為災(zāi)難教育環(huán)節(jié)中最為重要與關(guān)鍵的一環(huán)。日本《社會教育法》明確將“作為學(xué)校教育課程進(jìn)行的教育活動之外的、主要以青年和成年人為對象而進(jìn)行的有組織的教育活動（包括體育及娛樂活動）稱之為社會教育?！保?］第3條規(guī)定，“國家及地方公共團(tuán)體必須依據(jù)本法及其他法令的規(guī)定，通過設(shè)置和運(yùn)營獎(jiǎng)勵(lì)社會教育所必須的設(shè)施，舉辦集會、制作與頒發(fā)資料以及其他方法，努力創(chuàng)造環(huán)境，以便全體國民能夠利用一切機(jī)會和—切場所，自主地根據(jù)實(shí)際生活需要提高文化教養(yǎng)水平”［7］。同時(shí)，《災(zāi)害對策基本法》中也明確規(guī)定國家、都、道、府、縣、市、鎮(zhèn)、村各級以及指定的公共機(jī)關(guān)均有責(zé)任與義務(wù)開展災(zāi)難教育、制定防減災(zāi)法律規(guī)范及實(shí)施細(xì)則，在教育基本法原則性規(guī)定的統(tǒng)率之下，切實(shí)貫徹執(zhí)行災(zāi)難教育立法的相關(guān)規(guī)定。通過立法明確國家及地方公共團(tuán)體作為社會教育的責(zé)任主體，為災(zāi)難教育的開展提供了一個(gè)自由良好的社會環(huán)境，使災(zāi)難教育成為一種社會化、常態(tài)化的必備教育環(huán)節(jié)，有力推動了災(zāi)難教育事業(yè)的發(fā)展。

通過立法，日本將家庭、學(xué)校、社會三方形成完整的普及災(zāi)難知識與應(yīng)對技巧的教育鏈，潛移默化地促使全社會范圍內(nèi)災(zāi)難應(yīng)對及防護(hù)能力的提高，從根本上培養(yǎng)了國民應(yīng)對災(zāi)難時(shí)的心理調(diào)適能力。通過災(zāi)難教育立法，各教育環(huán)節(jié)承擔(dān)起災(zāi)難知識、災(zāi)難應(yīng)對與預(yù)防的教育工作，徹底實(shí)現(xiàn)了災(zāi)難教育一體化的連續(xù)性和完整性。

長期以來，我國始終存在著“重經(jīng)濟(jì)、輕教育”的立法傾向，這就在主觀上制約了災(zāi)難教育的立法進(jìn)程。當(dāng)前，在災(zāi)難應(yīng)急管理類法律（主要包括自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件類、社會安全事件類）中僅有一部《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為較為系統(tǒng)的災(zāi)難應(yīng)對法律，其中在第三十條規(guī)定了“各級各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急知識教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力，教育主管部門應(yīng)當(dāng)對學(xué)校開展應(yīng)急知識教育進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督”；同時(shí)在社會教育方面籠統(tǒng)提及了“縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織開展應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練”［8］，但其中既缺乏進(jìn)一步的災(zāi)難防護(hù)技巧培訓(xùn)的規(guī)定，也忽略了家庭在災(zāi)難教育鏈中所處的重要作用。另一方面，縱觀我國教育類法律，盡管《中華人民共和國教育法》第十一條規(guī)定“國家適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要，推進(jìn)教育改革，促進(jìn)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”［9］，但整部法律始終未提及有關(guān)災(zāi)難終身教育的任何內(nèi)容；《中華人民共和國義務(wù)教育法》也僅在第24條規(guī)定，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立、健全安全制度和應(yīng)急機(jī)制，對學(xué)生進(jìn)行安全教育，加強(qiáng)管理，及時(shí)消除隱患，預(yù)防發(fā)生事故”［10］，該條文側(cè)重于校園安全管理，只是對災(zāi)難教育進(jìn)行了較為概括的規(guī)定，未能進(jìn)一步明確災(zāi)難教育的詳細(xì)內(nèi)容，也同樣忽略了家庭與社會作為災(zāi)難教育主體所應(yīng)發(fā)揮的巨大作用，無法保證災(zāi)難教育的連續(xù)性與常態(tài)性。

立法內(nèi)容長期滯后于災(zāi)難教育現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，在實(shí)際操作中缺乏應(yīng)有的規(guī)范性，直接導(dǎo)致執(zhí)法與司法過程中的無法可依，嚴(yán)重阻礙了我國災(zāi)難教育工作的正常開展。反觀日本的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，盡管日本尚不存在一部完全的《災(zāi)難教育法》，但災(zāi)難教育的相關(guān)內(nèi)容卻在教育類與災(zāi)難類法律中互有印證，雙方在體系上形成了良好的接續(xù)與互補(bǔ)，共同發(fā)展、相輔相成。因此，我國應(yīng)盡快著力補(bǔ)充災(zāi)難教育的立法規(guī)定，促使家庭、學(xué)校、社會教育形成一條完整的災(zāi)難教育鏈，為災(zāi)難教育工作的切實(shí)開展奠定充實(shí)的法律基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)。

三、嚴(yán)格立法技術(shù)、提高災(zāi)難教育立法的可操作性

嚴(yán)格的立法技術(shù)使日本災(zāi)難教育立法規(guī)范獲得了極強(qiáng)的可操作性，立法對災(zāi)難教育法律關(guān)系的調(diào)整與約束功能得以充分發(fā)揮。

日本作為“無事不法”的典型國家，自法制建設(shè)開創(chuàng)之初即十分注重立法程序與立法技術(shù)的完善，特別是在關(guān)乎災(zāi)難教育的法律規(guī)范制定過程中，更是對有關(guān)災(zāi)難教育的立法權(quán)限、審議批準(zhǔn)、適用范圍、執(zhí)法監(jiān)督等方面均做出了嚴(yán)格的具體規(guī)定，任何機(jī)構(gòu)及個(gè)人都不得僭越?！度毡緡鴳椃ā访鞔_規(guī)定，國會“是國家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)，是國家唯一的立法機(jī)關(guān)”，只有經(jīng)國會眾議院與參議員兩院通過后的災(zāi)難教育法律案才能成為正式法律，具有通行全國的法律效力。作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)閣及各級地方政府，只有為實(shí)施憲法和法律的規(guī)定時(shí)，才有權(quán)在法律調(diào)整的范圍內(nèi)發(fā)布行政命令。為體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性、規(guī)范性等特點(diǎn)，日本亦十分注重災(zāi)難教育立法過程中的技術(shù)性問題。通過邀請法律及教育領(lǐng)域的專家共同協(xié)調(diào)研究，總結(jié)出最符合災(zāi)難教育立法表述規(guī)律的術(shù)語，盡可能地避免了相關(guān)概念的用語混淆，使災(zāi)難教育法律條文本身的邏輯結(jié)構(gòu)極富科學(xué)性、規(guī)范性，充分體現(xiàn)出了日本成熟的立法技術(shù)，推動了災(zāi)難教育法制建設(shè)的發(fā)展。

縱觀我國災(zāi)難教育有關(guān)法律規(guī)定，立法技術(shù)及操作層面仍存在較多缺陷：首先，立法構(gòu)造水平亟待完善。我國的災(zāi)難教育立法名稱較為繁雜，“試行”、“暫行”等用語經(jīng)常作為法律法規(guī)的名稱加以出現(xiàn)，“試行”一定時(shí)間后，既看不到任何內(nèi)容上的修訂，“試行辦法”也無法完全具備法律應(yīng)有的適用效力，缺乏操作的權(quán)威性與規(guī)范力。比如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，自頒布施行以來已有12年時(shí)間，但迄今仍為“暫行”。其次，立法技術(shù)同步性有待增強(qiáng)。自《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》施行以來，尚未制定出與之同步配套的相關(guān)法律制度，由此影響了《突發(fā)事件應(yīng)對法》效果的發(fā)揮，而相關(guān)的法律規(guī)定也因此難以形成合力，這些都削弱了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法律基礎(chǔ)。最后，可操作性不強(qiáng)。部分地方有權(quán)立法主體在制定相應(yīng)的災(zāi)難教育法規(guī)時(shí)，或直接照搬上位法規(guī)定，造成立法內(nèi)容上無意義的大量重復(fù)；或斷章取義，使內(nèi)容銜接上前后矛盾，偏離了上位法的立法本意。災(zāi)難一旦發(fā)生，地方政府仍舊更多倚重自上而下的行政預(yù)案和行政會議等方式，對災(zāi)難立法的應(yīng)用還不夠成熟，立法可操作性較低。技術(shù)與操作上的局限性大大降低了災(zāi)難教育立法的科學(xué)性與規(guī)范性，立法不清——執(zhí)法不明——司法無依的惡性循環(huán)使災(zāi)難教育立法失卻了基本的約束力，災(zāi)難教育法規(guī)的實(shí)施操作障礙重重。為此，必須破除技術(shù)缺陷，完整條文邏輯結(jié)構(gòu)、合理設(shè)計(jì)法律用語，提高災(zāi)難教育立法的規(guī)范性、準(zhǔn)確性，使災(zāi)難教育立法呈現(xiàn)出有序化、接續(xù)性的穩(wěn)定狀態(tài)，增強(qiáng)法規(guī)在執(zhí)法、司法上的可操作性。

四、規(guī)范立法程序、協(xié)調(diào)災(zāi)難教育立法層次

科學(xué)規(guī)范的立法是保證法律強(qiáng)制力的基石。立法層次完整、中央地方互動緊密是日本災(zāi)難教育立法的又一成功經(jīng)驗(yàn)。

在日本，以憲法及災(zāi)難教育基本法為原則性指導(dǎo)、下設(shè)各層級法律靈活組織執(zhí)行，不同層次的災(zāi)難教育立法規(guī)范構(gòu)成了上下有序的立法體系。同時(shí)，規(guī)范的立法機(jī)制、嚴(yán)格的立法程序、健全的層次體系也為日本災(zāi)難教育立法的權(quán)威性提供了有力保障。

自1947年施行《日本國憲法》至今，日本已形成了以憲法為災(zāi)難教育最高法、下設(shè)各層法律法規(guī)及政令等在其核心統(tǒng)率下具體實(shí)施執(zhí)行的災(zāi)難教育法制建構(gòu)模式，立法層次相當(dāng)完整。根據(jù)效力范圍及層次屬性的不同，日本災(zāi)難教育立法主要包含以下幾個(gè)層次：首先是《日本國憲法》中有關(guān)教育的相關(guān)規(guī)定，即“全體國民……都有依其能力所及接受同等教育的權(quán)利”，這是災(zāi)難教育立法的根本法源，在災(zāi)難教育立法例中居于最高層級的地位；第二層次是國會頒布施行的災(zāi)難教育基本法律，主要包括《教育基本法》、《學(xué)校教育法》、《社會教育法》、《災(zāi)害對策基本法》以及教育行政及其他災(zāi)難類法律等，這一層次的法律數(shù)量最多，是災(zāi)難教育立法體系的主體部分；第三層是由各級行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)（即內(nèi)閣、總理、各?。╊C布的各類政令、府令及省令等，有權(quán)立法主體必須依據(jù)上位法的基本精神，制定并實(shí)施具體的災(zāi)難教育法律規(guī)范，以確保災(zāi)難教育上下位法律的一致性與連貫性；最后一層是由享有自治權(quán)的地方公共團(tuán)體經(jīng)地方議會通過而發(fā)布的條例，是符合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際的災(zāi)難教育立法的靈活變形。在如此縱向?qū)蛹壍牧⒎Ｊ较?，地方增大了在中央指?dǎo)下的自主性，而中央也可以在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中聽取并吸納地方的合理建議，這就從雙向保證了災(zāi)難教育立法的科學(xué)性與可行性，有利于災(zāi)難教育效果的切實(shí)發(fā)揮。

長期以來我國的災(zāi)難教育立法帶有較大的隨意性與行政色彩，主體權(quán)責(zé)不明等問題十分突顯，災(zāi)難教育立法體系仍有待形成。例如，我國《憲法》規(guī)定中國公民享有受教育的權(quán)利和義務(wù)，而效力范圍僅次于憲法的《教育法》卻仍是簡單重復(fù)憲法“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，未對災(zāi)難教育做出應(yīng)有的調(diào)整性規(guī)定。反倒是諸如《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《學(xué)生傷害事故處理辦法》等并非由最高立法機(jī)關(guān)通過實(shí)行的“辦法、條例”卻直接規(guī)定了“學(xué)校應(yīng)當(dāng)對在校學(xué)生進(jìn)行必要的安全教育和自護(hù)自救教育”，并根據(jù)學(xué)生年齡、認(rèn)知能力和法律行為能力的不同，“采用相應(yīng)的內(nèi)容和預(yù)防措施”［11］。如此一來，災(zāi)難教育立法體系中最為核心的高層級法律中缺少了有關(guān)災(zāi)難教育的立法事項(xiàng)，而層級屬性較低的下位災(zāi)難事故類行政法規(guī)及部門規(guī)章卻對其作出了具體規(guī)定，災(zāi)難教育立法層次呈現(xiàn)出分散化、碎片化等特點(diǎn)。

要確保立法的權(quán)威性與執(zhí)行力，必須明確立法主體與立法權(quán)限，強(qiáng)化中央立法機(jī)關(guān)在災(zāi)難教育立法體系中的主導(dǎo)地位，在高層級法律中增加有關(guān)災(zāi)難教育的立法內(nèi)容，使災(zāi)難教育法律成為一整套在內(nèi)容上連貫的體系；同時(shí)進(jìn)一步明晰地方有權(quán)主體制定災(zāi)難教育立法的權(quán)能職責(zé)，從層次上保證立法體系的完整性與有序性。為此，我國應(yīng)形成以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國教育法》、《義務(wù)教育法》等法律為主體，下設(shè)配套行政法規(guī)、部門規(guī)章等較為全面的災(zāi)難教育立法體系。

［1］王波．我國中小學(xué)災(zāi)難教育存在的問題與對策［J］．教學(xué)與管理，2009（25）．

［2］張德偉．日本新《教育基本法》（全文）［J］．外國教育研究，2009（3）．

［3］日本國會．（昭和三十六年十一月十五日法律第223號）災(zāi)害對策基本法［EB／OL］．http：／／www．city．kurobe．toyama．jp／contents／soumu／saigaitaisaku．pdf．

［4］潘漢典．日本國憲法［J］．環(huán)球法律評論，1981（2）．

［5］沈重．日本學(xué)校教育法（一九四七年三月三十一日第二十六號法律）［J］．國外法學(xué)，1983（3）．

［6］劉淑蘭．關(guān)于日本的教育法規(guī)［J］．比較教育研究，1987（3）．

［7］日本國會．（昭和二十四年六月十日法律第207號）社會教 育 法 ［EB／OL ］． http：／／wenku． baidu． com／view／580c2cea856a561252d36f2b．html．

［8］全國人民代表大會常務(wù)委員會．中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng) 對 法 ［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／ziliao／flfg／2007－08／30／content＿732593．html．

［9］全國人民代表大會．中華人民共和國教育法［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe＿619／200407／1316．html．

［10］全國人民代表大會．中華人民共和國義務(wù)教育法［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe＿619／200606／15687．html．

［11］中華人民共和國教育部．學(xué)生傷害事故處理辦法［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe＿621／201001／81855．html．