信陽市農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

陳顥文

（信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽 464000）

信陽市農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

陳顥文

（信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽 464000）

促進我國土地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)是貫徹落實中共十七屆三中全會精神、破解當前農(nóng)村發(fā)展難題的關(guān)鍵。我們現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以農(nóng)民工利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的雙重犧牲為代價的，農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革不可能解決所有“三農(nóng)”問題。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合信陽市固始、平橋等縣（區(qū)）耕地流轉(zhuǎn)工作實施的實際情況，科學(xué)分析，深入挖掘，探討信陽農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)問題的解決辦法。

農(nóng)村耕地；信陽市；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

一、信陽市農(nóng)村耕地權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）信陽市耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體情況

信陽市現(xiàn)有3071個行政村、176.8萬農(nóng)戶、669.4萬農(nóng)業(yè)人口、465.1萬勞動力，共有農(nóng)村耕地面積1187萬畝，其中耕地925.23萬畝，每戶平均5.3畝，人均1.38畝。近年來，隨著信陽市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村進城務(wù)工人員大幅增加、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴大等，信陽市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積呈逐年上升趨勢，耕地規(guī)?；芾硭揭驳玫竭M一步提高。據(jù)調(diào)查，截止到2009年2月15日，全市耕地流轉(zhuǎn)面積125.79萬畝，占耕地總面積13.6%。

（二）信陽市耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本方式

從目前來看，全市耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下幾種類型。

1．轉(zhuǎn)包。是指承包方將部分或全部耕地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；轉(zhuǎn)包后原耕地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原耕地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對原農(nóng)戶負責。當前，全市83.3萬畝耕地以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的66.22%。

2．出租。一些農(nóng)戶將自己耕地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限或是其他方式租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原農(nóng)戶繼續(xù)履行原耕地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，耕地的承包關(guān)系不變。承租方按承租時雙方談定的條件對原農(nóng)戶負責，雙方按租賃合同約定享受國家各項補貼。目前，全市農(nóng)村以租賃方式流轉(zhuǎn)的耕地約26.23萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的20.85%。

3．股份合作。是以合作制為基礎(chǔ)，吸收股份制的一些做法，勞動者的勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合相結(jié)合形成的新型企業(yè)的組織形式。資本是以股份為主構(gòu)成，職工股東共同勞動，實現(xiàn)按資按勞分配，風險共擔，自負盈虧，獨立核算。農(nóng)戶之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，將耕地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營。目前，全市以股份合作方式流轉(zhuǎn)耕地2.16萬畝，占全總部耕地流轉(zhuǎn)面積的8.73%。

（三）信陽市耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特點

1.以轉(zhuǎn)包和出租形式為主，其他形式少量存在。截止到2009年全市耕地流轉(zhuǎn)125.79萬畝，其中出租和轉(zhuǎn)包兩種形式共計流轉(zhuǎn)耕地109.52萬畝，占全市耕地流轉(zhuǎn)面積的87.07%，其他幾種經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式合計僅占12.93%。另外，在個別縣區(qū)有的流轉(zhuǎn)形式根本不存在。在潢川縣和固始縣，以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的耕地占全部流轉(zhuǎn)面積的比率分別達到97.85%和86.55%，在光山縣，以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的耕地占全部流轉(zhuǎn)面積的比率達到82.55%。

2．以“耕地銀行”為平臺，開創(chuàng)了信陽新模式?！案劂y行”也叫農(nóng)村耕地信用合作社，即農(nóng)民把不想耕作的耕地存到農(nóng)村耕地信用合作社，實行村集體擁有耕地所有權(quán)，農(nóng)民擁有耕地承包權(quán)，合作社擁有耕地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離，農(nóng)戶按入社存入的耕地面積享受分紅收益，想租種耕地的大戶，能人和企業(yè)家將出租金交給合作社“貸”地耕作，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)。這種農(nóng)村耕地信用合作社模式轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，解決了耕地摞荒問題，提高了耕地的糧食生產(chǎn)能力和集約化水平，促進了耕地的規(guī)模化經(jīng)營。

3．多為農(nóng)民自發(fā)組織，主要依靠示范帶動。在當前的耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶“跟風”效應(yīng)也很普遍，在看到龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作組織或種養(yǎng)大戶通過耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來巨大規(guī)模效益后，他們才肯大膽地進行嘗試，進行耕地流轉(zhuǎn)。所以影響耕地流轉(zhuǎn)的因素主要是依靠示范帶動的。如：信陽市平橋區(qū)五里鎮(zhèn)大堰村最早集中200畝耕地發(fā)展珍珠黑瓜子，經(jīng)過耕地整理進行規(guī)?；a(chǎn)以后，一年內(nèi)迅速帶動周遭農(nóng)戶以及本村耕地集中連片流轉(zhuǎn)量達到500畝；息縣項店鎮(zhèn)廣永種植專業(yè)合作社對特產(chǎn)香稻丸實行連片規(guī)模種植，一年內(nèi)香稻丸種植面積由原來的25畝發(fā)展到480畝。

二、信陽市農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

信陽市農(nóng)村耕地權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了一些矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）耕地經(jīng)營分散不利于規(guī)模經(jīng)營

各鄉(xiāng)村為了避免矛盾糾紛，信陽市在國家規(guī)定耕地承包經(jīng)營權(quán)第二輪延包過程中，對現(xiàn)有耕地以田塊好壞按比例搭配進行了調(diào)整，導(dǎo)致大部分農(nóng)戶的耕地比較分散，原來一大塊耕地調(diào)整后變成了數(shù)小塊耕地，這樣很不利于耕地的協(xié)調(diào)耕作和集約化經(jīng)營。對承租人而言，必須與不同的農(nóng)戶進行協(xié)商來取得相對集中的耕地，甚至出現(xiàn)因個別農(nóng)戶堅持不肯轉(zhuǎn)出導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)戶無法完整租出自己土地的困局，這就造成成片耕地得不到有效流轉(zhuǎn)；對農(nóng)戶來說，因為這些耕地在村組內(nèi)是呈多片塊插花狀分布，他們即使耕種多家的耕地，也不能真正地形成規(guī)模經(jīng)營，給耕地種植管理帶來了諸多不便。這些情況在農(nóng)村廣泛存在，大大增加了耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成本和難度。

（二）耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序和形式不規(guī)范

當前的耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多數(shù)是通過當事人私下協(xié)商達成口頭協(xié)議，而通過政府成立的土地流轉(zhuǎn)中心簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況很少。由于流轉(zhuǎn)方式的不規(guī)范，導(dǎo)致受讓方缺乏有效監(jiān)督和約束，為將來可能出現(xiàn)的權(quán)益糾紛埋下了禍根。主要表現(xiàn)在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)只有口頭約定，沒有書面合同，不利于承租方長久經(jīng)營規(guī)劃；有的不按規(guī)范簽訂合同，書面合同內(nèi)容不完整，在某些方面缺乏法律效力；有些未經(jīng)過有關(guān)管理機構(gòu)的審核，使得經(jīng)營方心存顧慮。在商城縣、息縣的一些村莊中，一些農(nóng)民圍繞著對土地利益引發(fā)的爭執(zhí)甚至造成局部的暴力沖突事件。因為耕地流轉(zhuǎn)行為缺少相對嚴格的規(guī)章規(guī)范使得目前這項工作陷入困境，耕地規(guī)模經(jīng)營之路更是困難重重。

（三）部分政府、村集體強制耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益

隨著信陽市農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)建設(shè)的逐步深入，農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為其中一項重要內(nèi)容也迅速開展起來，耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，速度明顯加快，但是也存在著不少違背農(nóng)民群眾意愿，對耕地進行強制流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益的情況，打擊了農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的積極性。有些地方的政府為了吸引更多的投資，降低開發(fā)成本，假借耕地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變耕地的農(nóng)業(yè)用途，甚至動用暴力強迫農(nóng)民長時間、低價出讓自己的耕地經(jīng)營權(quán)。

（四）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營風險大制約了耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營一般前期投入資金大，資金回籠周期長。加之缺乏配套的風險防范機制做保障，自然災(zāi)害、市場波動、經(jīng)營不善等不確定因素均可導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)效益降低甚至血本無歸，一旦發(fā)生這類情況就難以保障農(nóng)民的耕地收益，將造成新的矛盾，影響社會穩(wěn)定。另外，水田流轉(zhuǎn)對于種糧大戶也有些現(xiàn)實問題難以解決。如糧食收割后怎么曬干處理等。這些情況導(dǎo)致大多數(shù)流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體對耕地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)得很謹慎，不敢輕易接手。

三、關(guān)于推進信陽市農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

推進信陽市農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)，就要從建立健全法律法規(guī)與政策、創(chuàng)新耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式、強化政府職能與社會保障三方面做起。

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)與政策制度體系

完善的法律體系是耕地有序正常流轉(zhuǎn)的基本保障，依法治國是我國的一項基本國策，在法律規(guī)定的條件下進行耕地流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。要建立適合信陽市情的農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系?，F(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》僅對農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的問題作出了回答，但對承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶家庭人口變化之間的矛盾卻沒有提及。各級政府和相關(guān)部門要根據(jù)信陽市情，正確制訂《信陽市農(nóng)村土地承包法》實施細則，適時修訂和完善關(guān)于耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，并明確農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的相關(guān)責任和權(quán)益，從法律規(guī)范上位本地耕地流轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定可靠的保障，保證社會主義新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。盡快出臺加快農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的激勵機制，政策上積極引導(dǎo)，經(jīng)濟上給予獎勵，刺激和調(diào)動承包戶和流轉(zhuǎn)大戶搞好耕地流轉(zhuǎn)工作，營造良好的耕地流轉(zhuǎn)氛圍。進一步明確耕地權(quán)屬，允許農(nóng)戶把耕地作為要素在市場上依法自由流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，保障農(nóng)民權(quán)益。要大力發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟合作組織，支持專業(yè)村、專業(yè)戶的發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。

（二）創(chuàng)新耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式

基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)進一步加強人員力量配備，派出專門工作組或是技術(shù)人員進村入戶，消除部分農(nóng)民觀望、等待的現(xiàn)象和思想顧慮，解決農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，調(diào)動農(nóng)民通過耕地流轉(zhuǎn)的方式發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的主動性、積極性；光山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營出現(xiàn)了代耕代種、委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營等現(xiàn)象，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正在廣大農(nóng)戶之間自發(fā)形成。目前，改縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積74907畝，占總耕地面積的6.1%。要大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、各種中介組織、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會和服務(wù)中心。以實力比較雄厚的農(nóng)民專業(yè)合作組織為主體，承擔本地農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)產(chǎn)品加工重點工程實施和基礎(chǔ)建設(shè)。完善農(nóng)民經(jīng)合組織發(fā)展的政策制度體系，用科學(xué)的管理方法不斷提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營水平。信陽五云茶葉（集團）有限公司積極推廣“農(nóng)戶+基地+公司+市場”的發(fā)展模式，現(xiàn)成為科技含量高、資源消耗少、有市場競爭力的龍頭企業(yè)與產(chǎn)業(yè)示范基地。目前全市已有農(nóng)民專業(yè)合作組織425家，發(fā)展會員65772人，帶動農(nóng)戶23.5萬戶，占總農(nóng)戶數(shù)的13.5%。農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展壯大既吸納了勞動力就業(yè)，又促進了土地的合理流轉(zhuǎn)和優(yōu)化組合。

（三）強化耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障機制

在耕地流轉(zhuǎn)過程中，政府應(yīng)強化監(jiān)督者與服務(wù)者的角色。信陽市設(shè)立了由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政、社保、司法、工商等26個相關(guān)職能部門為成員的土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)農(nóng)業(yè)局，具體負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策指導(dǎo)和規(guī)范管理等日常工作。同時相繼成立了河南潤土地權(quán)交易咨詢股份有限公司等土地交易股份有限公司、土地信用合作社和中介組織，專門從事土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)工作。通過這些措施保證了耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作機制正常運行。信陽市媒體輿論也充分發(fā)揮導(dǎo)向作用，對農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的必要性和重要性加強宣傳，進一步轉(zhuǎn)變廣大干部群眾對耕作管理觀念，使廣大群眾清醒認識到，耕地不再是農(nóng)民生存和就業(yè)的唯一手段，也不應(yīng)成為賴以生存的“命根子”。2008年該市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積109.7萬畝，占耕地總面積的13.25%，涉及流出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶25.87萬戶，占總戶數(shù)的15.67%。

要建立城鄉(xiāng)一體化背景下的社會保障體系觀念，保障人民各項權(quán)益，讓發(fā)展成果惠及每一個人民；要健全失地農(nóng)民的最低生活保障制度，科學(xué)確定最低保障線標準，發(fā)放方式以及中央地方的各自所應(yīng)負擔的財政比例，應(yīng)以政府投入為主多渠道籌集最低保障資金，保證資金來源。進一步擴大社會保障的覆蓋面，盡可能擴大到一切農(nóng)村社會的用工形式，將真正需要救濟的群體涵蓋在社會保障內(nèi)；盡快完善農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系，以農(nóng)戶自我保障為主，以保障老年人基本生活為目的，堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合，采取農(nóng)民自愿參與和政府有效引導(dǎo)相結(jié)合的原則，提高社會化養(yǎng)老程度服務(wù)水平。

［1］傅晨，劉夢琴.耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不足的經(jīng)濟分析［J］.調(diào)研世界，2007，（1）.

［2］何靜.耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與相關(guān)的法律問題探討［J］.經(jīng)濟問題，2001，（7）.

［3］胡呂銀.耕地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)法分析［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.

［4］黃麗萍.農(nóng)村耕地使用權(quán)為流而不動［J］.學(xué)術(shù)交流，2006，5，（5）.

［5］孔徑源.中國農(nóng)村耕地制度變遷過程的實證分析［J］.經(jīng)濟研究，1993，（2）.

The Research on the Transfer of the Management Right of Cultivated Land

Chen Haowen
（Politics and Law Institute of Xinyang Normal University，Xinyang Henan 464000）

The transfer of the management right of our land is to carry out the Third Plenary of the 17th Central Committee of the Chinese Communist Party and the key to solve the current problems in rural development.Our current rural basic management systems，which is at the double expenses of Migrant workers′interest and efficiency of agricultural production，can not solve all the problems of“Sannong”.This paper，which is based on investigation，combine the implementation of farmland circulation in Gushi，Pingqiao and other county（District），scientifically analyze and discuss the solution to the problem of cultivated land transfer in Xinyang City.

cultivated land；Xinyang City；the transfer of the management right

F301.3

A

1671-2862（2012）01-0015-03

2011-10-25

陳顥文，男，河南羅山人，信陽師范學(xué)院政法學(xué)院2010級碩士研究生，研究方向：科學(xué)社會主義與國際共產(chǎn)主義運動。