談對合法外衣下的“小金庫”的治理——公辦高校對獨(dú)立學(xué)院無形資產(chǎn)投資的預(yù)算管理

■張 麗

一、我國“小金庫”治理工作的歷史沿革

改革開放以來，我國在全國范圍內(nèi)深入開展了三次“小金庫”專項(xiàng)治理工作。前兩次“小金庫”治理專項(xiàng)工作分別開始于1989年和1995年，第三次“小金庫”專項(xiàng)治理工作則隨著2009年6月11日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳引發(fā)《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》而拉開帷幕，如今已圓滿成功。我國的三次“小金庫”專項(xiàng)治理工作分布在三個(gè)年代，因此三次治理工作中對“小金庫”的界定反映了這三個(gè)年代我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的特點(diǎn)。

1989年的專項(xiàng)治理將“小金庫”定義為：侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財(cái)會部門收支，私存私放的各項(xiàng)資金。這次治理工作將“小金庫”的表現(xiàn)形式歸納為八種：截留的各種生產(chǎn)經(jīng)營收入；非法侵占國家和單位的資財(cái)收入；虛列支出、虛報(bào)冒領(lǐng)的收入；私自將投資、聯(lián)營所得轉(zhuǎn)移、存放外單位和境外的收入；隱匿回扣、傭金和好處費(fèi)等收入；截留各種違價(jià)收入和外匯收入；截留應(yīng)上繳財(cái)政的各項(xiàng)罰沒收入；截留的其他各種收入。

1995年的專項(xiàng)治理在定義中的范圍上加入了未納入預(yù)算管理的各種資金，在“小金庫”的表現(xiàn)形式中增加了：發(fā)售股票申請表售表收入、股票發(fā)行費(fèi)收入；廣告收入、出版發(fā)行收入；各種集資、攤派、贊助、捐贈收入；股票、債券等投資收益；各類協(xié)會、學(xué)會的會費(fèi)收入；通過虛列支出、資金返還等方式轉(zhuǎn)到本單位財(cái)務(wù)會計(jì)部門帳外的資金等。

2009年的專項(xiàng)治理在定義中的范圍上加入了有價(jià)證券及其形成的資產(chǎn)，并明確了“小金庫”是違反法律的行為。這次專項(xiàng)治理在“小金庫”的表現(xiàn)形式中增加了：以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立的“小金庫”；上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立的“小金庫”等問題。

二、公辦高校對獨(dú)立學(xué)院無形資產(chǎn)投資的預(yù)算管理現(xiàn)狀

公辦高校獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生在一定程度上反映了公辦高校的經(jīng)濟(jì)利益訴求。自1999年普通高校實(shí)行擴(kuò)招以來，我國高校的在校學(xué)生規(guī)模不斷擴(kuò)大，目前已經(jīng)達(dá)到了將近飽和的狀態(tài)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，1998年全國高校校均規(guī)模是3335人，而2002年則達(dá)到了6471人，其中本科院校達(dá)到10454人。在學(xué)生規(guī)模增加的同時(shí)，財(cái)政對高校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的撥款卻受到了限制。1998年中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出占到全國普通高校全部教育經(jīng)費(fèi)支出的64.2%，而到了2002年則下降到38.4%。在財(cái)政撥款和自身學(xué)費(fèi)收入不足以支持其運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，如果不另辟籌資渠道，公辦高校的教學(xué)和管理勢必出現(xiàn)困難。在這樣的形勢下，教育部出臺了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》，以官方形式鼓勵(lì)公辦高校引進(jìn)民間資本投資，合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，并從中獲得相應(yīng)的回報(bào)。由此，公辦高校獨(dú)立學(xué)院應(yīng)運(yùn)而生。公辦高校與民間資本合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，然后通過以一定比例從獨(dú)立學(xué)院的學(xué)費(fèi)收入中提取管理費(fèi)，可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，以彌補(bǔ)自身運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的不足。

與民辦高校一樣，獨(dú)立學(xué)院的收入絕大部分來源于學(xué)費(fèi)收入，因此生源是獨(dú)立學(xué)院賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源。與民辦高校不同的是，公辦高校獨(dú)立學(xué)院通常被冠上母體高校的校名，因而在招生中比民辦高校更能引起社會注意，從而較為容易獲得生源優(yōu)勢。同時(shí)，公辦高校獨(dú)立學(xué)院可以充分利用母體高校的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，因而比民辦高校更能獲得社會的認(rèn)可，在生存和發(fā)展上更具優(yōu)勢。因此，公辦高校借以從獨(dú)立學(xué)院獲得經(jīng)濟(jì)效益的投資，主要是母體高校的社會認(rèn)可度、教學(xué)師資等無形資產(chǎn)，而教學(xué)場地、設(shè)施等有形資產(chǎn)只是其次。

遺憾的是，公辦高校在核算對獨(dú)立學(xué)院的投資時(shí)，往往只是將有形資產(chǎn)投資納入核算體系，而未核算無形資產(chǎn)投資。公辦高校在其財(cái)務(wù)系統(tǒng)中，通常以對外投資的形式核算其對獨(dú)立學(xué)院的有形資產(chǎn)投入，其中包括直接投入的貨幣、建筑物和教學(xué)設(shè)備的成本、土地的取得成本；以管理費(fèi)的形式核算其從獨(dú)立學(xué)院取得的收入，其金額通常為獨(dú)立學(xué)院學(xué)費(fèi)收入的一部分，或扣除了一定運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入后的凈收入。對于無形資產(chǎn)投資的成本，公辦高校一般不予入賬。而無形資產(chǎn)帶來的學(xué)費(fèi)提成外的收入，公辦高校則在會計(jì)核算上完全忽視。由于沒有對無形資產(chǎn)投資的全部成本和收入進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)核算，公辦高校將無法其對獨(dú)立學(xué)院的無形資產(chǎn)投資進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算管理。

三、公辦高校對獨(dú)立學(xué)院無形資產(chǎn)投資預(yù)算管理與“小金庫”治理的矛盾

公辦高校對獨(dú)立學(xué)院的無形資產(chǎn)投資，體現(xiàn)為社會對公辦高校的認(rèn)可度為獨(dú)立學(xué)院帶來的經(jīng)濟(jì)利益流入。這種社會認(rèn)可度的形成是一個(gè)艱難而漫長的過程，往往歷時(shí)幾十年甚至上百年。在這個(gè)形成過程中，國家長期的財(cái)政投入為公辦高校的運(yùn)行提供了重要保障。因此，這種無形資產(chǎn)同公辦高校對獨(dú)立學(xué)院投入的有形資產(chǎn)一樣，也是國有資產(chǎn)。這種無形資產(chǎn)不是屬于公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)和教師個(gè)人，也不是屬于公辦高校這個(gè)集體，而是屬于全體納稅人。因此，這種無形資產(chǎn)所帶來的任何經(jīng)濟(jì)利益都應(yīng)該納入預(yù)算管理之中。

到目前為止，“小金庫”治理專項(xiàng)工作尚未將公辦高校從獨(dú)立學(xué)院取得的任何資金形式歸入 “小金庫”的表現(xiàn)形式。從表面上，高校從二級學(xué)院收取管理費(fèi)披著合法的外衣。但是，在這件合法的外衣下，卻掩蓋著巨大的“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)。即使公辦高校在財(cái)務(wù)核算上如實(shí)反映了其取得的管理費(fèi)收入而沒有存在隱匿、謊報(bào)的情況，公辦高校集體從獨(dú)立學(xué)院取得的租賃費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等各種形式的收入，以及公辦高校的管理者或教師個(gè)人從獨(dú)立學(xué)院獲得的兼職收入、教學(xué)費(fèi)等各種形式的經(jīng)濟(jì)利益，都堂而皇之地逃脫了預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)管。而這些經(jīng)濟(jì)利益的流入與公辦高校的社會認(rèn)可度無不有著千絲萬縷的聯(lián)系。如果對這些收入不納入預(yù)算管理，就形成了“小金庫”。這種“小金庫”收入勢必通過“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步造成各公辦高校間教學(xué)資源配置不平衡，使高校教育系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)人收入差距擴(kuò)大，滋生腐敗行為。

四、對全面治理“小金庫”的建議

（一）有關(guān)部門在對“小金庫”的形式作出規(guī)定時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)

要全面地治理“小金庫”，首先要全面而清晰地規(guī)定其表現(xiàn)形式。在我國，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及改革的逐步深入，“小金庫”的內(nèi)容和表現(xiàn)形式也在不斷地發(fā)生變化。但從根本上說，只要是國有資產(chǎn)形成的收入，應(yīng)列入而未納入預(yù)算管理的，就是 “小金庫”。高校對獨(dú)立學(xué)院的無形資產(chǎn)投資為公辦高校集體或個(gè)人帶來的收入不嚴(yán)格納入預(yù)算管理，就會形成 “小金庫”。這些“小金庫”收入會造成各公辦高校間教學(xué)資源配置的不平衡，高校教育系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)人收入差距擴(kuò)大，滋生腐敗行為。因此，有關(guān)部門在治理“小金庫”時(shí)，必須牢牢把握“小金庫”的本質(zhì)，全面認(rèn)識“小金庫”在新時(shí)期的新形式，對癥下藥，以求全面地展開治理工作。

（二）規(guī)范公辦高校無形資產(chǎn)投資預(yù)算管理

無論何種形式的收入，只要是國有資產(chǎn)帶來的，就要納入預(yù)算管理。否則就會形成“小金庫”，破壞社會的公平與正義，滋生腐敗。公辦高校對獨(dú)立學(xué)院的無形資產(chǎn)投資是國有資產(chǎn)，其形成的任何收入，都應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算管理。要將公辦高校對獨(dú)立學(xué)院的無形資產(chǎn)投資嚴(yán)格納入預(yù)算體系，首先需要規(guī)范高校無形資產(chǎn)投資的財(cái)務(wù)核算。通過在公辦高校的財(cái)務(wù)核算體系中全面具體地核算對獨(dú)立學(xué)院的無形資產(chǎn)投資帶來的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、成本，將公辦高校與獨(dú)立學(xué)院在財(cái)務(wù)上的千絲萬縷的聯(lián)系都將反映到賬面上，進(jìn)而在預(yù)算中對由此形成的收入和成本進(jìn)行嚴(yán)格地管理，“小金庫”自然就無法藏身了。