促進(jìn)西南少數(shù)民族地區(qū)中小學(xué)教育公平的公共政策分析

韓 峰

（凱里學(xué)院，貴州 凱里 556011）

促進(jìn)西南少數(shù)民族地區(qū)中小學(xué)教育公平的公共政策分析

韓 峰

（凱里學(xué)院，貴州 凱里 556011）

在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不平衡的今天，在教育公平的諸多方面，西南民族地區(qū)都與其他地區(qū)差距較大.本文通過(guò)對(duì)西南黔東南州76所初中、小學(xué)的教師、學(xué)生進(jìn)行調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，分析促進(jìn)西南民族地區(qū)中小學(xué)教育公平在公共政策方面的要求.

西南民族地區(qū)；中小學(xué)；教育公平；公共政策

教育公平是指在“比例平等”原則支配下，合理分配教育資源份額和確保其實(shí)際操作的一種法律制度.作為一個(gè)時(shí)空的范疇，它也是教育制度公正性與合理性的統(tǒng)一.近年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，實(shí)施了眾多新措施來(lái)扶持民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，并取得了令人矚目的成就.但因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域差異明顯，特別是在西南民族地區(qū)，教育底子薄、基礎(chǔ)差、欠賬多，發(fā)展遲緩的現(xiàn)狀并未根本改善，成為嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政治發(fā)展的瓶頸之一，據(jù)此，以地處我國(guó)西南的黔東南苗族侗族自治州76所初中小學(xué)的教師學(xué)生為抽樣調(diào)查對(duì)象，通過(guò)問卷調(diào)查、深度訪談、參與式觀察和個(gè)案研究等方式就教育公平問題進(jìn)行研究分析，以期探索促進(jìn)西南少數(shù)民族地區(qū)教育公平在公共政策方面的要求.

1 調(diào)查的范圍與對(duì)象

本文問卷調(diào)查的對(duì)象為黔東南苗族侗族自治州（以下簡(jiǎn)稱：黔東南州）9個(gè)縣（市）76所初中小學(xué)的教師與學(xué)生，共發(fā)放調(diào)查問卷600份，有效回收564份.其中教師問卷387份，學(xué)生問卷177份.施測(cè)時(shí)間為2011年6月.通過(guò)查閱文獻(xiàn)，結(jié)合民族地區(qū)中小學(xué)的實(shí)際，在通過(guò)小規(guī)模訪談、調(diào)查和試測(cè)的基礎(chǔ)上編制了西南民族地區(qū)中小學(xué)教育公平問題調(diào)查問卷(教師卷)與（學(xué)生卷）.教師卷涉及對(duì)教師所在學(xué)校的基本情況包括生源、升學(xué)率、輟學(xué)情況、教師工資、對(duì)教育公平問題的看法和建議等12項(xiàng)調(diào)查指標(biāo).學(xué)生卷包含學(xué)生家庭狀況、學(xué)校建設(shè)等5項(xiàng)調(diào)查指標(biāo).所有數(shù)據(jù)用SPSS12.0進(jìn)行整理與分析.在研究過(guò)程中，除問卷調(diào)查外，還加入了訪談、參與式觀察等研究方法.

2 結(jié)果與分析

教育公平可以認(rèn)為是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn).在現(xiàn)代社會(huì)條件下，如果從內(nèi)涵上界定教育公平是包含教育起點(diǎn)公平、教育過(guò)程公平和教育結(jié)果公平三者統(tǒng)一的集合體，那么結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)西南民族地區(qū)的中小學(xué)教育公平問題可以得出以下結(jié)論：

2.1 家庭經(jīng)濟(jì)狀況加重教育起點(diǎn)不公平狀況.如果用升學(xué)率指標(biāo)來(lái)直觀判斷教育起點(diǎn)公平的情況，影響教育起點(diǎn)公平的主要因素就是學(xué)生的家庭收入.由于家庭收入的差異，形成教育投入能力與教育成本投入情況的差別.這就成為民族地區(qū)教育起點(diǎn)不公平的主要原因.通過(guò)對(duì)黔東南州的問卷調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，小學(xué)入學(xué)的生源情況較令人滿意，適齡入學(xué)兒童的就學(xué)比例為100%.但由于城鄉(xiāng)差別、城鎮(zhèn)兒童的周邊生活環(huán)境明顯好于偏遠(yuǎn)山區(qū)兒童.超過(guò)74.8%的城鎮(zhèn)兒童在入學(xué)前接受了學(xué)前教育，而偏遠(yuǎn)山村兒童則在接受學(xué)前教育方面明顯滯后，只有約12%的山村兒童接受過(guò)較為系統(tǒng)的學(xué)前教育.調(diào)查中還顯示，小學(xué)畢業(yè)生中有約99.6%的學(xué)生升入初中繼續(xù)學(xué)習(xí)，只有0.4%的學(xué)生因?yàn)楦鞣N原因中止學(xué)習(xí)；而初中畢業(yè)生中有93.7%的學(xué)生升入高中、中?；蚵毿＠^續(xù)學(xué)習(xí)，有6.3%的學(xué)生輟學(xué).初中階段，少數(shù)民族學(xué)生升學(xué)率略低于漢族學(xué)生，少數(shù)民族女童升學(xué)率較男童低約5%.被調(diào)查教師中53.2%的教師認(rèn)為所在學(xué)校的升學(xué)率高，44.8%的教師認(rèn)為不錯(cuò)，認(rèn)為一般的只有2%.在對(duì)學(xué)生家庭狀況的調(diào)查中，認(rèn)為自身家庭條件好的學(xué)生為22.5%，一般的為43.5%，差的為34%.

由于民族地區(qū)的學(xué)生家長(zhǎng)絕大多數(shù)沒有接受優(yōu)良教育，對(duì)教育的認(rèn)識(shí)上存在一定的偏差，大多數(shù)家長(zhǎng)固然知道上學(xué)對(duì)孩子是一件好事,但因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)狀況的影響，也認(rèn)為孩子輟學(xué)和厭學(xué)似乎也不是壞事,他們覺得九年義務(wù)教育并不能增加孩子的謀生技能,只是增加負(fù)擔(dān),加劇家庭的貧困,早日出門打工或做些農(nóng)活,可以節(jié)省一些上學(xué)的開支,甚至也節(jié)省了將來(lái)上大學(xué)的開支，更何況將來(lái)即使花了很多錢讀了大學(xué)還不一定能找到好的工作,不如早點(diǎn)打工早點(diǎn)掙錢.

2.2 師資情況是影響教育過(guò)程公平的主觀因素，也就是“人”的因素.師資情況主要包括師資力量的強(qiáng)弱和教師的“趨優(yōu)”化流動(dòng)傾向兩個(gè)方面

在師資力量強(qiáng)弱上，首先，師資中教師的數(shù)量多少直接影響教學(xué)過(guò)程的公平，現(xiàn)實(shí)的教育過(guò)程中， 民族地區(qū)與西部平均水平在師資力量的配備上就已經(jīng)存在較大差別，更別提與中東部地區(qū)相比的差距了.在黔東南州的少數(shù)教學(xué)點(diǎn)甚至還存在著一師一校的情況，相比于其他師資完備地區(qū)學(xué)校的學(xué)生，對(duì)于在這樣的學(xué)校接受教育的學(xué)生而言，就是一種不公平.其次，教師的學(xué)歷水平的高低也是師資力量強(qiáng)弱的一個(gè)方面，在被調(diào)查的76所初中小學(xué)中，教師中具有本科學(xué)歷的人數(shù)比例僅為24.3%，具有大中專學(xué)歷的人數(shù)比例約為65.4%，具有中專以下學(xué)歷的人數(shù)比例為11.3%.大中專學(xué)歷及以下的教師數(shù)量占到了教師總數(shù)的約八成，而中東部省區(qū)初中小學(xué)教師的平均學(xué)歷結(jié)構(gòu)在?？埔陨?，中東部地區(qū)某些中學(xué)招聘教師的條件已經(jīng)要求是碩士研究生.雖然學(xué)歷高低并不能完全代表其真實(shí)能力，但在一定程度上仍然是衡量教師綜合素質(zhì)的一個(gè)重要指標(biāo).由于學(xué)歷水平低導(dǎo)致的教師綜合素質(zhì)的差距在很大程度上也影響著教學(xué)過(guò)程的平等.對(duì)于民族地區(qū)中小學(xué)而言，由于教師素質(zhì)不高，先進(jìn)教學(xué)、管理方法的欠缺和教師人格魅力的缺失成為導(dǎo)致學(xué)生厭學(xué)、留級(jí)和輟學(xué)的重要原因之一.

教師的“趨優(yōu)”化流動(dòng)傾向，在調(diào)查中有較強(qiáng)體現(xiàn).調(diào)查中幾乎所有教師都有“趨優(yōu)”流動(dòng)意愿.流動(dòng)的方向主要是從條件差的山村流向城鎮(zhèn)；從收入低的單位流向收入高的單位.促進(jìn)教師流動(dòng)的最大動(dòng)因是收入，近年來(lái)教師待遇在區(qū)域間的差距被進(jìn)一步拉大，調(diào)查中只有6.4%的教師對(duì)自己的收入滿意，而對(duì)自己收入非常不滿意和不滿意的占九成以上，可以看出民族地區(qū)教師的收入滿意度問題是一個(gè)值得關(guān)注的問題.對(duì)收入的不滿意自然會(huì)影響到教師的工作積極性以及業(yè)務(wù)能力的提高.由于“趨優(yōu)”因素的推動(dòng)，每年都會(huì)有農(nóng)村教師通過(guò)招考進(jìn)入城鎮(zhèn)中小學(xué)，或通過(guò)公務(wù)員考試跳離教師行業(yè).幾乎每過(guò)一段時(shí)間，就會(huì)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)把一些村級(jí)中小學(xué)的優(yōu)秀教師調(diào)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，這樣做雖然集中了優(yōu)勢(shì)資源，但真正傷害到的是村級(jí)中小學(xué)里的學(xué)生.優(yōu)秀老師待不住，待住的老師往往不是很優(yōu)秀，導(dǎo)致很多最基層中小學(xué)留守陣地的基本是本地的中老年教師.

2.3 教育資源分配是影響教育過(guò)程公平的客觀因素，也就是“物”的因素和教育結(jié)果公平的主要因素.除了主觀“人”的因素以外，客觀上“物”的因素對(duì)教育過(guò)程公平同樣有很大的影響.“物”的因素主要指教育資源的投入，包括教學(xué)硬件設(shè)施如校舍、教學(xué)設(shè)備、圖書資料和教學(xué)軟件設(shè)施方面的教學(xué)規(guī)劃、教學(xué)理念、課程設(shè)置等物質(zhì)條件.就教育資源的投入而言，各區(qū)域之間有著很大的差別，相比于中東部地區(qū)中小學(xué)學(xué)生可以利用現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)施來(lái)學(xué)習(xí)和做實(shí)驗(yàn)，貧困落后地區(qū)的學(xué)生能有安全明亮的教室和有老師來(lái)為他們上課已是不錯(cuò).即便是在同一地區(qū)，重點(diǎn)學(xué)校和一般學(xué)校在教育資源上的投入，也存在著很大的差別.有限的資金和優(yōu)質(zhì)的資源往往只夠向重點(diǎn)學(xué)校傾斜，而大量的一般學(xué)校只能維持基本教育資源的投入，連基本的投入都難以維持的學(xué)校，就只能淪為薄弱學(xué)校面臨取締.這種教育資源投入上的差異必然導(dǎo)致教育過(guò)程的不公平存在，特別是民族地區(qū)中小學(xué)缺少現(xiàn)代化設(shè)備、教室擁擠、缺少寄宿條件等問題普遍存在.調(diào)查教師中36.3%的人認(rèn)為其所在學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量很好，47.4%的教師認(rèn)為較好，14.7%的教師認(rèn)為一般.僅12%的教師認(rèn)為所在學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施完善，18%的教師認(rèn)為較完善，30%的教師認(rèn)為一般，40%的教師認(rèn)為簡(jiǎn)陋.

教育結(jié)果公平的衡量主要看被教育者接受教育后的實(shí)際效果，輟學(xué)、厭學(xué)都是對(duì)教育結(jié)果失敗最直接的反映.影響教學(xué)結(jié)果公平的因素很多,正是基于存在的教育起點(diǎn)和教育過(guò)程中的家庭收入、師資情況、教育資源分配等諸多不公平因素，最終教育結(jié)果公平的難產(chǎn).有29.3%的教師認(rèn)為教育不公平問題很嚴(yán)重，57.6%的教師認(rèn)為比較嚴(yán)重，11%的教師認(rèn)為不嚴(yán)重，認(rèn)為不存在教育不公平的教師僅為2.1%.近九成的教師認(rèn)為教育不公平問題很嚴(yán)重或比較嚴(yán)重.

3 促進(jìn)西南少數(shù)民族地區(qū)教育公平的公共政策建議

依據(jù)民族地區(qū)教育公平現(xiàn)存的問題，可以看出經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致教育不公平的根本原因.所以民族地區(qū)必須突出加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展這根主線，盡快提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和改善當(dāng)?shù)孛裆?，改善西南少?shù)民族地區(qū)群眾的家庭收入水平，最終才能惠及教育.當(dāng)然，教育公平的目標(biāo)是使所有教育資源都得到充分利用，使民族地區(qū)所有的人平等地接受教育.社會(huì)政策和制度是影響教育公平的外部因素，要在民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育公平，可以從以下方面著手：

第一，要充分發(fā)揮政府在政策導(dǎo)向方面的主體地位.黨的十七大報(bào)告明確指出要“堅(jiān)持教育公益性質(zhì)”，教育作為全體國(guó)民的公共產(chǎn)品，關(guān)系到國(guó)民整體素質(zhì)的提高和整體社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn).民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)履行推進(jìn)教育公平的職責(zé)，在政策導(dǎo)向方面做出具體有實(shí)效的舉措，為各民族群眾提供公平享有受教育權(quán)利的機(jī)會(huì)，并最終通過(guò)科學(xué)決策和民主決策達(dá)成目標(biāo).

第二，要樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀和正確的教育政績(jī)觀，特別要加強(qiáng)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和縣級(jí)教育部門領(lǐng)導(dǎo)的能力建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)能力和管理水平.民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育，縣級(jí)政府是最主要的辦學(xué)主體，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的教育發(fā)展觀和教育政績(jī)觀，直接影響當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展?fàn)顩r.只有不斷地通過(guò)研討、培訓(xùn)、考察、學(xué)習(xí)等方法，與先進(jìn)理念、方法親密接觸，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者培訓(xùn)和提高的力度，提高縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)能力，才能為促進(jìn)教育公平事業(yè)的達(dá)成創(chuàng)造條件.

第三，要進(jìn)一步完善教育立法工作，從法律上保障民族地區(qū)學(xué)生接受教育的公平性.《中華人民共和國(guó)教育法》第九條規(guī)定：“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利.公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì).”在《教育法》頒布之后，很多省市都根據(jù)自身情況制定了相關(guān)《少數(shù)民族教育條例》，2011年“兩會(huì)”期間，來(lái)自貴州的人大代表高萬(wàn)能便第一次提出了關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)少數(shù)民族教育法》的建議.制定《少數(shù)民族教育法》，運(yùn)用法律的形式來(lái)確保中央和地方各級(jí)政府加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的綜合資源投入，解決制約少數(shù)民族教育事業(yè)發(fā)展中的重大問題，確保少數(shù)民族教育資源的供給和籌資渠道的暢通，規(guī)范少數(shù)民族教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族教育優(yōu)先發(fā)展、快速發(fā)展和教育公平的現(xiàn)實(shí)需要，從而促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)學(xué)生受教育權(quán)利、機(jī)會(huì)和過(guò)程的平等.

第四，要合理統(tǒng)籌西南少數(shù)民族地區(qū)的教育資源，提高辦學(xué)條件和改善當(dāng)?shù)亟逃h(huán)境.在進(jìn)行基礎(chǔ)教育布局調(diào)整的過(guò)程中,不能盲目脫離實(shí)際情況追求政績(jī),搞行政命令,而違背相關(guān)的教育法律法規(guī).在2006年我國(guó)新修訂的《義務(wù)教育法》第十二條明確規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué).”只有因地制宜地充分考慮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民族分布的實(shí)際情況,實(shí)實(shí)在在的為民族教育發(fā)展考慮,能夠適應(yīng)少數(shù)民族群眾和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的總要求,滿足少數(shù)民族群體接受適當(dāng)教育，獲得教育公平的要求.

國(guó)家和西南少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)政府部門應(yīng)采取政策傾斜和財(cái)政轉(zhuǎn)移策略，在教育政策上向該地區(qū)、弱勢(shì)群體做適當(dāng)?shù)膬A斜，在財(cái)政預(yù)算中優(yōu)先安排少數(shù)民族地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)，幫助中小學(xué)擴(kuò)建教室，翻修危房，加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，改善辦學(xué)條件和教學(xué)環(huán)境.世界上其他國(guó)家的做法也值得我們借鑒，像日本和韓國(guó)就制定了對(duì)處境不利地區(qū)(如海島和邊遠(yuǎn)地區(qū))進(jìn)行特別教育扶助的法律.在我國(guó)為民族地區(qū)群眾采取特殊的教育政策是非常有必要的事情,而不是為取得布局調(diào)整的政績(jī)而盲目行事的行為.

第五，要加強(qiáng)西南民族地區(qū)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)，提高師資力量.地區(qū)政府應(yīng)逐步實(shí)行更加優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)和支持高校畢業(yè)生、優(yōu)秀教師以及骨干教師到少數(shù)民族地區(qū)中小學(xué)任教；對(duì)于能扎根在少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)教的教師，在工資待遇、生活補(bǔ)貼以及職稱評(píng)定等方面應(yīng)配套相關(guān)的激勵(lì)措施；促成城鎮(zhèn)學(xué)校與鄉(xiāng)村學(xué)校間的交流與合作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源共享，縮短城鄉(xiāng)教育的差距；教育主管部門應(yīng)建立完善的教師培訓(xùn)系統(tǒng)和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證該地區(qū)中小學(xué)教師能系統(tǒng)接受到相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，享受繼續(xù)教育，不斷培育出優(yōu)秀教師、骨干教師和學(xué)科技術(shù)帶頭人.

教育公平是一個(gè)時(shí)空的范疇，在我們可以預(yù)見的未來(lái)，教育公平問題也不會(huì)在短時(shí)期內(nèi)得到徹底解決，它也不會(huì)是我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，它是一個(gè)發(fā)展的、相對(duì)的概念，它不會(huì)脫離原始起點(diǎn)，歷史進(jìn)程和客觀環(huán)境，還會(huì)受政治法律和制度的影響.促進(jìn)西南少數(shù)民族地區(qū)中小學(xué)的教育公平，需要全社會(huì)各方面都來(lái)做出貢獻(xiàn)與努力.現(xiàn)今問題的關(guān)鍵是，我們?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)共同努力，去縮短這一進(jìn)程，保證那些還不富裕家庭的孩子也能夠享受基本的、正規(guī)的教育，盡可能的達(dá)成教育公平.

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G759.2

A

1673-260X（2012）03-0195-03

本文系凱里學(xué)院校級(jí)社科課題（S1010）階段性成果