高校房產(chǎn)管理復(fù)雜性及其原因探析

葉曉容

(重慶文理學(xué)院資產(chǎn)部，重慶 永川 402160)

我國高校房產(chǎn)管理制度的發(fā)展史就是我國經(jīng)濟的發(fā)展史，其間伴隨著我國房產(chǎn)法律制度的不斷發(fā)展和完善;與此同時，也促進了我國高校房產(chǎn)管理制度的逐步調(diào)整、發(fā)展和完善.

1 高校房產(chǎn)管理制度與國家宏觀經(jīng)濟制度間的關(guān)系

國家的經(jīng)濟制度屬于宏觀層面，高校的房產(chǎn)管理制度屬于微觀層次.因此，高校房產(chǎn)管理制度受國家宏觀經(jīng)濟制度的調(diào)整，高校房產(chǎn)管理制度與之如影隨形，隨其調(diào)整而調(diào)整，隨其完善而完善.

2 高校房產(chǎn)管理制度復(fù)雜性的歷史成因及探討的必要性

2.1 高校房產(chǎn)管理制度復(fù)雜性的歷史原因

建國至今，我國的經(jīng)濟制度經(jīng)歷了3種不同類型的制度，即計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟.在每一種經(jīng)濟制度下，高校房產(chǎn)管理制度均不能跳出經(jīng)濟大環(huán)境的制約，其管理制度總是構(gòu)建在其設(shè)定的前提條件之下.經(jīng)濟制度的變更和調(diào)整，造成了目前我國高校房產(chǎn)管理制度的復(fù)雜性.

2.2 對高校房產(chǎn)管理制度復(fù)雜性進行探討的必要性

長期以來，我國高校受到國家的高度重視，高校房產(chǎn)管理制度也受益不少.探討高校房產(chǎn)管理制度復(fù)雜性的歷史成因，分析其利弊，對于調(diào)整和完善我國高校房產(chǎn)管理制度，不但具有理論上的意義，同時對實踐更具有重要意義.

3 從建國到目前主要經(jīng)歷的發(fā)展階段

從1949年建國伊始到目前，主要經(jīng)過了4個發(fā)展階段.

3.1 第一階段:過渡階段，從1949年10月到1956年.

1949年10月，新中國成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命成功.由于新中國脫胎于半殖民地半封建社會，當(dāng)時沒有建立適應(yīng)社會主義制度的經(jīng)濟制度.因此，這一時期的主要任務(wù)就是對原有的經(jīng)濟制度進行改造，奠定與將要建立的社會主義制度相適應(yīng)的經(jīng)濟體制.

3.2 第二階段:計劃經(jīng)濟時代，從1956年到1979年.

1956年，隨著國家對私有制改造的完成，社會主義全民所有制的經(jīng)濟體制在新中國得以確立，即新中國正式確立了全民所有制的計劃經(jīng)濟體制.其間，我們國家經(jīng)歷了“文化大革命”，盡管社會主義的計劃經(jīng)濟制度沒有改變，但隨著“文化大革命”的結(jié)束，計劃經(jīng)濟對生產(chǎn)力的束縛這一問題亟待解決.1978年，以十一屆三中全會為分水嶺，計劃經(jīng)濟制度的桎梏開始自上而下地被打破，新中國迎來了第二次經(jīng)濟制度的改革.

3.3 第三階段:商品經(jīng)濟時代，從1979年到1993年.

改革開放的重大歷史課題就是解決經(jīng)濟體制問題.商品經(jīng)濟制度隨著改革開放的穩(wěn)步推進，使我國的經(jīng)濟制度從計劃經(jīng)濟體制邁向商品經(jīng)濟制度.商品經(jīng)濟制度的確立，是中國經(jīng)濟發(fā)展史上的偉大歷史轉(zhuǎn)折，促進了我國生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，國民經(jīng)濟空前繁榮，國家的綜合實力迅猛提升.

3.4 第四階段:市場經(jīng)濟時代，從1993年到現(xiàn)在.

商品經(jīng)濟制度以強勁的活力刺激了市場的繁榮.市場對資源配置的重要性在商品經(jīng)濟制度中日益凸顯出來.隨著國際市場的形成和開放，世界經(jīng)濟一體化逐步成為世界經(jīng)濟發(fā)展的趨勢.市場對資源的配置作用已然從一國范圍擴展到全球范圍.市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，促進了法律制度的日臻完備，同時也促進了高校房產(chǎn)管理制度的發(fā)展與完善.

4 自建國至今三種經(jīng)濟制度下的高校房產(chǎn)管理制度

本文在闡述新中國成立至今所建立的經(jīng)濟制度之后，探討該經(jīng)濟制度下的高校房產(chǎn)管理制度及其利弊.

4.1 過渡階段的高校房產(chǎn)管理制度

如前文所述，在過渡階段，國家的經(jīng)濟建設(shè)重心旨在為過渡到社會主義全民所有制的計劃經(jīng)濟體制.因此，高校的房產(chǎn)管理制度相對而言根本不是國家所看重的，也不被高校的管理者和行政主管部門所重視.換言之，這一階段的高校房產(chǎn)管理制度基本上就是服務(wù)于國家的經(jīng)濟體制建設(shè).行政機關(guān)通過貫徹落實一系列的政策和行政指令，使高校房產(chǎn)管理制度朝著全民所有的方向和目標(biāo)前進.

行政主管部門的指示和命令決定著高校的房產(chǎn)管理制度.如土地的使用依賴的是國家行政職能部門的行政命令進行劃撥，建設(shè)高校房產(chǎn)的資金采取的是國家全額撥付，房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓需要得到行政主管部門的同意和批示，高校間的房產(chǎn)爭議通過行政部門的調(diào)解進行協(xié)商處理.簡言之，高校在這一階段對房產(chǎn)的管理制度帶有濃重的行政色彩，其自主制定和完善房產(chǎn)管理制度的權(quán)限幾乎被行政指令所取代，談不上構(gòu)建和創(chuàng)新房產(chǎn)管理制度.

4.2 計劃經(jīng)濟時代的高校房產(chǎn)管理制度

由于受到計劃經(jīng)濟的束縛，高校房產(chǎn)管理制度不可能在制度的創(chuàng)設(shè)方面有所突破，因此在管理過程中，對于高校房產(chǎn)的建設(shè)和管理，基本上沿襲了過渡時期的行政命令和政策措施.從1956年開始到1966年，是我國計劃經(jīng)濟發(fā)展的重要歷史時期.在這10年當(dāng)中，高校的房產(chǎn)管理制度基本上采取了行政請示和行政批復(fù)等方式予以解決.對于教育設(shè)施和教師住房等重要的房產(chǎn)，因為權(quán)屬被界定為全民公有，因此無論是高校，亦或是教師，對房產(chǎn)均沒有所有權(quán).

4.3 商品經(jīng)濟時代的高校房產(chǎn)管理制度

隨著改革的開始，我國計劃經(jīng)濟體制下的全民所有制開始出現(xiàn)了私有制經(jīng)濟.基于經(jīng)濟生活中已經(jīng)出現(xiàn)的私有制經(jīng)濟，1985年，我國制定了繼承法.繼承法第一條規(guī)定:公民的財產(chǎn)繼承權(quán)受到法律的保護.第三條采取列舉的形式，對公民私有財產(chǎn)的范圍進行了明確.1986年，我國制定了民法通則，其中第七十五條重申了個人財產(chǎn)所有權(quán)受到國家法律的保護的原則.第七十六條規(guī)定，允許公民依法享有財產(chǎn)繼承權(quán).以1988年第七次全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案為標(biāo)志，我國開始在憲法層面上承認(rèn)私有制經(jīng)濟的歷史事實.在修正案的第一條中，對1982年憲法的第十一條進行修正:“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展.私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充.國家保護私營經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理.”

當(dāng)然，這些立法對于高校的房產(chǎn)的所有權(quán)即管理制度等問題并沒有作出明確界定.此時的高校房產(chǎn)管理制度，已經(jīng)在全民所有制的經(jīng)濟體制和私有制經(jīng)濟的出現(xiàn)中面臨著改革的趨勢.1988年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了高等教育法，第六條規(guī)定高校的建設(shè)允許企事業(yè)組織、社會團體、其他組織和公民等的參與.第六十條規(guī)定高校的教育經(jīng)費主要是以財政撥款為主.非常遺憾的是，該法沒有對高校的房產(chǎn)的管理制度等作出相應(yīng)的規(guī)定.

這一時期，高校的房產(chǎn)管理制度已經(jīng)從嚴(yán)格的行政指令和政策中松動.高校已經(jīng)有一定的管理權(quán)限.各個高校開始逐步適應(yīng)經(jīng)濟時代背景下的情況，探索高校房產(chǎn)管理制度的構(gòu)建.在商品經(jīng)濟時代，以社會主義公有制為主體，多種所有制并存的格局.高校房產(chǎn)的所有權(quán)在堅持公有制的原則下，高校有了自主管理房產(chǎn)的權(quán)限.在此時期，高校對其中一部分房產(chǎn)依靠教育行政主管部門政策指引進行管理，一部分房產(chǎn)由高校自主管理.尤其是高校在商品經(jīng)濟的沖擊下，自主興辦了一些實業(yè)，對于這一部分屬于高校投資的房產(chǎn)，一般而言采取的就是后一種管理體制.對屬于教育設(shè)施的房產(chǎn)，如教學(xué)樓、圖書館、學(xué)生宿舍、教職員工的住宿樓等，則采取的是前一種方式進行管理.

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家政策賦予了高校對房產(chǎn)一定的管理權(quán)限.高校的管理者開始從自身利益的角度出發(fā)，開始日益重視對房產(chǎn)的管理，在探索的基礎(chǔ)上，紛紛制定了適合于自身特點的房產(chǎn)管理制度.高校采取的通常辦法就是根據(jù)對房產(chǎn)的使用途徑和管理權(quán)限的不同而有所區(qū)分.換句話說，高校在商品經(jīng)濟時代對房產(chǎn)的管理制度是用“兩條腿”走路:對于教育設(shè)施部分的房產(chǎn)，采取堅持公有的前提下，因為沒有處分的權(quán)限，因而只能分門別類進行管理.對于不屬于教育設(shè)施部分的房產(chǎn)，如高校設(shè)立的具有法人資格的實業(yè)的房產(chǎn)，由于高校自身具有處分權(quán)，因此可以根據(jù)實業(yè)的盈虧狀況進行管理.

4.4 市場經(jīng)濟時代的高校房產(chǎn)管理制度

如果說商品經(jīng)濟的發(fā)展帶動了私有制的發(fā)展，那么最為成功的應(yīng)當(dāng)是私有制催生了一大批的民營企業(yè).經(jīng)濟的發(fā)展，勢必推進法制的進程.1993年，第八屆全國人大第一次會議修正了憲法第十五條，明確提出我國實行市場經(jīng)濟.憲法修正案的通過，標(biāo)志著我國開始從商品經(jīng)濟時代朝市場經(jīng)濟時代的邁進.

市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟，因此，急需建立和完善適應(yīng)市場經(jīng)濟的法律制度.從1993年開始，國家進入市場經(jīng)濟時代的立法時期，大量的有關(guān)于市場經(jīng)濟的法律被確立.1994年第八屆全國人大第八次會議通過了城市房地產(chǎn)管理法，確立了我國的城市房地產(chǎn)的市場秩序.2007年，第十屆全國人大第二十九次會議進行了修正，使之更加適應(yīng)當(dāng)前的市場經(jīng)濟行為.1997年，第八屆全國人大第五次會議修訂了刑法，確定了大量的經(jīng)濟類犯罪罪名.1998年，第九屆全國人大第四次會議修正了土地管理法，同年國務(wù)院通過了土地管理法實施條例，全面確立我國使用土地的重要市場行為.1999年，第九屆全國人大第二次會議通過了合同法，結(jié)束了經(jīng)濟合同法、技術(shù)合同法、涉外經(jīng)濟合同法三法鼎立的格局，使得我國的經(jīng)濟行為統(tǒng)一適用合同法.2007年，第十屆全國人大第五次會議通過了物權(quán)法，確立了物權(quán)法定的基本原則.至此，我國已經(jīng)確立了一整套調(diào)整房地產(chǎn)管理制度的法律制度和原則.我國對房地產(chǎn)的法律調(diào)整開始正式步入法律調(diào)整階段.

與此相適應(yīng)的是，高校的房地產(chǎn)管理制度一方面逐步進行修正和調(diào)整，另一方面逐步建立和完善.行政指令政策開始日漸淡出高校的房地產(chǎn)管理.在此，需要指出的一個問題，就是行政指令和政策僅僅是淡出，并不是完全退出.從前文所述，由于我國經(jīng)歷的不同經(jīng)濟時代，到市場經(jīng)濟體制的確立和逐步發(fā)展，我國高校的房地產(chǎn)管理制度不能完全脫離原有的經(jīng)濟體制，形成了多種房產(chǎn)管理模式.

第一種是完全依賴于行政主管部門的意見才能行使處分權(quán)的房產(chǎn).這部分房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)在名義上歸屬于高校，但高校僅僅享有使用權(quán)，不能自由處分.如需要行使處分權(quán)的，應(yīng)當(dāng)報請行政主管部門審批.如用于高校教育教學(xué)的重要的教育設(shè)施，在處分之前應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇逃姓鞴懿块T的同意.

第二種是法律禁止高校處分的房產(chǎn).這部分房產(chǎn)的權(quán)屬在名義上仍舊屬于高校，但法律強制性規(guī)定，高校不能為該行為，如將高校用于教育的房產(chǎn)進行抵押的行為.

第三種是依據(jù)政策只能在高校內(nèi)部進行處分的房產(chǎn).如高校中權(quán)屬歸屬于教職員工名下的帶有福利性質(zhì)的集資房.如果教職員工進行處分，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁咝５膫浒?，且僅僅能在該高校的教職員工內(nèi)部進行處分.

第四種是高校依據(jù)法律享有完全所有權(quán)，并能自主決定對其進行處分的房產(chǎn).該部分房產(chǎn)一般是高校自籌資金用于非教育用途的房產(chǎn)，如用于興辦實業(yè)的房產(chǎn).高校將房產(chǎn)出資，設(shè)立法人，再由法人對該房產(chǎn)行使所有權(quán).

第五種是高校享有所有權(quán)的房產(chǎn)，但將房產(chǎn)的占有、使用權(quán)能讓渡給教職員工.高校僅享有收益、處分的權(quán)能，且該權(quán)能受到一定的限制.如果高校轉(zhuǎn)讓該房產(chǎn)時，占有、使用該房產(chǎn)的教職員工享有優(yōu)先購買權(quán)，并只能在高校的教職員工間出讓.同時，高校的處分權(quán)能還受到另外一個限制，即在占有、使用該房產(chǎn)的教職員工去世之后，其共同居住使用該房產(chǎn)的近親屬對其仍舊享有與該教職員工同等的權(quán)利.

5 結(jié)語

我國高校房產(chǎn)權(quán)屬問題的復(fù)雜性是由我國在選擇經(jīng)濟制度的過程中日積月累造成的.探討其歷史成因，分析其利弊，對于調(diào)整和完善我國高校房產(chǎn)管理制度不但有理論上的必要，對實踐也具有指導(dǎo)意義.

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