健全綜合治稅機制的實踐與思考
——以湖北省建始縣為例

翟文

健全綜合治稅機制的實踐與思考
——以湖北省建始縣為例

翟文

本文以湖北省建始縣為例，主要分析論證綜合治稅的背景、做法、成效啟示、問題及建議對策。

一、開展綜合治稅的背景

建始縣位于鄂西南北部山區(qū)，人口52萬，屬典型的老、少、邊、窮山區(qū)縣。20世紀末，全縣國內生產總值不超過18億元，全縣財政總收入不超過1億元。特別是支撐地方財政收入的骨干稅源——建始煙廠在2001年因政策性原因被關閉后，一方面導致相關產業(yè)萎縮，支柱稅源坍塌，零星稅控管不到位；另一方面，隨著經濟的發(fā)展，納稅人數量不斷增加，納稅主體也發(fā)生了明顯變化，出現了許多新特點，主要表現為：經營多元化、收支隱蔽化、分配多樣化、核算利益化、偷稅避稅智能化等特征。征納信息嚴重不對稱，堵漏增收僅僅靠稅務部門的力量遠遠不夠。實踐證明，市場經濟越發(fā)達，社會分工越細，稅務管理就越需要社會各部門的有力支持和配合。因此，建立社會多部門協(xié)作綜合治稅是加強稅收征管，維護納稅人合法權益，保障財政收入增長，促進地方經濟和社會和諧發(fā)展的重要保證；是新形勢下加強稅源監(jiān)控，提高征管質量和效率，實施科學化、精細化管理的重要舉措；也是財政增收的必然選擇。基于此，建始縣地稅局經過反復調查研究后于2007年向縣政府提出實行社會綜合治稅、強化稅收征管的建議，得到了縣政府的高度重視。同年6月，政府下發(fā)了《建始縣社會綜合治稅實施方案》，由此該縣率先在全省拉開了探索實行社會綜合治稅的序幕。通過近幾年的實踐探索，一個以稅務部門專業(yè)治稅為主體，政府領導、部門配合、社會參與、司法保障“五位一體”的綜合治稅體系已經形成。

二、綜合治稅的主要做法

（一）建立部門協(xié)作機制，增強綜合治稅凝聚力

政府成立了由地稅、財政、國稅、工商等29個縣直部門和10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位的社會綜合治稅工作領導小組，縣政府常務副縣長任組長、相關部門負責人為成員，領導小組下設辦公室，并由地稅部門牽頭，從有關部門抽調5名干部負責全縣綜合治稅的組織、協(xié)調和指導工作，將綜合治稅工作納入政府日常行政工作范圍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應成立領導小組，常務副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為分管領導，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各部門負責人為成員，下設辦事機構，配備專職人員2-3名。除財稅部門的工作人員外，全縣參與社會綜合治稅的人員達116名，成為協(xié)稅護稅的“主力軍”。這些部門進行綜合治稅的信息員，負責搜集、整理本部門的涉稅信息，并形成紙質和電子檔案，定期向縣綜合治稅辦公室報送。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在其鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部門、社區(qū)、村（組）明確綜合治稅信息員，準確掌握本轄區(qū)各種固定稅源和流動性稅收情況，按月向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合治稅辦事機構報送涉稅信息采集表，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將涉稅信息匯總后，于次月10日前報送給縣綜合治稅辦公室?？h綜合治稅辦公室在篩選、分類涉稅信息后，反饋給相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其稅收管理員，然后有針對性地開展征收管理工作。建始縣在2009年，經過分類整理、調查核實，確定有價值信息達5132條。其中，根據房管部門提供的房產開發(fā)和交易信息追繳入庫相關稅收500余萬元；根據國土部門提供的耕地占用和土地轉讓信息追繳入庫耕、契稅及營業(yè)稅260余萬元；根據建設和發(fā)改部門提供的基建信息和重點項目建設信息追繳入庫相關稅收1000余萬元。幾年來，各職能部門提供各類涉稅信息3萬余條。得益于這些信息，增收稅款達5000多萬元。

（二）建立目標考核機制，提高綜合治稅執(zhí)行力

為了把綜合治稅的“軟任務”變?yōu)椤坝仓笜恕?，?008年起，政府每年部署經濟工作時，把綜合治稅當作一項重要內容單列出來，下發(fā)文件明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及其縣直相關部門的目標任務數，考核比分占綜合目標考核總分的8%。年底，政府撥出?？?00萬元，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門進行考核兌現，對完成目標任務的，按照5%兌現工作經費，超任務的部分，按10%兌現工作經費。同時，政府每年還列出專項資金50萬元，獎勵綜合治稅工作先進單位和個人。對因工作配合不力，監(jiān)管失控，造成稅款流失的，縣政府在全縣范圍內予以通報批評，并給予相應的經濟懲戒。

（三）創(chuàng)新宣傳引導機制，擴大綜合治稅影響力

一是利用每年的稅收宣傳月活動，采取形式多樣的方式進行宣傳，圍繞綜合治稅，舉辦大型稅法知識宣傳活動，設立稅法咨詢點，接受群眾咨詢，讓稅法知識走進街道、社區(qū)和機關；將綜合治稅政策編成劇本發(fā)送到民間藝人手中，讓他們在老百姓中廣泛演出。幾年來共有39890人次接受了稅法咨詢。二是抓“娃娃”的稅法教育，讓中小學生充當稅法宣傳員，把重點、難點和盲點稅收的稅法知識印成小傳單，發(fā)到全縣中小學校，讓學生帶回家向家長宣傳，幾年累計發(fā)放稅收宣傳資料19880份。三是召開納稅人座談會，舉辦稅法知識培訓班，同時在納稅大廳，通過發(fā)放稅收政策宣傳單和宣傳手冊的形式，大力宣傳稅收征管、綜合治稅的相關政策，讓納稅人及時了解和掌握新的稅收政策。四是充分發(fā)揮稅收管理員和協(xié)稅護稅人員個體進戶靈活、方便的優(yōu)勢，對特定對象開展面對面的稅法知識宣傳。五是實行稅收檢查查前預告、查中輔導、查后回訪等制度，及時幫助一些企業(yè)解決納稅疑難問題。同時還依托互聯(lián)網、手機短信平臺等新興媒體宣傳最新稅收政策，開展納稅信用等級評定工作。六是開展正反典型宣傳。一方面大力開展依法誠信納稅典型宣傳；另一方面利用新聞媒體對典型偷逃稅案件進行曝光，以案說法，震懾違法犯罪分子，提高納稅遵從度。幾年來，僅地稅工作人員進戶宣傳就達7800人次。特別是地稅部門組織專班深入到26家招商引資企業(yè)開展納稅輔導，實施跟蹤服務，深受企業(yè)歡迎。這些企業(yè)依法經營，照章納稅，年均實現稅收5000萬元。

三、取得的成效及啟示

（一）拓展了稅源監(jiān)控的廣度

稅源監(jiān)控的單位由過去稅務部門“單打獨斗”變成現在多個部門參與的“兵團作戰(zhàn)”，稅源監(jiān)控區(qū)域實現了從城市向農村轉移，實現了由稅務部門單一治稅到政府主導下多部門綜合治稅的重大轉變，有力地促進了依法治稅和稅收收入的增長。從2007年起步至今，直接入庫稅款達8770萬元，間接入庫稅款不少于11000萬元。2011年，全縣通過綜合治稅源泉控管實現入庫稅款4100萬元，較好地解決了稅源控管特別是零散稅源控管不到位的問題。

（二）加大了征收管理的力度

“內外并舉”的綜合治稅工作,掃除了稅收征管“死角”。幾年累計清理漏征漏管戶700多戶。2011年上半年，僅建安行業(yè)就查補稅款409萬元。

（三）加快了稅款入庫的進度

通過部門整體聯(lián)動，充分調動了政府、稅務、社會三方加強稅收征管的積極性，各部門資源得以充分利用，稅收信息來源得以拓展，綜合治稅能力明顯提升，加快了稅收入庫進度。稅收收入連年提前完成，連續(xù)四年超計劃、超同期、超歷史。

（四）提高了納稅人稅法遵從度

通過開展綜合治稅,整頓和規(guī)范納稅秩序,提高了納稅人自覺申報納稅意識。自2008年以來，我縣地方稅收納稅人采取上門申報、郵寄申報、數據電文申報等各種方式的納稅申報率達到98%以上。

四、存在的問題

從總體上看，雖然建始縣社會綜合治稅工作開展得扎實深入、富有成效，但由于一些相關部門思想認識和重視程度不一致，“集中治稅”仍然存在著工作開展不平衡、信息渠道不暢通、考核獎懲不到位、規(guī)章操作無剛性等問題。

（一）對綜合治稅的思想認識有待加強

少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個別縣直部門對綜合治稅在思想認識上存在一定差距，主觀上對搞好社會綜合治稅的意義和方法仍然把握不清，把綜合治稅簡單理解為是做形式，可有可無。此外，還認為綜合治稅是稅務部門的事情，與自身本職工作關系不大，因此在聯(lián)動中對綜合治稅工作應付了事，缺乏主動意識,沒有認識到這項工作的開展是加強財源建設，營造公平稅賦環(huán)境，促進全縣全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。由于思想認識上的差距及對綜合治稅意義的模糊認知，導致全縣社會綜合治稅工作發(fā)展不平衡。

（二）涉稅信息采集的數量和質量不高

涉稅信息采集的數量和質量不能適應稅源管理對外部信息越來越高的要求，受人權事權影響，部分重要的涉稅信息無法采集到位。加之目前受信息技術的制約，涉稅信息應用程度不高，影響了工作效率，從而在一定程度上制約了綜合治稅的工作質量。

（三）考核獎懲未完全落實到位，有失嚴謹

認識上的不到位影響了考核的不到位。對社會綜合治稅，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門沒有建立相應的考核機制，認為綜合治稅是表面工作，不必耗費人力物力和時間而影響到本職工作的考核。對政府兌現的獎金，采取“平分”辦法，因此導致涉稅信息不準確、受托代征單位對稅源監(jiān)控不力、不敢碰硬、不追究責任，獎懲不分明。

（四）規(guī)章操作無剛性導致漏洞

目前我國尚未出臺全國性的行政程序法，對于行政協(xié)助的基本原則和具體內容沒有規(guī)定。僅有《稅收征管法》對其他部門和單位對稅務部門的協(xié)助做了原則闡述，而對具體哪些單位和部門對涉稅事宜具有協(xié)助義務，這些部門和單位采用何種形式、何種程序對稅務機關進行協(xié)助；這些部門和單位與稅務機關雙方各自的權利、義務如何等均沒有具體規(guī)定。綜合治稅的具體措施大多是以地方政府文件的形式下發(fā)的，操作起來“剛”性不足。一些受部門利益（有的是部門直接受益，有的是部門直接下屬經營單位，有的是部門直接參與的經濟行為）對稅收工作不理解、不配合，在具體操作中硬搬模式，沒有因地制宜地開拓創(chuàng)新，在管理中存在“唯任務”的思想，認為小稅源、零星稅收，管理費時費力，收效不大，造成了抓“大”放“小”的現象。

五、完善綜合治稅機制的建議

（一）提高對綜合治稅重要性的認識

工作的深化，首先需要認識上的深化和提高，因此要提高思想認識，創(chuàng)造性地開展工作。加強綜合治稅工作是增加財政收入、保障社會正常運轉的需要；是均衡稅負、確保經濟協(xié)調發(fā)展的需要；是完善稅源監(jiān)控、加強稅收征管的需要。

（二）健全綜合治稅協(xié)調機制和工作體系

綜合治稅是一項復雜的系統(tǒng)工程，綜治協(xié)調是整個工程的基礎。要夯實這一基礎，一是進一步健全工作協(xié)調機制，建立健全聯(lián)席會議制度，各級領導小組都要定期召開部門聯(lián)席會議，及時通報社會綜合治稅進展情況，并通過聯(lián)席會議協(xié)調處理各類重大問題。二是打破瓶頸，健全聯(lián)動機制。首先要信息共享，有關部門處理涉稅方面事項不得隱瞞，要及時向稅務部門傳遞，供稅務部門參考；其次要協(xié)助稅務部門抓好稅收征管，通過委托代征代扣、聯(lián)合辦公等手段，促進稅收應收盡收。三是做好稅收工作的保障。公檢法部門要為稅務部門提供司法保障，嚴抓嚴打少數抗稅、偷稅的納稅人，并嚴查部分違規(guī)避稅的納稅人。

（三）完善落實考核獎懲機制，充分調動社會參與力量

在推行綜合治稅的同時，要切實貫徹落實《考核獎懲辦法》，實行責任追究，并做到獎懲分明。對不依法代征代扣的，按照法律法規(guī)進行嚴厲處罰，按照相同數額或相應比例，扣除下一年度財政經費。

（四）建立健全長效機制，保障綜合治稅持續(xù)健康發(fā)展

缺乏長效機制必然導致社會綜合治稅工作流于形式。因此，一要從內部建立機制。制定涉稅信息采集、加工、整理、使用、監(jiān)督考核等程序文件，嚴格實行過程控制，按期進行內審和管理評審。二要建立外部機制。定期召開通報會，交流情況，及時研究和解決工作中出現的問題，將綜合治稅貫穿到日常稅收征管工作中長期堅持，確保社會綜合治稅持久運行。三要建立審計考核機制。提請紀檢、監(jiān)察部門將各相關部門社會綜合治稅情況進行立項考核；委托審計部門對代征代扣單位的代征代扣情況進行延伸審計，在機制上保障社會綜合治稅持續(xù)健康地向前發(fā)展。

（五）強化信息技術支撐，建立綜合治稅信息平臺

由于綜合治稅涉及的部門多、人員多、內容多，要提高工作效率，必須借助現代信息化手段，拓展信息交換渠道，只有這樣才能實現各類信息資源的共享。因此，要提高綜合治稅信息采集效率，就要盡快建立集涉稅信息采集、交換、分析、處理為一體的社會綜合治稅信息平臺，這不僅是推行綜合治稅的核心內容，也是綜合治稅的必由之路。

（作者單位 湖北省恩施土家族苗族自治州建始縣地方稅務局）

（責任編輯 張婭）