公共政策利益取向的偏失與矯正

崔光勝

公共政策利益取向的偏失與矯正

崔光勝

政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配。”[1]這一論斷包含三層含義：一是制定公共政策是為了價(jià)值分配；二是分配的范圍是全社會(huì)；三是分配的影響力具有權(quán)威性。遵循公共管理理論，政府制定公共政策的價(jià)值取向應(yīng)在于“增進(jìn)和服務(wù)公共利益”。但是，現(xiàn)實(shí)中，政府在充當(dāng)公共利益代言人的同時(shí)，卻又扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，常常利用公共政策謀取私利，從而導(dǎo)致公共政策利益導(dǎo)向的偏離。因此公共政策利益導(dǎo)向的好壞，決定著公共政策的執(zhí)行和結(jié)果的好壞，矯正偏失的公共政策導(dǎo)向，對(duì)于我們利用公共政策服務(wù)民眾具有重要的社會(huì)意義。

一、公共政策的利益取向及偏失的后果

對(duì)于公共政策的利益取向問(wèn)題，一般有三種觀點(diǎn)：一是公共利益取向，即認(rèn)為公共政策應(yīng)代表公共利益；二是團(tuán)體利益取向，即認(rèn)為公共政策是各個(gè)利益集團(tuán)相互斗爭(zhēng)、妥協(xié)的產(chǎn)物；三是個(gè)人利益取向。那么，公共政策究竟應(yīng)該致力于哪種利益？美國(guó)學(xué)者安德森認(rèn)為：“政府的任務(wù)就在于增進(jìn)和服務(wù)公共利益?！盵2]凱爾曼也指出：“政府的功能之一，就是用公共精神教育人，更多地發(fā)揮人的主動(dòng)性，使公共精神在制定政策過(guò)程中占優(yōu)勢(shì)。”[3]我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為：公共政策過(guò)程就是政府針對(duì)利益主體的多元化，不斷來(lái)調(diào)整現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)公平分配以及努力增進(jìn)公共利益[4]。

現(xiàn)實(shí)中，公共政策的利益取向總是呈現(xiàn)出多種狀態(tài)，常見(jiàn)的是“為公”與“為私”?！盀楣卑▋煞N情況：一是公權(quán)集團(tuán)的“公”，二是公眾百姓的“公”。從社會(huì)主義的本質(zhì)來(lái)講，公權(quán)集團(tuán)和公眾百姓應(yīng)該是具有完全的一致性的，我們也并不否認(rèn)這種情況的可能性和合理性。但現(xiàn)實(shí)中的公權(quán)集團(tuán)的利益和普通社會(huì)階層的利益卻不是那樣統(tǒng)一。現(xiàn)實(shí)中，“為公權(quán)集團(tuán)的公”和“為公眾百姓的公”仍然存在著巨大的差別。二者是否利益取向一致，評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)公眾百姓所獲得的利益大于公權(quán)集團(tuán)所得的利益時(shí)，就可以肯定這種公共政策的導(dǎo)向是為公眾百姓的；反之，我們即可將其視之為為私。

“為私”的情形也包括兩種：一是為了官員自身以及為相關(guān)個(gè)體謀取私利，二是為其代言和代理的利益集團(tuán)謀取私利。為官員及相關(guān)個(gè)體謀取私利，主要是運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行交易，其利益索取更多地是發(fā)生在公共政策的執(zhí)行層面，而非制定層面。因?yàn)楣舱叩闹贫ㄒ话闶恰凹w行動(dòng)”，某一個(gè)體官員的能量非常有限，因此通過(guò)公共政策執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租較為容易和便捷得多，且隱蔽性強(qiáng)不易被查處。

為其所代言和代理的利益群體謀利，我們認(rèn)為主要是在公共政策的制定上顯示出的傾向，它有時(shí)并不能直接產(chǎn)生明顯的利益，在形式上具有很高的合法性。但是公共政策一旦滲透，當(dāng)權(quán)者的這種隱蔽思維在公共政策執(zhí)行時(shí)就會(huì)呈現(xiàn)出明顯的公共利益流動(dòng)的偏私傾向。因?yàn)槠溆泻戏ǖ耐庖滤诒?，社?huì)即便不滿(mǎn)也難以表述清楚，這種情形就恰如戴維·伊斯頓所言，當(dāng)公共政策發(fā)生異化，那么“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”[5]。中國(guó)當(dāng)前社會(huì)貧富不均顯示出的兩極分化，有一部分因素就是因?yàn)楣舱叽嬖谥珯?quán)者為富人階層代言的傾向，即“讓一部分人享有”財(cái)富，而“不允許另一部分人享有某些東西”。客觀上造成富者更富、窮者更窮，社會(huì)兩極分化的態(tài)勢(shì)越來(lái)越明顯。此種情況往往有著比在公共政策執(zhí)行層面謀私的危害性更大，結(jié)果更壞。以筆者之見(jiàn)，它所導(dǎo)致的不良后果主要有以下幾個(gè)方面：

（一）導(dǎo)致社會(huì)階層間的對(duì)立和沖突

公共政策本身應(yīng)消除和避免社會(huì)階層的分化和沖突，但當(dāng)前，各階層的生存狀態(tài)呈現(xiàn)出越來(lái)越大的不均衡性、不對(duì)等性，窮困階層病無(wú)所醫(yī)、住無(wú)其所，而富裕階層則驕奢淫逸、揮金如土。究其原因，可能是我們的公共政策的利益導(dǎo)向出了問(wèn)題。比如，前些年我國(guó)出臺(tái)的一系列公共政策，完全是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向，其結(jié)果使社會(huì)的許多公共服務(wù)項(xiàng)目，如醫(yī)療、教育等都演化為產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化，致使一部分人從中漁利，而大部分人其利益受損。如果我們無(wú)視這種現(xiàn)象蔓延，或以政策的方式鼓勵(lì)這種謀私行為，那么，社會(huì)各階層分化的趨勢(shì)將愈發(fā)明顯和加大，階層分離、對(duì)抗將愈加嚴(yán)重，仇官、仇富心理將不斷加劇，最終的結(jié)果就是使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)失去控制，社會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩。

（二）對(duì)政策系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害

政策系統(tǒng)之所以為人們所認(rèn)可，是因?yàn)槠錂?quán)威性。而權(quán)威性主要是由兩個(gè)方面的因素生化的：一是基于國(guó)家強(qiáng)力，二是符合公平正義原則。盡管公共政策的利益群體的代言或代理并未從根本上動(dòng)搖國(guó)家強(qiáng)力，但是對(duì)公平正義的原則的極端無(wú)視，往往就會(huì)使公共政策的公信力大打折扣。如果這種趨勢(shì)日趨加強(qiáng)，那么，公共政策就可能從根本上喪失權(quán)威性，也就必然使人們對(duì)公共政策的信任感和認(rèn)同度不復(fù)存在。

（三）加劇公共政策的非公共性

公共政策之所以叫公共政策，主要是因?yàn)楣舱叩墓残?。而?dāng)公共政策制定者立場(chǎng)發(fā)生偏失之后，就必然會(huì)導(dǎo)致公共政策的非公共性。非公共性并非一定是有一些官員個(gè)體從中漁利，而是政府已經(jīng)充當(dāng)了“經(jīng)濟(jì)人”角色。當(dāng)公共政策應(yīng)然具有的公共性被實(shí)然具有的非公共性所替代時(shí)，那么，公共政策就勢(shì)必淪為謀私的工具。公共政策的非公共性?xún)A向?qū)?guó)家和社會(huì)正常體系構(gòu)架來(lái)說(shuō)是一種巨大的威脅，極易導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)體系的傾覆和社會(huì)道德的喪失。

二、公共政策不良利益取向的成因

（一）官員的“官性”不純

純粹的官員應(yīng)該是以自己的行動(dòng)踐行為國(guó)家和為人民服務(wù)的宗旨，但當(dāng)前中國(guó)官員的“官性”卻顯得異常復(fù)雜多變。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的催生下，拜金主義、享樂(lè)主義盛行，權(quán)力一旦與市場(chǎng)交接，容易演化成官員撈取自身利益和滿(mǎn)足自我的工具，以致離“權(quán)為民所用”的要求相去甚遠(yuǎn)。如果官員“官性”不純成為一種普遍現(xiàn)象時(shí)，那么，公共政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)發(fā)生方向性改變，貌似為公，實(shí)質(zhì)上是為私的。

（二）法律法規(guī)的執(zhí)行相對(duì)軟弱

現(xiàn)代社會(huì)的精髓是法治，法律和法規(guī)在整個(gè)社會(huì)治理中起著統(tǒng)領(lǐng)和駕馭的作用。從形式上而言，只要是民主國(guó)家，大都會(huì)遵循法治的原則來(lái)構(gòu)建國(guó)家秩序。西方的三權(quán)分立思想，其中推崇的就是一種二元并立、二元制衡的思維，即“法”與“權(quán)”的對(duì)立和制衡，“法”的權(quán)重遠(yuǎn)比“權(quán)”的權(quán)重要大得多。但是，在我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)中，這種形式上或名義上的規(guī)范卻未能很好地落實(shí)到實(shí)踐中。法的終極目標(biāo)是法治，但是如若法律不夠強(qiáng)硬，以官權(quán)為支撐的人治就必然會(huì)占據(jù)上風(fēng)，公共政策的制定和執(zhí)行要么和法律打擦邊球，要么會(huì)游離于法律之外，甚至有的公然和法律背道而馳?！坝蟹ú灰?、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、權(quán)大于法、以黨代法”的亂象就會(huì)肆意蔓延。

（三）市場(chǎng)發(fā)育不完善

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)的價(jià)值觀出現(xiàn)一定程度的扭曲，致使當(dāng)權(quán)者衍生出嚴(yán)重的趨利性、實(shí)用性。在商品充斥市場(chǎng)的情況下，公權(quán)也被擄入到商品價(jià)值之中，逐漸演化成為一種炙手可熱的商品或準(zhǔn)商品，權(quán)力被尋租。在此種市場(chǎng)環(huán)境下，公共政策作為公權(quán)的衍生品也就必然會(huì)打上其價(jià)值的烙印，成為部分公權(quán)者實(shí)現(xiàn)其價(jià)值利益的工具。表面上，這種影響對(duì)于公共政策而言是較為外在的，但是深入地去看，它會(huì)對(duì)社會(huì)對(duì)民心產(chǎn)生深刻和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

三、公共政策利益導(dǎo)向的調(diào)整與矯正

公共政策在現(xiàn)實(shí)中因?yàn)榉N種原因發(fā)生著利益導(dǎo)向的非?；?，這不僅損害了公共政策的公信力和權(quán)威性，還侵犯了社會(huì)和人民的利益，也極大地影響了黨和國(guó)家政權(quán)在人民心中的形象。因此，我們有必要通過(guò)種種措施來(lái)進(jìn)行調(diào)整和矯正，使公共政策利益導(dǎo)向回歸到正?；能壍郎蟻?lái)。那么，公共政策的利益導(dǎo)向如何矯正呢?筆者認(rèn)為，除了要純潔官員個(gè)體的廉潔性之外，政府還必須是民主的政府、法治的政府、有限的政府、尊重市場(chǎng)的政府和善于監(jiān)管的政府。

首先，政府官員的“官性”必須是純潔的，并能通過(guò)公共政策協(xié)調(diào)好各種利益，保證其公共性。一是協(xié)調(diào)好直接利益與間接利益。一般而言，大多數(shù)的公共政策常常較多地反映了一定利益團(tuán)體的直接利益和間接利益，同時(shí)也使大多數(shù)社會(huì)成員受益，那么，官員在制定政策時(shí)所要考慮的是政策的終極價(jià)值到底是為了大多數(shù)人還是為了少數(shù)人。如果一項(xiàng)政策在反映一定利益團(tuán)體的直接利益的同時(shí)亦為其他公眾帶來(lái)間接的利益，那么，這項(xiàng)政策在多數(shù)情況下也是可行的。二是協(xié)調(diào)好現(xiàn)實(shí)利益與未來(lái)利益。某些公共政策在短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)給一定的社會(huì)群體帶來(lái)一定的利益損害，但在更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)卻可以給公眾包括被損害者帶來(lái)新的利益。在這種情況下，政策在執(zhí)行時(shí)就不能走樣，否則價(jià)值指向就會(huì)向其相反的方向發(fā)展。三是協(xié)調(diào)好形式利益與內(nèi)容利益。相較于政策的內(nèi)容及其自身的利害關(guān)系，公眾更關(guān)心政策在制定和實(shí)施過(guò)程中對(duì)自身的實(shí)質(zhì)影響。因此公共政策必須著眼于政策所包含的內(nèi)容，并將形式與內(nèi)容結(jié)合起來(lái)。四是協(xié)調(diào)好利益和代價(jià)關(guān)系。獲取一定的利益總要付出一定的代價(jià)，但代價(jià)并不一定總是與利益成正比的。政府在利用公共政策調(diào)節(jié)社會(huì)時(shí)，要通過(guò)多種形式保證在總量上實(shí)現(xiàn)公共付出與公共利益之間的平衡，同時(shí)也必須考慮到在一定時(shí)間內(nèi)的公共政策是否惠及到了社會(huì)的利益主體。

其次，政府必須是民主、分權(quán)的政府。政府的民主品德表現(xiàn)在，政府在制定公共政策時(shí)，要以依法行政為框架，以適度分權(quán)為基礎(chǔ)，適時(shí)激勵(lì)公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共政策，激勵(lì)政府官員更好地為公共利益服務(wù)，著眼于降低制定公共政策的成本，提高政府的行政效率。政府在制定公共政策時(shí)的適當(dāng)分權(quán)，可以使政府行政更加注重成本和收益，讓公共政策切實(shí)為公民服務(wù)，從而更好地實(shí)現(xiàn)配置效率。此外，政府適度分權(quán)還可以減少權(quán)力尋租和腐敗，減輕政府的行政壓力，使政府能夠把有限的政策資源用于解決最為迫切的問(wèn)題，從而使公共政策效用達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。

再次，政府必須是充分尊重市場(chǎng)的政府。政府以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，意味著政府的政策必須有利于市場(chǎng)化。政府應(yīng)讓市場(chǎng)去生產(chǎn)和供給競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)，讓精力主要集中于規(guī)則的制定和實(shí)施上，建設(shè)市場(chǎng)制度，并促進(jìn)市場(chǎng)有序運(yùn)行。在市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境下，私域的事情一般都是可以通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)則來(lái)進(jìn)行處理的，如果我們完全采用市場(chǎng)化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公域向私域延伸的話(huà)，那么，公權(quán)力的尋租就很難有生存的土壤。

第四，政府必須是充分尊重法治的政府?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中任何一項(xiàng)公共政策都是由而且必須由世俗的人來(lái)制定和執(zhí)行，作為“理性”的謀利動(dòng)物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“經(jīng)濟(jì)人”利己逐利動(dòng)機(jī)的影響，其好惡和利益要求或多或少都會(huì)反映到所制定的政策中來(lái)。這也是英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨?cè)谠O(shè)計(jì)制度時(shí)所提出的“無(wú)賴(lài)原則”。政府的利己不可避免地影響到了政府所制定的公共政策的合法性。舉例來(lái)說(shuō)，相對(duì)于社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，弱勢(shì)群體在公共利益表達(dá)和形成的過(guò)程中無(wú)疑處于競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位，他們由于“遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心”，較少參與社會(huì)政治活動(dòng)，難以真正有效地影響公共政策的制定。這也意味著弱勢(shì)群體僅僅依靠自身的力量很難迅速擺脫自身困境，很難維護(hù)自己的利益。這就需要政府從社會(huì)整體利益出發(fā)，在公共政策制定和執(zhí)行等方面始終貫穿平等的原則。

第五，政府必須是善于監(jiān)管的政府。善于監(jiān)管包括多方面內(nèi)容：既應(yīng)對(duì)政策本身監(jiān)管，也應(yīng)對(duì)相關(guān)人監(jiān)管；既對(duì)公共政策制定者監(jiān)管，也對(duì)公共政策執(zhí)行者監(jiān)管；既對(duì)公共政策效率監(jiān)管，也對(duì)公共政策產(chǎn)生的社會(huì)效益監(jiān)管；既對(duì)公共政策相關(guān)人員動(dòng)機(jī)監(jiān)管，也對(duì)公共政策相關(guān)人員效果進(jìn)行監(jiān)管。并且，這種監(jiān)管應(yīng)該成為一種主動(dòng)的、持續(xù)的、全方位制度化的監(jiān)督。主動(dòng)的監(jiān)管是說(shuō)政府監(jiān)管不是因有了舉報(bào)才去管理，而是只要政策一旦形成，即應(yīng)主動(dòng)作為。持續(xù)的監(jiān)管，是說(shuō)非因不可抗拒的力量即不得中途中斷對(duì)公共政策的監(jiān)管。穩(wěn)定持續(xù)的監(jiān)管即是要使對(duì)公共政策的監(jiān)管成為一種穩(wěn)定化的行為。全方位的監(jiān)管，是說(shuō)對(duì)公共政策的監(jiān)管不能顧此失彼，而應(yīng)該盡力做到面面俱到，不放過(guò)任何一個(gè)細(xì)枝末節(jié)。制度化的監(jiān)管，是說(shuō)公共政策的監(jiān)管不僅應(yīng)成為一種常態(tài)化的監(jiān)管，而且這種監(jiān)管本身也應(yīng)上升到制度層面，使其具有強(qiáng)制力，不因外力的干擾阻撓而輕易妥協(xié)或中斷、終止。

[1]][5][美]戴維·伊斯頓：《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，商務(wù)印書(shū)館1993年版。

[2][美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年版。

[3][美]史蒂文·凱爾曼：《制定公共政策：美國(guó)政府的樂(lè)觀前景》，商務(wù)印書(shū)館1990年版。

[4]曹然然：《論公共政策的公共利益取向》，《云南社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。

（作者單位 湖北行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張婭）