我國國防科技工業(yè)組織管理模式的現(xiàn)狀和原因分析

○ 鄧 曉

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

一、我國國防科技工業(yè)組織管理模式的變遷過程

新中國的國防科技工業(yè)是在“一窮二白”的基礎(chǔ)上建立起來的。經(jīng)過60多年的艱苦奮斗，我國國防科技工業(yè)經(jīng)歷了一個從小到大、由弱到強(qiáng)的發(fā)展過程，取得了一系列的成就，鞏固了我國的大國地位和在國際舞臺上的影響力。在這個發(fā)展過程中，國防科技工業(yè)組織管理模式大致經(jīng)歷了以下幾個階段。

第一階段：“軍民結(jié)合”的萌芽階段（1949—1977年）。1950年4月，中央在重工業(yè)部下面設(shè)立兵工辦公室，國防工業(yè)從中央軍委劃歸政務(wù)院管理，國防工業(yè)從軍事系統(tǒng)走向國民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)，這為國防工業(yè)走“軍民結(jié)合”的發(fā)展道路首開先河。第二階段：初步建立起“軍民結(jié)合”的管理模式（1978—1989年）。1978年以后，國防科技工業(yè)按照改革開放的方針，積極探索軍民結(jié)合、以民養(yǎng)軍的新路子。但從總體上看，國防工業(yè)的基本體制并未得到根本改變。第三階段：“軍民結(jié)合”管理模式的調(diào)整階段（1990—1997年）。該階段中央軍委提出實現(xiàn)我軍由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型、由人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。這些關(guān)系戰(zhàn)略全局的科學(xué)決策，為國防科技工業(yè)管理體制改革確定了新的目標(biāo)。第四階段：“軍民結(jié)合”管理模式的進(jìn)一步完善階段（1998年至今）。按照黨的十五大做出的“建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國防工業(yè)運(yùn)行機(jī)制，逐步更新武器裝備”的戰(zhàn)略部署，以1998年開始的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為序幕掀起了國防科技工業(yè)歷史上力度最大的一次改革。

二、我國國防科技工業(yè)組織管理模式的現(xiàn)狀

黨的十七大以后，我國的國防科技工業(yè)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下又進(jìn)行了新一輪的國防工業(yè)組織管理體制改革。黨的十七大強(qiáng)調(diào)“必須站在國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)，在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中實現(xiàn)富國和強(qiáng)軍的統(tǒng)一”，還明確提出要“調(diào)整改革國防科技工業(yè)體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創(chuàng)新能力和質(zhì)量效益，建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”。

在十七大關(guān)于實行大部門體制的改革構(gòu)想指導(dǎo)下，國家決定成立工業(yè)和信息化部，不再保留國防科工委和信息產(chǎn)業(yè)部，并在工業(yè)和信息化部建制下設(shè)立國家國防科技工業(yè)局。原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會組織協(xié)調(diào)武器裝備科研生產(chǎn)的重大事項、保障軍工核心能力建設(shè)等職責(zé)以及原信息產(chǎn)業(yè)部軍工電子管理職責(zé)劃給國防科技工業(yè)局。為了更好地貫徹十七大精神，國防科工局正在制定措施，落實“三定”方案，積極適應(yīng)新的管理體制，按照縮短戰(zhàn)線、突出重點的原則，邊調(diào)整邊建設(shè)，盡快建立符合武器裝備建設(shè)規(guī)律、反映社會義市場經(jīng)濟(jì)要求、與新的管理體制相適應(yīng)的制度體系和運(yùn)行機(jī)制。

國防科技工業(yè)局對國防工業(yè)實施管理職能，其管理對象也將從主要面向國防工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣袚?dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的所有企事業(yè)單位,具體職責(zé)有：研究擬訂國防工業(yè)和軍轉(zhuǎn)民發(fā)展的方針、政策和法律、法規(guī)；制定國防工業(yè)及行業(yè)管理規(guī)章；組織國防工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局、能力優(yōu)化調(diào)整工作；組織國防工業(yè)實施戰(zhàn)略性重組；研究制定國防工業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資及外資利用的年度計劃；組織協(xié)調(diào)國防工業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)與建設(shè)，以確保軍備供應(yīng)的需求；擬訂核、航天、航空、船舶、兵器工業(yè)的生產(chǎn)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃、實施行業(yè)管理；負(fù)責(zé)組織管理國防工業(yè)的對外交流與國際合作。

地方國防工業(yè)管理機(jī)構(gòu)是國防工業(yè)兩級政府管理體制的組成部分。盡管多年來管理體制改革頻繁進(jìn)行，機(jī)構(gòu)設(shè)置形式不斷變化，管理職能及權(quán)限劃分多次調(diào)整，但國防工業(yè)兩級政府管理的體制始終沒變。中央機(jī)構(gòu)改革以后，大多數(shù)地方在機(jī)構(gòu)改革中也以不同形式保留了國防工業(yè)管理機(jī)構(gòu)，并對其職能加以調(diào)整。改革后的各地方國防工業(yè)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：統(tǒng)籌規(guī)劃本地區(qū)國防工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，協(xié)助國防科技工業(yè)局開展組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查工作，為本地區(qū)國防工業(yè)企業(yè)單位改革發(fā)展服務(wù)。

三、我國現(xiàn)行國防科技工業(yè)組織管理模式的問題與矛盾

1、管理結(jié)構(gòu)方面的矛盾和問題

一是多頭管理。軍隊、政府、集團(tuán)公司對具體軍工企事業(yè)單位、民口單位都有管理權(quán)，只不過側(cè)重點不同而已?？傃b備部受中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)部隊裝備需求，直接就軍品采購科研生產(chǎn)計劃、立項等方面對口具體軍工單位和民口單位，同時在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)各軍種裝備部，而各軍種裝備部也可以根據(jù)需要直接對口具體軍工單位和民口單位。國防科技工業(yè)局受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)地方國防科技工業(yè)單位，同時在軍品科研生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)投資等方面對口各軍工集團(tuán)總公司。當(dāng)然這種供需兩條線的管理模式在好的制度下能夠很好地發(fā)揮其工作效能，但是如果兩個管理部門存在的管理權(quán)限的交叉和管理職能的重疊不能有效地進(jìn)行工作分擔(dān)，那么這種管理模式則無法在實際工作中發(fā)揮其最大效應(yīng)。

二是政企不分。各軍工集團(tuán)公司對所屬軍工企事業(yè)單位實行全方位管理。各軍工集團(tuán)總公司資產(chǎn)所有權(quán)在國家國資委，干部管理權(quán)在中央組織部。地方國防科工委辦在省、直轄市、自治區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，對轄區(qū)內(nèi)地方軍工單位、民口單位，以及在轄區(qū)內(nèi)各軍工集團(tuán)公司所屬單位進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)管理。

三是軍民分立、行業(yè)分立、條塊分立，缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作，更缺少總體規(guī)劃、整體協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計。這種組織管理模式在進(jìn)行單一或?qū)ｉT武器裝備生產(chǎn)時有其特定的優(yōu)勢，但是這勢必導(dǎo)致其在進(jìn)行系統(tǒng)性武器研發(fā)和生產(chǎn)方面面臨不足，特別是無法滿足整個武器裝備系統(tǒng)發(fā)展的需要。

2、管理職能配置方面的矛盾和問題

當(dāng)前位于我國國防科技工業(yè)主體地位的大軍工集團(tuán)公司由于在“干部管理、資產(chǎn)管理、人事管理”等方面存在職能缺失，國有軍工集團(tuán)公司“管人、管事、管資產(chǎn)”的權(quán)力仍然由多個部門分別管理，缺乏必要的監(jiān)督、制約手段，因而事實上存在著指揮不靈、行政失效的問題。且軍隊（主要是總裝備部和各軍種裝備部）與政府間、軍工集團(tuán)公司與政府間職責(zé)關(guān)系仍未理順。比如，在軍品投資與計劃管理體制上，尚未完全擺脫計劃按所屬關(guān)系下達(dá)，任務(wù)按所屬關(guān)系組織實施，條件保障建設(shè)實行所屬關(guān)系投資的管理模式。國防經(jīng)濟(jì)主管部門從保密性和政治性的要求出發(fā)，往往習(xí)慣于用行政指導(dǎo)手段管理國防科技工業(yè)，不僅對所屬企業(yè)事業(yè)單位管得過多過死，而且使國防建設(shè)系統(tǒng)成為一個對外對內(nèi)封閉的系統(tǒng)。這種封閉狀態(tài)既不利于進(jìn)行高效的社會分工協(xié)作，也不利于建立軍民結(jié)合、軍民兼容的國防科技工業(yè)體制。

自1978年明確軍工企事業(yè)單位實行“部省雙重領(lǐng)導(dǎo)、以部為主”以來，各地國防科技工業(yè)局受省委、省政府的委托，一直沿襲對所轄地區(qū)軍工企事業(yè)單位的管理界定在“以部為主”的行業(yè)管理范疇，事實上只有“協(xié)調(diào)服務(wù)”的職責(zé)，卻沒有具體的行政行為，因而各地國防科技工業(yè)局的工作積極性都不高。這也是許多省、直轄市、自治區(qū)迄今為止沒有設(shè)置獨立建制的國防科技工業(yè)管理機(jī)構(gòu)的主要原因。

3、管理規(guī)則方面的矛盾和問題

目前我國對軍品科研生產(chǎn)管理主要采取嚴(yán)格的“三證”制度，即軍品科研生產(chǎn)許可證、軍工保密資格認(rèn)證、質(zhì)量保障體系認(rèn)證。具體實施的管理制度有準(zhǔn)入許可制度、保密制度、計量制度、標(biāo)準(zhǔn)化制度、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、技術(shù)狀態(tài)管理制度、質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品認(rèn)證制度、軍代表驗收制度、產(chǎn)品定型和鑒定制度等。在制度設(shè)計方面，目前最主要的問題是，還沒有明確規(guī)范軍品市場如何對民口單位開放的制度，其各種管理規(guī)則實施主體尚未完全包括民口有關(guān)單位。這也是推進(jìn)軍轉(zhuǎn)民、建立寓軍于民國防科技工業(yè)新體系的一大障礙。

4、我國國防科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力受到限制

不同于歐美國家國防科技工業(yè)的大專業(yè)領(lǐng)域組織形式，我國國防科技工業(yè)是以行業(yè)劃分的，形成了以航空、航天、船舶、核、兵器和電子軍工集團(tuán)為核心的科技創(chuàng)新體系。而在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的軍品科研生產(chǎn)布局相對分散、專業(yè)設(shè)置重復(fù)過多、資源配置不合理的原有格局沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。由于戰(zhàn)線長和投入不足，國防科技工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)創(chuàng)新能力差，高技術(shù)武器裝備研制生產(chǎn)能力不足，一般產(chǎn)品生產(chǎn)能力過剩，很不適應(yīng)新時期武器裝備建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。

這種行業(yè)布局模式對基礎(chǔ)研究的統(tǒng)籌規(guī)劃是極為不利的。例如，先進(jìn)材料和電子裝備幾乎各大行業(yè)集團(tuán)內(nèi)部都在做，研發(fā)力量低水平重復(fù)，而且資料相互封鎖，形成惡性競爭。鑒于此，本文認(rèn)為國防基礎(chǔ)性技術(shù)研發(fā)工作應(yīng)該由國防部門統(tǒng)籌規(guī)劃，而本行業(yè)特有的技術(shù)研發(fā)就放在集團(tuán)內(nèi)部的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這樣才能集中力量辦大事。

四、結(jié)論

縱觀我國國防科技工業(yè)組織管理模式的現(xiàn)狀和原因，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，要求我們繼續(xù)推進(jìn)改革開放，把改革創(chuàng)新精神貫徹到國防科技工業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)；要求我們繼續(xù)大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力，提高軍工經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國際競爭力；要求我們切實加強(qiáng)國防基礎(chǔ)科研，提高國防科技研究設(shè)計、工藝制造、試驗驗證的基礎(chǔ)保障能力，突破共性、基礎(chǔ)性關(guān)鍵技術(shù)，增強(qiáng)對高新技術(shù)武器裝備發(fā)展的技術(shù)推進(jìn)能力；要求我們加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快信息化與工業(yè)化融合，促進(jìn)工業(yè)由大變強(qiáng)，振興裝備制造業(yè)；要求我們以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能為核心深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，在正確定位、有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，形成涵蓋特殊性管理要求的制度創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，在加快向公共管理型政府轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，建設(shè)具有中國特色的國防科技工業(yè)管理體制。

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