非營利組織問責:概念界定、要素分析與限度把握

向加吾

(安徽工業(yè)大學 文法學院，安徽 馬鞍山 243002)

非營利組織問責:概念界定、要素分析與限度把握

向加吾

(安徽工業(yè)大學 文法學院，安徽 馬鞍山 243002)

隨著非營利組織規(guī)模的擴張、吸引資金的激增和塑造公共政策力量的增強，對其進行問責成為近年來各界關注的熱點。非營利組織問責由問責主體、問責客體、問責內容、問責方式和問責效果五個要素構成。可以從代表性概念視野下問責的定位判斷、多重利益相關者視野下問責的回應對象選擇、自主性維持視野下問責的自律他律機制的平衡選擇等方面對非營利組織問責的限度進行探討。

非營利組織;問責;問責體系;自主性

1 相關概念界定

近年來，隨著社會公眾的權利意識和責任意識的深入發(fā)展，隨著公民要求知情權的呼聲不斷高漲，問責(accountability)一詞逐漸在政府部門、企業(yè)組織和各種社會團體中流行開來。對于問責的概念界定，目前學術界是仁者見仁，智者見智，還沒有形成一致的認識。事實上，問責一詞如同“變色龍”，是一個多維度、多層次的復雜概念。

Brown和Moore(2001)指出，當行為人接受了一定的外部資源支持并做出一定會做某件事情的承諾時，他就要承擔一定法律責任、道德責任和使命責任，他就要盡其所能地去履行自己的承諾，因此，可以說該行為主體是可問責的。舉例來說，在對所接受的捐贈資源的使用上，非營利組織對組織的捐贈方是負有責任的［1］284。

考佩爾提出，問責概念包含五個維度:透明性(transparency)、義務(liability)、控制能力(controllability)、責任(responsibility)、回應性 (responsiveness)，其中每個維度都包含著一個關鍵的要素［2］。

綜合以上界定，可以引申出問責概念的三層基本內涵:①問責是一種問責主體與問責客體之間的互動關系。這種互動關系由委托、授權、監(jiān)督、控制、參與、執(zhí)行、解釋、說明、辯護、獎勵、懲罰等具體行為構成;②問責客體有一定的義務就自身的行為表現(xiàn)向問責主體做出說明，這是一種強制性的客觀義務;③雙方互動的焦點，是通過報告機制產生的信息，這種信息是實現(xiàn)問責效果所必須的。

中國學者蕭美娟、林國才等認為，為了滿足組織活動直接和間接的參與者的知情權要求，非營利組織有責任向他們提供詳細具體的有關組織運營狀況方面的資料，這些資料包括組織的組成結構狀況、財務管理狀況、項目運作狀況、志愿活動狀況、市場營銷狀況等［3］。

非營利組織問責是指:通過一定的方法和途徑，非營利組織就自身的決策、行為及行為結果，向問責主體作出說明、解釋和辯護，劃分組織各部分責任承擔的范圍，同時明確不同責任的歸屬，并根據實際情況來接受問責主體的獎勵或者懲罰，問責的進行是要實現(xiàn)提高組織績效、促進組織發(fā)展的目的。

基于不同的角度，按照不同的標準，可以對非營利組織問責進行多方面的分類。目前使用最多的一種分類是外部問責和內部問責的區(qū)分。這是根據組織內外部環(huán)境的不同來劃分的。外部問責是指非營利組織對自身公益使命的堅持情況和所持有公共資源的使用流向和效果效應等方面的情況對社會進行誠實交代。外部問責釋放和傳達出的是組織公共責任的履行情況信息，即對組織的工作過程和績效進行說明并接受必要的監(jiān)督、評估和獎懲，問責主體是組織的多重利益相關者(multiple stakeholders)，即被組織影響到的所有人和所有被組織影響到的人，包括政府、大眾媒體、社會公眾、各類型的企業(yè)等。內部問責更為注重的是組織內部的自我管理責任，這種責任主要體現(xiàn)在組織成員對其項目執(zhí)行工作體現(xiàn)出的專業(yè)性與效能的說明，包括員工與管理人員之間、管理人員與理事監(jiān)事之間的相互責任交代。與外部問責的開放式參與相比，內部問責體現(xiàn)的是組織的封閉式管理。

非營利組織問責問題的提出有三方面的理由:①非營利組織在數(shù)量和規(guī)模上的迅速增長。從全世界來看，非營利組織可能是發(fā)展最快的市民社會團體形式。但是，非營利組織迅速擴大增長的規(guī)模及其承擔的各種角色、發(fā)揮的各方面功能并不都是正面的。這些增長中的不健康現(xiàn)象呼吁對非營利組織的問責。②增長中的非營利組織吸納了大量的資金。非營利組織作為社會公益組織，其資金主要來源于社會的捐贈。20世紀80年代早期，自由化的一個重要組成部分是服務的私有化，非營利組織成了自由化浪潮中社會服務輸送的寵兒，捐贈者喜愛非營利組織勝于政府。隨著非營利部門的快速發(fā)展，其吸納資金的能力越來越強，社會要求其問責的呼聲也越來越高。③借助數(shù)量的增多并有大量資源做基礎，非營利組織在公共政策問題上發(fā)出的聲音越多，對其問責的要求也越強烈，因為其在提交公共政策議程和影響市場塑造的過程中獲得了更多的權力。

2 非營利組織問責的構成要素分析

現(xiàn)代非營利組織的問責由問責主體、問責客體、問責內容、問責方式和問責效果五個要素構成。

2.1 問責主體

問責主體是指具有道德權利或法律權利去了解行為主體的行為，在問責過程中起領導、組織、協(xié)調等作用的組織和個人，即由誰來進行問責。在非營利組織問責由傳統(tǒng)范式向現(xiàn)代范式轉換的時代背景下，非營利組織的問責主體也經歷了從高層權威向所有利益相關者的轉變。根據利益相關者的基本理論，一個組織存在與持續(xù)的關鍵在于積極地指引和滿足利益相關者的訴求。非營利組織的利益相關者是多元的，既包括擬定法律法規(guī)和相關制度的政府，也包括提供資金的個人與贊助機構，如政府捐贈者、企業(yè)、個人捐贈者，還包括貢獻時間和精力的志愿者、提供這些組織目標和道義上合法性的服務對象和受益者等。這些利益相關者都能成為問責的主體。非營利組織在回應不同問責主體的問責需求時不能平均用力，需要根據組織的使命要求，在不同的環(huán)境中對不同的問責主體進行回應的優(yōu)先排序，以有效平衡不同問責主體的利益需求。

2.2 問責客體

問責客體是指被問責者，即向誰問責。也就是問責指向的對象。非營利組織問責的問責客體是指各類非營利組織及其工作人員。非營利組織問責客體不同于企業(yè)問責和行政問責中的問責客體。非營利組織的宗旨和使命強調了其領導者和工作人員應承擔的義務和責任。非營利組織的領導者及工作人員作為問責客體，自身應該具有高度的自我反省和問責意識。非營利組織擁有包括政府、捐助者、受益者、社會大眾等在內的利益相關者，組織在其行為過程中必須考慮他們的利益，接受他們的問責要求?？梢哉f，非營利組織的生存和發(fā)展依賴于其對利益相關者要求的回應的質量。從此意義上看，非營利組織有足夠的內在動力對利益相關者的問責做出回應。

2.3 問責內容

問責內容即問責什么。問責主體向問責客體的問責內容包括法律問責、使命問責和績效問責。

法律責任是一種強制性的義務，是對行為人行為所造成的損害給予補償、強制履行或接受懲罰的特殊義務。法律問責強調問責客體的行為是否違法或違規(guī)。如果問責客體存在著違法違規(guī)行為，就要承擔相應的法律責任。法律責任是指行為人由于違背了契約所規(guī)定的責任或法律所明確指定的義務，或不合理、不恰當?shù)匦惺狗伤谟璧臋嗬蜋嗔?，而必須對此種行為的不利后果負起責任。

使命問責強調問責客體的行為是否貫徹了其使命。使命來源于英文的mission一詞。對一個非營利組織而言，使命是非常重要的，它反映了非營利組織存在的理由、奮斗的目標和夢想。美國著名的管理大師彼得.德魯克教授指出，使命如此獨特，以致成為影響一個組織經營成敗的唯一原因。非營利組織的使命是使其區(qū)別于其他同類組織的長期適用的組織目標，是組織的存在基礎和理由。

績效問責強調問責客體的行為結果是否達到了預期的目標?？冃?performance)反映的是行為主體從事某一活動或工作所取得的積極效果和成就?？冃Ь哂卸嘁蛐浴⒍嗑S性和動態(tài)性的特點。多因性是指績效的優(yōu)劣不取決于單個因素，而是受制于客觀主觀等多種因素。多維性是指績效可以表現(xiàn)為產出、行為或能力。動態(tài)性是指行為主體的績效會隨著主客觀條件的變遷而發(fā)生變化，是動態(tài)發(fā)展的。

2.4 問責方式

問責方式即如何問責。問責主體通過采用一定的問責方式來向問責客體進行問責。不同問責主體所采用的問責方式是不一樣的。問責方式的多樣性在一定程度上保證了有效問責的順利進行。目前適用于非營利組織問責的問責方式主要有五種［4］。

第一，認證方式。認證類似于我們常說的資格認證制度。認證方式是指:由政府和社會公認的某一部門或組織制定一系列的認證程序和認證標準，各個非營利組織自行向其申請認證，由專門組織根據既定的標準來對提出申請要求的非營利組織進行評定，然后決定是否授權給他們。得到認證和授權的非營利組織就能順利自由地開展活動。西班牙基金會誠信組織和菲律賓非政府組織認證委員會(PCNC)都是進行資格認證的典型。

第二，行為準則方式。行為準則是指:由非營利組織行業(yè)協(xié)會制定出的有關非營利組織什么能做、什么不能做的行為準則規(guī)定。一般來說，這些行為準則通常都是自律監(jiān)管式的，要求非營利組織靠自律來遵守的，但是這并不意味著其行為準則不接受外在的審查。例如加拿大國際合作委員會(CCIC)、澳大利亞海外援助委員會(ACFOA)、印度公信力聯(lián)盟的行為規(guī)則。

第三，評估方式。評估方式是一種在非營利組織問責中應用較多的方法，這種方法能保證非營利組織問責的有效實現(xiàn)。通過對非營利組織的評估，有利于提高非營利組織的整體績效，加強組織所有利益相關者對組織的信心和對組織的支持度，實現(xiàn)組織的持續(xù)發(fā)展。

第四，參與方式。參與的方法主要是指非營利組織的所有利益相關者參與到組織各個層面的運營與發(fā)展中去。非營利組織的利益相關者可以通過如下這些方面來實現(xiàn)對組織發(fā)展事務的參與:對非營利組織發(fā)布信息的共享與了解、參與非營利組織的項目運作、對非營利組織的各種行為提出建議或者直接行使否決權等等。

第五，評級方式。評級是指依據一定的標準或準則來評估組織并對其績效評定級別。評級表明了被評級者隨著時間推移如何有效地提升服務質量和提高項目績效，從而給予被評級者有效的建議，促進被評級者更好的自我治理。

2.5 問責效果

問責效果即問責最終達到的目標，包括問責客體的回應及由此產生的影響。問責客體會針對不同的問責主體、問責內容、問責方式展開回應，針對問責客體的回應性，問責主體有權對其進行獎懲，在問責機制的運行下，最終所呈現(xiàn)的便是問責的效果與影響。問責效果不僅包括對問責客體的影響，也包括對其他潛在問責客體和問責主體的提示。

Benjamin(2008)通過實證研究，提出證實性解釋與釋疑性解釋兩個概念來突出問責主體與問責客體之間的互動過程，為分析非營利組織對問責的回應提供了思路，適用于對大多數(shù)問責效果的分析［1］294。

Brown和Moore(2001)提出，雖然可以依據不同的原則和標準對利益相關者進行排序，但最明智的是將問責作為能夠推動組織實現(xiàn)最高價值的戰(zhàn)略問題。他們提出價值、支持與合法性、運作能力這三個因素都可被視為實現(xiàn)組織戰(zhàn)略的要求。組織在回應利益相關者的問責要求時要同時考慮滿足這三方面的需要［1］293。

3 非營利組織問責的多維界限把握

隨著社會各界對知情權的日益重視，對非營利組織進行問責的呼聲也逐漸高漲，這種日益迫切的要求似乎表明了這樣一種觀念，即問責越多越好，問責程度越深越好，問責范圍越廣泛越好。實質上，問責越多越好這個假設并不準確，對非營利組織進行問責需要關注其邊界和限度。那么如何把握這種限度呢?限度的合適把握即不能不問責，但也不能過度問責。對于現(xiàn)階段的非營利組織來說，對其進行問責邊界的選擇，學術界和實踐界并沒有得出具體明確的標準，有關這方面的研究成果基本沒有。筆者認為，問責是有一定的限度的，主要是應思考如下問題:問責是否會影響非營利組織的自治性、自主性、創(chuàng)新思維、創(chuàng)新能力和組織使命的堅持貫徹?

3.1 代表性概念視野下非營利組織問責的定位判斷

問責概念與代議民主下的“代表性”概念有著內在的聯(lián)系。在代議制度下，對“問責”一詞的內涵可從如下方面把握:首先，問責涉及兩個自治的行為者之間的交易(選民通過選舉活動將特定的權力授予一些代表，這些被授權的代表可以相對獨立于選民去從事一些活動，并就自己的活動和行為向選民負責，也即接受選民的問責);其次，問責(使一種行為受到他人控制以使行為人承擔責任)是委托方與代表方之間的不均衡互動，提出問責要求的委托方事實上有著更大的權力，委托方有權得到代表方的回復并且有權對不好的行為實施懲罰;最后，問責并不一定要理解成必須擁有正式的能力或懲罰的權力，也可以理解成道德的譴責或輿論。

隨著非營利組織在全世界范圍內角色和功能的不斷擴展，對非營利組織進行問責的訴求也愈加強烈。在對非營利組織問責的理論研究和實踐運作中，有關組織的代表性問題即“你代表誰?”引起了國內外學者們的強烈關注。政府機構是通過民主選舉產生的，代表了社會大多數(shù)的利益并最終對選民負責，因此受到政治問責之類的正式制度的約束。與政府機構不同，非營利組織是自我任命、自我選定的聯(lián)合形式，被一群自己做主的領導控制，不具有政治代表性，因此，通常不像被選官員一樣去被公民正式地問責。Enrique Peruzzotti認為，不能用概念性框架去分析代表性與市民社會的關系，“因為市民行為者處于等式的委托人一方，因此就不能用評價政黨和國會那一套準則來評價他們。如果硬要將適用于選舉政府的政治代表性的標準應用于市民組織，就否定了市民組織對代議制民主的價值之特殊特征，即公民基于類似的興趣和價值觀志愿與他人結社的自由。”［5］49－50“市民社會不應該被迫處于一種與公民的代表性關系中，這是政黨的方式?！噲D使市民組織對廣大公民在政治上問責將會毀壞市民社會主張中最有價值的資產之一:通過挑戰(zhàn)自我認知的主導形式來產生文化和政治創(chuàng)新?！保?］51－52

基于以上分析，我們可以從如下方面來思考非營利組織問責的邊界:第一，非營利組織不是代表機構，是處于代議制等式中委托的一方，是委托機構，因此這些組織不用受制于通常適用于代表機構的正式的政治問責約束。給予非營利組織足夠自由的空間，允許它們創(chuàng)造性地活動是非常必要的。強制性地用正式的問責機制來約束它們可能會破壞非營利組織的創(chuàng)新價值;第二，非營利組織作為市民社會的重要組成部分，雖然不必像政府那樣承擔正式的政治性問責，但這并不意味著它們可以完全忽略公眾的信任和想法，也不意味著它們不會受到非正式的懲罰。因為非營利組織主要在公共領域內運作，無論是組織使命的貫徹還是活動的成功都需要公眾的大力支持，因此，非營利組織必須保持高的行為標準和建立穩(wěn)固的聲望來提升組織的公共形象。丑聞會破壞非營利組織的公眾形象和聲譽，對組織產生毀滅性的影響。

3.2 多重利益相關者視野下非營利組織問責的回應對象選擇

非營利組織的利益相關者是指能夠對組織產生影響或者被組織所影響的個人和群體。非營利組織的利益相關者具有多元性，包括組織的理事會、員工和志愿者、組織致力于其權利受保護和提升的人、組織的服務對象、與組織一起工作的政府與非政府的伙伴組織、提供組織發(fā)展所需要資金資產的資助者、組織建立和運行需要獲得其認同的規(guī)制機構、社會大眾、媒體等等。此處的重點在于明確非營利組織是否要對所有的利益相關者負責，還是只對重要的、對組織使命與目標的達成與否過程中產生重大作用而且擁有較大權力的的利益相關人負責，比如對捐贈者和政府的相關部門負責。筆者認為，所有的利益相關者都可以成為非營利組織的問責主體，關鍵在于非營利組織如何去回應和平衡不同的利益相關者的需求。世界共同信托組織的全球問責項目(GAP)認為組織不可能在任何時間都對所有的群體保持同等的可問責性，這會導致問責癱瘓。在同樣的政治法律環(huán)境下，不同的非營利組織問責的主體范圍和問責主體的優(yōu)先性是不同的;在不同的政治法律環(huán)境下，同一非營利組織問責的主體范圍和問責主體的優(yōu)先排序也存在差異，例如烏干達國際行動援助(AAIU)的行動援助問責、學習和規(guī)劃體系(ALPS)在其章程中就明確指明，烏干達國際行動援助的最主要利益相關方是他們盡最大努力去支持和援助的窮人，可是對于中國來說，基于中國的實際情況，AAIU首要的利益相關方則是中國政府。

非營利組織應當依據影響、責任和代表性這三個因素來決定優(yōu)先考慮哪些利益相關者的需求。影響是指利益相關者想要改變組織行為所必須具備的權力的大小。對于一個非營利組織來說，那些沒有權力或權力很小的利益相關者的需求和利益也應該被考慮在內。如果不能以這種方式認識影響，就會導致問責系統(tǒng)的偏向性，往往是損害了權力較小的利益相關者的利益，從長遠來看，會影響到組織的健康持續(xù)發(fā)展。責任是指組織對不同的利益相關者有不同類型和不同層次的責任，如組織對政府有遵守法律與規(guī)章制度的管制性責任，對捐助方有保證捐助方的資金按照其同意的方式使用的財務責任，對利益相關者有道德倫理責任，因為他們間接或直接依賴于組織或被組織所影響，或者是因為他們是構成組織的價值、愿景和使命所不可或缺的。代表性是指代表的合法性和所代表的人的數(shù)量。

3.3 自主性維持視野下非營利組織問責的機制選擇:自律與他律的平衡

在當代社會新的治理背景下，對非營利組織進行問責，要把握方向與堅持原則。一方面，基于組織的非營利性、自治性、志愿性等基本屬性，非營利組織必須保證組織發(fā)展過程中的自主性，另一方面，基于在資金資源上對政府和社會各界的依賴，非營利組織又不可避免地要受到來自外界的監(jiān)督管制，而這種監(jiān)督管制如果太過于嚴格的話，則有可能影響到組織的自主性維持。自主性與問責需求間如何統(tǒng)一，這涉及到非營利組織自律與他律機制的選擇與平衡。

自律是非營利組織保障和強化其公共責任的理想有效形式?；诓煌闹乱?，自律行為可以分成三層次:高層次的自律已經成為行為主體的人格，是行為主體的一種自覺自為行為;第二層次的自律是以道德規(guī)范和社會輿論約束為致因;第三層次的自律是以權威監(jiān)督和法律約束為致因。非營利組織的自律可以分為組織內部監(jiān)督機制和行業(yè)自律。組織內部監(jiān)督機制的實施要依靠資源配置方面的權力使用和上下級關系的維持，所以具有一定程度的強制性。組織內部監(jiān)督機制可以采取設置監(jiān)督專員的方式，更多地體現(xiàn)在組織內部日常的辦事程序和規(guī)章制度等方面。行業(yè)自律是行業(yè)聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會等對成員組織實施的監(jiān)督和約束。在西方的非營利組織發(fā)展實踐中，行業(yè)自律可通過如下途徑來實現(xiàn):其一，行業(yè)許可。行業(yè)協(xié)會承認某非營利組織為其成員，從而在公眾中獲得某種合法性。非營利組織要獲得行業(yè)協(xié)會的許可，就必須滿足行業(yè)提出的條件。當某非營利組織違規(guī)時，會受到行業(yè)協(xié)會的譴責或被行業(yè)協(xié)會開除其成員資格。其二，行業(yè)贊許。行業(yè)協(xié)會根據特定的標準對成員組織進行評估比較和先后排序，并對表現(xiàn)優(yōu)秀者進行表彰。行業(yè)協(xié)會的評比結果對外公開，社會各界根據此信息來決定是否繼續(xù)支持某非營利組織。其三，行業(yè)規(guī)制。行業(yè)協(xié)會為成員組織制定具體的、操作性強的工作標準和要求。行業(yè)規(guī)制的一個典型是英國的家庭護理協(xié)會，該協(xié)會1994年為其成員組織制定了詳細具體的工作標準和工作要求，其目的是確保成員組織能提供高質量的家庭護理服務。

自律是行為主體的自我約束，他律是外部力量對行為主體的制約和監(jiān)管，他律的存在有助于自律的形成。非營利組織的他律主要是指來自組織外部各種力量的約束和監(jiān)督，包括政府的審計、民政部門的管理、業(yè)務主管單位的控制、社會獨立機構的審計、捐贈方和服務對象的監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等。外部力量的監(jiān)督具有兩方面不同層次的功能:表層功能是保證行為主體按照法規(guī)和行業(yè)規(guī)范來行事;深層功能是促使行為主體道德意識和自律意識的形成，當行為主體在外力約束下的行為產生“慣性”并轉化為一種“下意識行為”時，他律就轉化為自律，達到他律與自律的有機結合。

問責是一個由社會發(fā)展和社會建構的概念，對非營利組織的問責應該是一種“基于權利的方法”［5］12，由此，在非營利組織他律與自律機制的選擇與平衡上，他律的建設不應該成為自律形成的阻礙因素，在兩者的發(fā)展關系上，他律應當引導和促進自律，為自律開辟出足夠的發(fā)展空間和推廣領域。非營利組織的問責應該走上一條自律為主、他律為輔的軌道，在發(fā)展基礎性他律的基礎上，更加注重自律機制的作用發(fā)揮。政府作為非營利組織他律的一個重要主體，在堅持對非營利組織最低限度管制的基礎上，給予非營利組織足夠的信任和自主空間，搭建非營利組織之間、非營利組織與社會各界信息交流共享的平臺，注重社會主動選擇機制對非營利組織自律機制發(fā)展與形成的推動作用，這樣可以避免過多的外部問責或者他律問責來損害與侵蝕非營利組織的自主性和發(fā)展活力。

［1］ 康曉光.依附式發(fā)展的第三部門［M］.北京:社會科學文獻出版社，2011.284.294.293.

［2］ 虞維華.公共責任的新概念框架:復合性公共責任理論及其意義［J］.東南學術，2006(3):21.

［3］ 蕭美娟，林國才.NGO市場營銷、籌募與問責［M］.北京:社會科學文獻出版社，2005:143.

［4］ 李勇.國外非政府組織社會責任研究述評［J］.時代法學，2009(3).112 －113.

［5］ 麗莎·喬丹，彼得·范·圖埃爾.非政府組織問責:政治、原則與創(chuàng)新［M］.北京:中國人民大學出版社，2008.

Accountability of Non-profit Organization:Concept Definition，F(xiàn)actor Analysis and Limit Holding

XIANG Jia-wu

(School of Art and Law，Anhui University of Technology，Maanshan 243002，China)

With the expansion of the non-profit organization scale，the sharp increase of attracting funds and the enhancement of shaping public policy power，accountability on it has become a hot issue concerned by the public.The accountability of the non-profit organization includes accountability subject，object，content，way and effect.We can discuss the limit of the accountability from three aspects as the positioning judgment in the view of representative concept，the response object choice in the view of multiple interest-related parties and the balanced selection of autonomy and heteronomy mechanism in the view of autonomous maintenance.

non-profit organization;accountability;accountability system;autonomy

D035

A

1009－3907(2012)09－1110－05

2012－06－18

教育部人文社會科學項目(12YJA630164)

向加吾(1980－)，女，湖南婁底人，講師，碩士，主要從事公共事務與公共管理研究。

責任編輯:沈宏梅