建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益應急處理機制研究

汪源浩

一、引言

1978年，我國農(nóng)村改革開放的序幕拉開。隨著農(nóng)業(yè)科技的進步和農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的不斷提高，許多農(nóng)村勞動力從祖輩的土地上被解放出來，農(nóng)村出現(xiàn)了剩余勞動力。為了增加家庭收入，許多農(nóng)村剩余勞動力紛紛離開家鄉(xiāng)進城務工。農(nóng)民工就是指在原農(nóng)村居住地保留戶籍，在城市中從事勞動和服務，以工資收入為主要經(jīng)濟來源的特殊階層。根據(jù)現(xiàn)行的戶籍制度，農(nóng)民工仍然被定為農(nóng)民，但實際上他們早已從農(nóng)民中分化出來，已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，相當程度地融入到現(xiàn)代城市里。農(nóng)民外出務工是社會進步，具有劃時代的歷史意義。億萬農(nóng)民工是我國現(xiàn)代化、城市化的巨大推動力量，是城鄉(xiāng)一體化、沖破二元結(jié)構的巨大推動力量。就城鄉(xiāng)關系和社會格局而言，農(nóng)民工構成了我國社會結(jié)構的“第三元”，而這恰是我國社會轉(zhuǎn)型時期溝通城鄉(xiāng)二元結(jié)構兩者不可缺少的橋梁和紐帶。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市經(jīng)濟取得了前所未有的快速增長，市場需要大量的勞動力。在需求的帶動下，大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向城市，成為我國經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的重要組成部分。農(nóng)民工權益問題已成為我國經(jīng)濟發(fā)展中涌現(xiàn)出來的眾多主要社會問題之一，我國政府已認識到農(nóng)民工的重要性并逐漸重視農(nóng)民工權益保障的問題。

所謂農(nóng)民工合法權益，就是指國家法律、法規(guī)、條例規(guī)定或社會認可的處于勞動關系中的農(nóng)民工在城市企、事業(yè)單位履行勞動義務時應該享有的與勞動有關的各種權利，以及作為我國社會公民應該享有的各種權利和相應的權益，包括勞動權利、社會權利、教育權利、政治權利、利益表達權、就業(yè)權利、平等權利、發(fā)展權、民主權利、經(jīng)濟權利等等。維護農(nóng)民工合法權益是樹立和落實科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是構建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是維護我國社會安定團結(jié)的重要任務。

建筑業(yè)屬于第二產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。國家統(tǒng)計局發(fā)布的公告顯示，2011年我國全社會建筑業(yè)增加值32020億元，比2010年增長10.0%，建筑業(yè)增加值占第二產(chǎn)業(yè)增加值（220592億元）的比例達到14.52%。建筑業(yè)已經(jīng)成為我國農(nóng)民工就業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)。目前，我國大約有2億多農(nóng)民工，其中建筑業(yè)約有農(nóng)民工4100多萬人，約占全國農(nóng)民工總數(shù)的20%，占建筑業(yè)從業(yè)人員總數(shù)的85%，已經(jīng)成為建筑產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。建筑業(yè)農(nóng)民工大都在生產(chǎn)第一線，干著重、苦、臟、累、險的工作，為建設和繁榮城市做出了巨大貢獻。建筑業(yè)農(nóng)民工作為城市經(jīng)濟建設中的產(chǎn)業(yè)工人，他們的生活習慣和思想狀態(tài)也逐漸由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，但建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權益保障問題卻始終沒有得到應有的重視，他們的合法權益并沒有得到有效保護，維權難、亂維權、不維權的現(xiàn)象普遍存在。因此，如何及時有效地保護好建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權益,是關系到我國社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟健康發(fā)展的重大問題。

二、建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益調(diào)查

（一）建筑業(yè)農(nóng)民工基本情況

2010～2011年“建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益應急處理機制研究”課題組對合肥市、上海和北京的部分建筑業(yè)農(nóng)民工進行了調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括建筑業(yè)農(nóng)民工的基本情況、維權情況、就業(yè)情況、日常生活、培訓情況等方面，調(diào)研范圍包括房屋建筑、市政、隧道、裝修裝飾、橋梁、水利等23個工地，19家建筑施工單位，2180名建筑業(yè)農(nóng)民工。調(diào)研的主要對象是從事建筑施工工作的非合肥戶籍（上海和北京1/3為皖籍建筑業(yè)農(nóng)民工，其余為其他省市籍建筑業(yè)農(nóng)民工）的建筑業(yè)農(nóng)民工。調(diào)研主要采用問卷調(diào)查和實地訪談的方式進行，共發(fā)放2180份問卷，收回2155份，其中13份無效，問卷有效率達98.3%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：建筑行業(yè)的農(nóng)民工以青壯年男性為主，男性農(nóng)民工占92.97%，年齡在30－50周歲，占建筑業(yè)農(nóng)民工83.78%，其中，文盲只有1.1%，具有小學文化程度的占7.03%，具有初中文化程度的占到69.32%，高中及以上文化占到22.55%。課題組希望通過調(diào)研以點帶面，真實客觀地反映當前我國建筑業(yè)農(nóng)民工的基本情況，了解當前建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益狀況，從而更好地研究建立建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益應急處理機制。

（二）建筑業(yè)農(nóng)民工經(jīng)濟收入和消費狀況

2011年合肥市建筑業(yè)農(nóng)民工月平均收入2598元，遠遠低于2011年合肥市城鎮(zhèn)在崗職工月平均收入3787元的水平。在上海和北京的建筑業(yè)農(nóng)民工的月平均收入比合肥市建筑業(yè)農(nóng)民工的月平均收入高30%左右，但也遠遠低于2011年上海市職工月平均收入4331元的水平和2011年北京市職工月平均收入4672元的水平。從合肥市建筑業(yè)農(nóng)民工月平均收入水平看，1000元以下的占2.9%，1000—2000元占29.8%，2000-3000元占 44.7%，3000元以上的占22.6%。由于收入較低，建筑業(yè)農(nóng)民工消費水平也低，人均月消費支出約42.79%用于餐飲，另外的57.21%的收入用于儲蓄、交通通訊或寄回家等，其他方面的開支很少。

（三）拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資仍是最大問題

近年來，拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資問題已成為社會和政府關注的問題，為此，政府采取了很多強制性手段，但拖欠現(xiàn)象仍然頻發(fā)，建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權益遭到侵犯。根據(jù)調(diào)查，23.9%的建筑業(yè)農(nóng)民工被拖欠過工資。拿到國家規(guī)定的正常加班費的建筑業(yè)農(nóng)民工只有33.5%。建筑業(yè)農(nóng)民工辦理過工資卡只有42.3%，這些人的工資可以按月正常結(jié)算。由于溫家寶總理親自過問拖欠農(nóng)民工工資問題，現(xiàn)在，明目張膽地拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資的情況比較少，但仍有少量建筑施工單位時常發(fā)生拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資現(xiàn)象。建筑業(yè)農(nóng)民工工資拖欠問題不僅僅是建筑業(yè)農(nóng)民工與包工頭之間的事情，現(xiàn)實中，工資的拖欠多是由于建筑承包方?jīng)]有付給包工頭足夠的工程款，導致包工頭不能按時發(fā)放建筑業(yè)農(nóng)民工的工資。而對于建筑承包方來說，他們迫于現(xiàn)實壓力，在競標時為了能夠承攬工程項目，他們大多采用墊資方式，資金占用率較高，資金周轉(zhuǎn)困難。因此，拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資是一個綜合性的問題，需要綜合考慮多方面的因素。

（四）建筑業(yè)農(nóng)民工工作時間不固定，勞動時間長

根據(jù)調(diào)查，建筑業(yè)農(nóng)民工每周平均工作時間為55.6小時，遠遠超過了《勞動法》規(guī)定的每周40小時工作時間。真正達到《勞動法》法定工作時間要求的建筑業(yè)農(nóng)民工人數(shù)僅占被調(diào)查者總數(shù)的7.26%，每周勞動時間超過60小時的比例則高達51.97%。目前對于建筑業(yè)農(nóng)民工超時勞動和試用期侵權（勞動時間長但工資只有正式建筑業(yè)農(nóng)民工工資的60%左右）的隱性勞動侵權問題還沒有得到普遍關注。

（五）建筑業(yè)農(nóng)民工投保率低、社會保險的權益仍被忽視

建筑施工企業(yè)許多作業(yè)屬于高危工作，建筑業(yè)農(nóng)民工在施工過程中容易發(fā)生各種各樣的危險。但是，由于建筑業(yè)流動性很強，建筑業(yè)農(nóng)民工投保率普遍偏低。建筑施工企業(yè)也普遍不愿意為本企業(yè)的農(nóng)民工投保。調(diào)查表明，相對于投保來說，建筑業(yè)農(nóng)民工更希望將錢放在自己的口袋里，對于發(fā)生意外傷害普遍持僥幸心理。大多數(shù)建筑業(yè)農(nóng)民工認為與其將投保的錢交給保險公司，他們更愿意建筑施工企業(yè)直接將錢發(fā)到自己手里。而且，有關保護建筑業(yè)農(nóng)民工（所有農(nóng)民工）權益的政策性地方文件只是要求企業(yè)要給農(nóng)民工投保而沒有考慮農(nóng)民工自身的保險意識，相關政策在執(zhí)行時可操作性不強，沒有現(xiàn)實意義。

（六）建筑業(yè)農(nóng)民工工會組織意識不強、缺乏維護建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權益影響力和號召力

調(diào)查顯示，已經(jīng)參加建筑業(yè)農(nóng)民工工會或知道建筑業(yè)農(nóng)民工工會組織的建筑業(yè)農(nóng)民工約占71%，但2142個建筑業(yè)農(nóng)民工中，僅有28.98%的人清晰地認為自己是建筑業(yè)農(nóng)民工工會會員。發(fā)生勞動爭議后，只有17.87%的建筑業(yè)農(nóng)民工選擇通過自己工會解決問題，63.18%的建筑業(yè)農(nóng)民工選擇找建筑施工企業(yè)領導或包工頭解決問題，18.95%的建筑業(yè)農(nóng)民工選擇通過政府有關部門解決問題。建筑業(yè)農(nóng)民工工會組織在維護建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權益工作方面力度不夠，缺乏一定影響力和號召力。

（七）建筑業(yè)農(nóng)民工居住環(huán)境差

建筑業(yè)農(nóng)民工從事的工作是城里人不干的重、苦、臟、累、險活，這是由建筑行業(yè)本身的特點決定的。因此，相對其他行業(yè)，建筑業(yè)農(nóng)民工的居住條件比較簡陋。調(diào)查顯示，78.86%的建筑業(yè)農(nóng)民工居住在建筑施工工地、工棚或集體宿舍，少數(shù)經(jīng)濟條件較好的建筑業(yè)農(nóng)民工在城區(qū)和郊區(qū)租房居住，居住環(huán)境很差，只有21.14%的建筑業(yè)農(nóng)民工擁有廚衛(wèi)齊全的住房，夫妻同住的不到20%。

（八）建筑業(yè)農(nóng)民工的培訓問題

建筑業(yè)農(nóng)民工作為建筑事業(yè)的主力軍，普遍存在著文化技術水平低、持證上崗比例很低的情況。建筑業(yè)農(nóng)民工最希望接受木工、電焊工、瓦工、鋼筋工等建筑操作技能培訓與施工安全知識教育，這比較適合他們從農(nóng)村直接進入城市建筑施工工地的特點。由于建筑業(yè)農(nóng)民工自身文化程度普遍低，難以接受如設計、繪圖等高技能的培訓。建筑施工企業(yè)為了降低成本，一般不愿意承擔培訓費用，除少數(shù)電工、水工工種外，建筑施工企業(yè)沒有按技能設定報酬，這也影響了建筑業(yè)農(nóng)民工參加培訓的積極性。調(diào)查顯示，目前建筑業(yè)農(nóng)民工高級工不足2.9%，技師不足1.2%，高級技師不足0.6%，這與當今快速發(fā)展的建筑行業(yè)是不相匹配的。

三、現(xiàn)階段建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益保障機制失靈原因分析

（一）戶籍制度剝奪了建筑業(yè)農(nóng)民工的權益

現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，把大陸人口分為非農(nóng)業(yè)人口（市民）和農(nóng)業(yè)人口（農(nóng)民）兩部分，實際上就是把具有農(nóng)村戶籍身份的建筑業(yè)農(nóng)民工排斥在分享城市社會資源之外。進城務工的建筑業(yè)農(nóng)民工無法取得城市市民身份，這就使建筑業(yè)農(nóng)民工在就業(yè)、子女教育、社會保障、自身培訓等方面與城市居民存在巨大的差異。

（二）建筑業(yè)農(nóng)民工維權的社會救助體系不完備

目前，對于建筑業(yè)農(nóng)民工的最低生活保障、失業(yè)救助、住房保障或遭遇天災人禍時的緊急援助等不到位而使建筑業(yè)農(nóng)民工成為政策保護的盲點，他們基本上享受不到機制的資源眷顧與社會救助。家庭、工友、老鄉(xiāng)的幫助是建筑業(yè)農(nóng)民工擺脫困境的主要途徑。

（三）建筑業(yè)農(nóng)民工維權的法律機制低效

現(xiàn)階段的勞動保障法律法規(guī)雖然規(guī)定了我國勞動者的合法權益，但對農(nóng)民工尤其是建筑業(yè)農(nóng)民工這樣的弱勢群體并沒有給與特殊保護，并未有針對性地為建筑業(yè)農(nóng)民工提供有效的保護措施和服務?，F(xiàn)行的《勞動法》規(guī)定“先仲裁、再訴訟”的勞動爭議方式客觀上形成了建筑業(yè)農(nóng)民工維權的高成本和低效率；現(xiàn)行的《勞動法》規(guī)定勞動合同的訂立對建筑施工企業(yè)的制約松懈。加之維權程序的繁瑣和時間的過長，使得許多建筑業(yè)農(nóng)民工喪失了維護合法權益的信心。

（四）社會監(jiān)督機制的無力

由于建筑施工單位與政府對建筑業(yè)農(nóng)民工維權缺少完善的信息披露機制，媒體也不太關注建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益，建筑業(yè)農(nóng)民工大多不會使用電腦，這與社會力量形成了嚴重的信息不對稱，社會輿論與民眾對建筑施工單位與政府的監(jiān)督無力，使得有些建筑施工單位對建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益的踐踏更是肆無忌憚。

（五）建筑業(yè)農(nóng)民工缺少表達合法權益的機制

由于建筑業(yè)農(nóng)民工沒有維護和實現(xiàn)自身合法權益的相關組織，就必然缺乏政治和輿論資源，他們的合法權益訴求也就無法實現(xiàn)。因此，建筑業(yè)農(nóng)民工只有依靠自己認同感強、具有較高的獨立性、能互相幫助、切實能代表建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益的具有親緣、地緣特征的老鄉(xiāng)會、打工者俱樂部等自治組織。但這些組織沒有在民政部門登記，缺乏政府的認同與支持。這些自治組織維權內(nèi)容有限、方式被動、沒有經(jīng)費等不足，迫于無奈時，往往采取極端的甚至暴力的維權方式，如果缺乏正確的管理和引導，很容易成為影響社會穩(wěn)定的因素。

四、建立建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益應急處理機制途徑和措施

（一）完善法律法規(guī)，加強執(zhí)法力度，為建筑業(yè)農(nóng)民工提供法律服務維護建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益

首先必須盡快出臺與農(nóng)民工密切相關的《勞動合同法》《農(nóng)民工權益保護法》《農(nóng)民工工資支付條例》等法律法規(guī)，不斷規(guī)范建筑業(yè)農(nóng)民工勞動合同的訂立、履行以及建筑施工企業(yè)工資支付等行為。不僅如此，還應該制定針對建筑業(yè)農(nóng)民工權益保護的配套條款，明確規(guī)定建筑業(yè)農(nóng)民工的工作時間、節(jié)假日加班制度、工資支付方式、勞動醫(yī)療保險、子女教育就學等具體內(nèi)容。在立法中加大對建筑施工企業(yè)、用工單位拖欠克扣工資、不按規(guī)章制度辦事等違法、違規(guī)行為的處罰力度，為建筑業(yè)農(nóng)民工等社會弱勢群體提供更加強有力的法律保障和社會保障。建筑行業(yè)的主管部門應當設立建筑業(yè)農(nóng)民工維權和法律援助咨詢窗口，為建筑業(yè)農(nóng)民工提供法律和維權服務。

（二）建立通過建筑業(yè)農(nóng)民工工會表達建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益的機制

建筑業(yè)農(nóng)民工工會是建筑業(yè)農(nóng)民工的娘家，是維護建筑業(yè)農(nóng)民工的重要組織，建筑施工企業(yè)必須建立工會組織。建筑業(yè)農(nóng)民工工會要以建筑業(yè)農(nóng)民工的勞動工資、勞動合同、勞動條件、職業(yè)安全衛(wèi)生為重點，督促建筑施工企業(yè)履行法律法規(guī)規(guī)定的義務，建立健全勞動關系三方協(xié)調(diào)機制，切實發(fā)揮建筑業(yè)農(nóng)民工工會作為建筑業(yè)農(nóng)民工的維權組織、維權代表的作用。充分發(fā)揮建筑業(yè)農(nóng)民工工會勞動保護監(jiān)督檢查的作用，加強對建筑業(yè)農(nóng)民工安全生產(chǎn)的群眾監(jiān)督。當建筑業(yè)農(nóng)民工與建筑施工單位發(fā)生糾紛時，應充分發(fā)揮建筑業(yè)農(nóng)民工工會的協(xié)調(diào)功能，保護建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權益。此外，還要發(fā)揮其他組織如共青團、婦聯(lián)組織在建筑業(yè)農(nóng)民工維權工作中的作用，利用他們自身條件與建筑業(yè)農(nóng)民工工會一起為建筑業(yè)農(nóng)民工辦實事，為困難建筑業(yè)農(nóng)民工提供幫扶服務。

（三）建立建筑施工企業(yè)勞動爭議調(diào)解工作聯(lián)動機制

借助建筑業(yè)農(nóng)民工工會、信訪辦、人力社會保障部門、司法部門、人民法院等部門建立五方勞動爭議調(diào)解聯(lián)動機制，成立由住房和城鄉(xiāng)建設部門、建筑業(yè)農(nóng)民工工會、信訪辦、人力社會保障部門、司法部門、人民法院等六部門領導參加的城市建筑施工企業(yè)農(nóng)民工勞動爭議調(diào)解工作領導小組，建立定期會議制度和信息通報制度。要求建筑施工企業(yè)，按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的相關規(guī)定，建立建筑施工企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會。通過建立建筑施工企業(yè)勞動爭議調(diào)解工作的聯(lián)動機制，形成多方聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合，信息共享，重在調(diào)解，促進和諧，維護建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益的工作格局。

（四）創(chuàng)新建筑業(yè)農(nóng)民工社會管理機制

把建筑業(yè)農(nóng)民工管理機制創(chuàng)新融入到當前城市管理機制創(chuàng)新之中，并進行綜合配套改革，堅持以人為本、統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)，以維護、調(diào)整和協(xié)調(diào)建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益為主線，以共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果為目標，以面向建筑業(yè)農(nóng)民工和其他行業(yè)農(nóng)民工開放城市公共資源與公共服務為基本思路，逐步把建筑業(yè)農(nóng)民工管理機制與城市管理機制銜接起來，把建筑業(yè)農(nóng)民工（所有農(nóng)民工）服務體系與城市公共服務體系銜接起來，統(tǒng)籌建筑業(yè)農(nóng)民工機制創(chuàng)新與城市管理機制創(chuàng)新，最終徹底解決當前城市二元、一城兩策現(xiàn)象，形成融入我國城市管理機制之內(nèi)的新型建筑業(yè)農(nóng)民工管理機制。

（五）建立適合建筑業(yè)農(nóng)民工特點，符合我國國情的建筑業(yè)農(nóng)民工社會保障機制

目前，建筑業(yè)農(nóng)民工的社會保障狀況并不樂觀，一定程度上講，是我們的政府未盡其責任導致的結(jié)果。由于我國的社會經(jīng)濟發(fā)展情況、政策、體制以及建筑業(yè)農(nóng)民工自身的特點等原因決定了現(xiàn)階段不可能將建筑業(yè)農(nóng)民工的社會保障完全納入城市社會保障體系。因此，政府應根據(jù)建筑業(yè)農(nóng)民工的需求并結(jié)合當前的條件，按照分層、分類保障的原則，實事求是地進行社會保障制度安排。當前根據(jù)建筑業(yè)農(nóng)民工實際情況應著力完善建筑業(yè)農(nóng)民工的社會保險制度中建筑業(yè)農(nóng)民工急需的工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保險，并健全針對建筑業(yè)農(nóng)民工的社會救助系統(tǒng)。

政府、建筑業(yè)農(nóng)民工工會以及建筑業(yè)農(nóng)民工自身的努力是建立建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益應急處理機制的最為有效方法，但要全方位、快速有效地建立建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益應急處理機制僅靠這些也是不夠的?，F(xiàn)階段，必須調(diào)動社會各界的力量，充分發(fā)揮社會力量在維護建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益過程中的優(yōu)勢，形成全社會共同維護建筑業(yè)農(nóng)民工合法權益的良好氛圍。

[1]中國現(xiàn)代化進程中的農(nóng)民工問題[N].人民日報,2006-12-01.

[2]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒（2011）[Z].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011.

[3]周先聰.關注城市農(nóng)民工社會保障[J].寧波經(jīng)濟：財經(jīng)視點,2004(8).

[4]合肥市人社局[R].2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報.

[5]李守霞.論農(nóng)民工權益保障機制的構建[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學院學報,2006(5).