我國民族地區(qū)非政府組織治理功能研究

王宏

我國的民族地區(qū)地方政府財(cái)政短缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，發(fā)展的速度相對比較落后。隨著國家改革開放的不斷深入和各項(xiàng)優(yōu)惠的民族政策，民族地區(qū)雖然得到了長足的發(fā)展，但相對沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和其他內(nèi)陸地區(qū)仍處于相對滯后的局面。民族地區(qū)的發(fā)展離不開當(dāng)?shù)卣δ艿某浞职l(fā)揮，同時(shí)也離不開來自國內(nèi)外不同領(lǐng)域的非政府組織。這些非政府組織彌補(bǔ)了民族地區(qū)本土組織功能發(fā)揮的缺失，替代和接管了當(dāng)?shù)卣c企業(yè)無力顧及的領(lǐng)域。非政府組織已經(jīng)形成了一種重要的力量，在民族地區(qū)地方治理、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、推動民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要的作用。

一、非政府組織發(fā)揮治理功能領(lǐng)域范圍

從參與治理的領(lǐng)域看，有致力于單一問題的專門性組織，如環(huán)境非政府組織、人權(quán)非政府組織、宗教團(tuán)體、婦女非政府組織等，也有從事全面社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動的綜合性管理非政府組織。從參與治理的范圍來看，非政府組織參與的范圍也非常廣泛。當(dāng)前非政府組織在民族地區(qū)的活動范圍主要集中在：三農(nóng)問題、扶貧攻堅(jiān)、醫(yī)療衛(wèi)生、民族文化傳承保護(hù)、兒童教育與健康、禁毒和艾滋病防治、環(huán)境保護(hù)和社區(qū)治理等中國社會目前最為關(guān)注的一些社會問題上。民族地區(qū)為非政府組織提供了廣闊的活動空間，非政府組織參與民族地區(qū)治理的內(nèi)容多樣化。

二、非政府組織發(fā)揮治理功能的參與方式和途徑

非政府組織在民族地區(qū)參與地方治理一般都具有明確的目的，他們會確定相應(yīng)的項(xiàng)目內(nèi)容、時(shí)間議程、受益人群、合作伙伴等。參與的方式有宣傳、動員、交流、培訓(xùn)、服務(wù)、調(diào)研等。參與的途徑主要是與當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)或其他非政府組織共同合作。參與的形式也比較靈活多變，總體上可以分為三種類型：一是建立項(xiàng)目示范點(diǎn)。以示范點(diǎn)建設(shè)作為項(xiàng)目的基點(diǎn)，傳遞非政府組織的理念和方法，在解決示范點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)具體問題的同時(shí)，帶動民族地區(qū)此類項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施。二是開展專項(xiàng)培訓(xùn)教育。結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況，重視民族地區(qū)的本土參與，通過開展相應(yīng)的能力培訓(xùn)和教育，為項(xiàng)目的發(fā)展提供持續(xù)不斷的智力支持。三是學(xué)術(shù)研究與討論。集合來自各方面的專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行學(xué)術(shù)探討和交流，特別是涉及到三農(nóng)問題、可持續(xù)發(fā)展、民族文化傳承保護(hù)等熱點(diǎn)問題。

非政府組織經(jīng)過不斷的摸索，在民族地區(qū)項(xiàng)目運(yùn)作方面積累了比較豐富的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目運(yùn)作主要分為三種類型：一是只提供資金，不參與項(xiàng)目的具體運(yùn)作。接受民族地區(qū)申請方的項(xiàng)目和資金申請，負(fù)責(zé)對申請方的項(xiàng)目建議書進(jìn)行審批，審批通過后直接注資開展項(xiàng)目。二是提供資金，與其他方共同合作立項(xiàng)運(yùn)作。只負(fù)責(zé)提供資金和評估項(xiàng)目，同民族地區(qū)相關(guān)部門或者組織建立合作伙伴關(guān)系，委托合作伙伴具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。與前一種方式不同的是，非政府組織在注資的同時(shí)會對援助項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督，在技術(shù)、管理、監(jiān)控、評估等方面承擔(dān)了更多的職責(zé)。三是非政府組織親自上陣進(jìn)行項(xiàng)目的管理與運(yùn)作。非政府組織不再依托民族地區(qū)的政府部門和本土組織，在達(dá)成項(xiàng)目合作意向后，自主全程負(fù)責(zé)資金支持、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、管理培訓(xùn)、監(jiān)督評估等工作。

三、民族地區(qū)非政府組織治理功能的具體體現(xiàn)

（一）促進(jìn)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系的建設(shè)和改善

由于我國政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平等，民族地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)方面一直處于落后的狀態(tài)。非政府組織主要是提供資金和培訓(xùn)，幫助民族地區(qū)建立基本的醫(yī)療設(shè)施和培訓(xùn)能夠從事基本醫(yī)療服務(wù)的當(dāng)?shù)蒯t(yī)務(wù)人員；支持民族地區(qū)建立一些先進(jìn)的臨床治療中心，提高醫(yī)療技術(shù)支持和保障能力，完善醫(yī)療服務(wù)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)。如法國無國界醫(yī)生在西藏、廣西、青海、新疆等地開展基本醫(yī)療和衛(wèi)生教育計(jì)劃和治療行動；英國無國界衛(wèi)生組織在云南自1996年以來開展了長達(dá)10年的傳染病控制和衛(wèi)生保健項(xiàng)目；聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國計(jì)劃發(fā)展署、澳大利亞紅十字會、福特基金會等非政府組織相繼與云南進(jìn)行防治艾滋病工作的長期合作。2002年6月以來，全球基金項(xiàng)目、中英性病艾滋病防治合作項(xiàng)目、克林頓基金會項(xiàng)目、美國國際發(fā)展署項(xiàng)目等也陸續(xù)在云南啟動。

（二）促進(jìn)民族地區(qū)文化教育的發(fā)展和改進(jìn)

由于民族地區(qū)多地處中國的邊陲，部分地方經(jīng)濟(jì)相對滯后，很多兒童因家庭貧困被迫輟學(xué)。目前很多非政府組織都參與到了民族地區(qū)的文化教育事業(yè)中來，他們的幫助可以讓那些貧困的兒童享受到正規(guī)的教育體系，這對于貧困孩子來說，也許是其人生的轉(zhuǎn)折。具體方式和途徑包括教師培訓(xùn)、勤工儉學(xué)和職業(yè)培訓(xùn)、幫助殘障兒童進(jìn)入主流學(xué)校、社區(qū)參與教育及家庭教育等，目的在于提高少數(shù)民族地區(qū)教育水平，幫組貧困地區(qū)兒童完成學(xué)業(yè)和健康成長。如英國救助兒童協(xié)會籌集百萬資金扶持云南少數(shù)民族的基礎(chǔ)教育。截至日前，由英國救助兒童協(xié)會主辦的云南少數(shù)民族基礎(chǔ)教育項(xiàng)目在云南20個(gè)貧困縣開展，受益學(xué)生超過20萬。

（三）參與民族地區(qū)的扶貧工作

目前大部分的非政府組織以民族貧困村作為開發(fā)和扶持的對象，積極參與到民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作中。通過長期的實(shí)踐探索，非政府組織參與地方扶貧工作從單一方面逐步發(fā)展到以某一方面為核心的村級綜合開發(fā)整理。非政府組織以社區(qū)農(nóng)戶為主體，以“參與-賦權(quán)-自我發(fā)展”的理念進(jìn)行工作。他們從解決最基本的溫飽問題開始，加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，逐步拓展到如何增加貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入、解決貧困地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、教育等社會服務(wù)方面。有遠(yuǎn)見的非政府組織在參與貧困地區(qū)開發(fā)的過程中，在提高民族地區(qū)人民的生活水平的同時(shí)，也試圖通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來改變當(dāng)?shù)馗刹俊⒚褡迦罕姷乃枷胗^念和政治參與意識。在共同的建設(shè)項(xiàng)目決策、施工、監(jiān)督中，充分體現(xiàn)公平、公正、公開的民主參與機(jī)制。

（四）參與民族地區(qū)野生動植物及生態(tài)環(huán)境保護(hù)

民族地區(qū)多是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，同時(shí)也是世界上生物多樣性和文化多樣性突出的熱點(diǎn)地區(qū)之一。非政府組織也致力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，比如濕地保護(hù)、綠色建筑、保護(hù)區(qū)建設(shè)等。在具體的保護(hù)項(xiàng)目上，非政府組織會與當(dāng)?shù)卣⒖沙掷m(xù)的合作伙伴關(guān)系，依托基層的管理部門和科研機(jī)構(gòu)實(shí)施具體工作。加強(qiáng)科研和媒體宣傳力度，減少保護(hù)工作的盲動性，建立以地理信息為平臺的信息綜合管理決策體系。如云南省德欽縣境內(nèi)的白馬雪山國家級自然保護(hù)區(qū)，以保護(hù)滇金絲猴、高山暗針葉林為主，非政府組織為了緩解當(dāng)?shù)鼐用窨撤バ讲駥ι衷斐傻膲毫?，增加?dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入來源，改善農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境，他們在英國殼牌環(huán)境基金會、美國瓊斯基金會以及世界自然基金會（WWF）的支持下，與北京天恒可持續(xù)發(fā)展研究所合作，在云南的白馬雪山自然保護(hù)區(qū)開展了四位一體沼氣綜合利用發(fā)展示范項(xiàng)目。通過減少樹木砍伐，利用沼氣代替可燃木材，幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)戶的收入。

（五）彌補(bǔ)政府失靈及推動政府工作

許多非政府組織因其活動的宗旨，有很多的服務(wù)功能是政府力量所不能及和難以涉足的。面對當(dāng)前政府公信力的下滑，民眾有時(shí)更原意相信外來的非政府組織。非政府組織本身的出發(fā)點(diǎn)就是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，與民族地區(qū)的本土群眾有著必然的情感聯(lián)系。非政府組織在扶貧攻堅(jiān)、醫(yī)療衛(wèi)生、民族文化傳承保護(hù)、兒童教育與健康、環(huán)境保護(hù)等工作上，是對當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)工作的有力支持和補(bǔ)充，能夠形成合力推動當(dāng)?shù)氐木C合發(fā)展。另外，非政府組織開展的活動的方式區(qū)別于政府行為，行動上更為直接、更為靈活、更為有效。他們的活動也會在無形中對政府施加壓力，促使政府在加強(qiáng)對民族地區(qū)發(fā)展的政策和經(jīng)濟(jì)扶持上更下功夫。

四、對促進(jìn)民族地區(qū)非政府組織發(fā)揮治理功能的建議

（一）政府層面

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，對民族地區(qū)的地方治理問題，政府不應(yīng)當(dāng)大包大攬，而應(yīng)該積極加強(qiáng)合作和交流，正確引導(dǎo)和培育非政府組織，充分調(diào)動非政府組織的積極性，動員更多的資源與全民的力量參與到地方治理中。首先，民族地區(qū)政府部門應(yīng)充分認(rèn)識到非政府組織在地方治理中的作用，根據(jù)非政府組織所發(fā)揮的作用，給予一些非政府組織法律人格，創(chuàng)造有利于非政府組織發(fā)展的政策環(huán)境。建立和完善相應(yīng)的對地方治理活動的評估和表彰體系。這樣，政府可以對非政府組織的身份和工作給予認(rèn)可。這一評估和表彰體系的完善，一方面可以對國際非政府組織的活動起到監(jiān)督的作用，另一方面，可以增強(qiáng)國際非政府組織的競爭力。實(shí)踐表明，非政府組織不明確的法律地位是制約其發(fā)展的重要因素。不明確的法律地位影響非政府組織開展活動，也不利于非政府組織籌措資金和進(jìn)行規(guī)范的管理。民族地區(qū)政府部門應(yīng)該認(rèn)識到非政府組織在民族地區(qū)社會發(fā)展中的作用，并把非政府組織當(dāng)作政府合作的有力伙伴，最終改善非政府組織生存的大環(huán)境。其次，民族地區(qū)政府要鼓勵(lì)各方企業(yè)和個(gè)人捐贈。政府資助非政府組織可以采取兩種方式：一是直接方式，即政府撥出部分稅收用于資助非政府組織。二是間接方式，即給向非營利事業(yè)單位捐贈的個(gè)人和公司提供減免稅待遇，并給非政府的收入提供免稅待遇。

（二）非政府組織層面

非政府組織要在民族地區(qū)地方治理中發(fā)揮更大的作用，還應(yīng)該加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，加強(qiáng)自律，克服自身弱點(diǎn)，保持獨(dú)立性，加強(qiáng)誠信意識建設(shè)，真正成為民間力量的代言人。具體說來，可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，加強(qiáng)非政府組織的能力建設(shè)，提高獲取資金和管理資金的能力。通過參加一些加強(qiáng)非政府組織能力建設(shè)的培訓(xùn)，通常這些培訓(xùn)是針對能力建設(shè)的一個(gè)或是幾個(gè)方面來進(jìn)行的，比如關(guān)于籌款能力的培訓(xùn)、關(guān)于如何建立理事會等。如何通過組織能力的建設(shè)培養(yǎng)出優(yōu)秀和穩(wěn)定的人力資源是非政府組織持續(xù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。其次，展示自己的價(jià)值，進(jìn)一步加強(qiáng)與民族地方政府的溝通與合作，爭取與政府合作的機(jī)會。非政府組織要適時(shí)創(chuàng)造機(jī)會與民族地方政府增進(jìn)了解，讓自上而下的思維有更多碰撞的機(jī)會，促使政府對非政府組織非政府組織的態(tài)度逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變——由排斥到接納，由否定到肯定，由壓制到支持。此外，非政府組織需要更多地學(xué)習(xí)如何嵌入民族地區(qū)特殊的社會環(huán)境，進(jìn)一步熟悉民族地區(qū)特殊的政治環(huán)境和法律制度。

[1]課題組.國際非政府組織在云南發(fā)展?fàn)顩r研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（2).

[2]梁艷菊.對民族地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的思考[J].中國行政管理,2001(12).

[3]楊蓉.民族地區(qū)非政府組織現(xiàn)狀及發(fā)展研究[D].中央民族大學(xué)碩士論文,2007.