行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理探討

武漢市普愛(ài)醫(yī)院 彭 瓊

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位占有使用的，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有的，能夠以貨幣進(jìn)行計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)主要分布于國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其附屬營(yíng)業(yè)單位中，包括國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位通過(guò)國(guó)家行政撥款或自有資金購(gòu)置而得到的資產(chǎn)，接受社會(huì)捐贈(zèng)以及國(guó)家法律所確認(rèn)為國(guó)有的其他資產(chǎn)。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)既可以是流動(dòng)資產(chǎn)，如現(xiàn)金及有價(jià)證券等；也可以是固定資產(chǎn)，如房屋及建筑物等；還表現(xiàn)為無(wú)形資產(chǎn)，如著作權(quán)等。因此，如何管好用好行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，充分發(fā)揮其潛能是需要重點(diǎn)研究的。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理可分為一般管理和“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的包括：資產(chǎn)權(quán)屬管理，資產(chǎn)的使用、處置、評(píng)估管理等。

一、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的一般管理

（一）資產(chǎn)權(quán)屬管理 主要包括：

（1）產(chǎn)權(quán)登記管理。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)依法由國(guó)有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行登記，確認(rèn)行政事業(yè)單位占有、使用國(guó)有資產(chǎn)的合法性。通過(guò)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的登記，明確國(guó)家與行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)上的所有權(quán)關(guān)系，確定各自在國(guó)有資產(chǎn)管理中的權(quán)利、職責(zé)范圍，并以法律的形式確定下來(lái)。可以說(shuō)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的基礎(chǔ)，是據(jù)此加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的法律根據(jù)。

（2）產(chǎn)權(quán)變更、撤銷管理。行政事業(yè)單位改變隸屬關(guān)系、合并、撤銷、改制時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算，在主管部門和財(cái)政部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)下，對(duì)單位的資產(chǎn)進(jìn)行全面清理，編制資產(chǎn)清查表，提出財(cái)產(chǎn)作價(jià)依據(jù)和債權(quán)、債務(wù)處理辦法，做好國(guó)有資產(chǎn)移交、接收和管理工作，并妥善處理各項(xiàng)遺留問(wèn)題。清算結(jié)束后，經(jīng)主管部門審核并報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門和財(cái)政部門批準(zhǔn)，辦理變動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記或撤銷產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

（3）產(chǎn)權(quán)認(rèn)定與產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處管理。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定，是一項(xiàng)極其復(fù)雜、涉及面廣的工作，包括所有權(quán)的認(rèn)定，占有、使用權(quán)的認(rèn)定，涉及全民、集體、個(gè)人之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，中央和地方之間、部門之間、單位之間管轄權(quán)限問(wèn)題，因此，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定要慎重對(duì)待，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定的法律、法規(guī)和產(chǎn)權(quán)認(rèn)定的基本原則辦理。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定的基本準(zhǔn)則是“投資者擁有產(chǎn)權(quán)”。產(chǎn)權(quán)認(rèn)定必須以維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者及經(jīng)營(yíng)使用者合法權(quán)益為基準(zhǔn)，不得損害其他財(cái)產(chǎn)所有者的合法權(quán)益，也是行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)認(rèn)定所必須遵循的基本原則。行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處按照分級(jí)管理的原則，由各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門按照國(guó)家有關(guān)產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處辦法具體執(zhí)行。

（二）資產(chǎn)使用管理 行政事業(yè)單位將其占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)用于履行職責(zé)，完成國(guó)家行政任務(wù)和開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全國(guó)有資產(chǎn)使用管理制度，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)使用行為，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變國(guó)有資產(chǎn)的用途，應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的使用效益，防止國(guó)有資產(chǎn)使用中的不當(dāng)損失和浪費(fèi)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家預(yù)算制度和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的改革，有些單位也將部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)作盈利性經(jīng)營(yíng)用途，它們必須得到上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門同意批準(zhǔn)后，才能變更使用范圍，用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（三）資產(chǎn)處置管理 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的處置，是指行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移及核銷，包括各類國(guó)有資產(chǎn)的無(wú)償轉(zhuǎn)讓、出售、對(duì)外捐贈(zèng)、置換、報(bào)損、報(bào)廢等。行政事業(yè)單位處置國(guó)有資產(chǎn)，必須嚴(yán)格履行審批手續(xù)，向國(guó)有資產(chǎn)管理部門報(bào)告，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行處置。對(duì)出售、出讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或價(jià)值較高的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估、組織公開拍賣。

二、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理

（一）行政事業(yè)單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的涵義 行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位在保持正常運(yùn)行的情況下，依法將非盈利性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為盈利性經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)使用的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位為履行職責(zé)、行使管理職能或從事公共事務(wù)活動(dòng)所占用的資產(chǎn)；經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位將本單位擁有的國(guó)有資產(chǎn)用于開展以謀利為目標(biāo)的、具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)活動(dòng)的資產(chǎn)。這樣劃分是基于行政事業(yè)單位的性質(zhì)來(lái)考慮的。行政事業(yè)單位一般來(lái)說(shuō)是執(zhí)行管理職能、從事公共事務(wù)活動(dòng)的非盈利性部門或組織、機(jī)構(gòu)。它們?yōu)殚_展本單位正常工作所占用的資產(chǎn)，一般屬非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。而以謀利為前提，從事本單位正常業(yè)務(wù)活動(dòng)以外生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資產(chǎn)，則屬于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性，是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的兩種表現(xiàn)形式，其資產(chǎn)的國(guó)家所有性質(zhì)不變。行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是行政事業(yè)單位在單位性質(zhì)不變，國(guó)家對(duì)單位的管理方式和預(yù)算管理形式也未改變的前提下，將部分資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的，行政事業(yè)單位對(duì)其轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)仍擁有產(chǎn)權(quán)。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”與單位整體改制為企業(yè)，二者在改變資產(chǎn)的性質(zhì)來(lái)講是共同的，即同屬非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但也有不同的一面。行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是在行政事業(yè)單位法人性質(zhì)未變，預(yù)算管理形式未變的情況下，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)使用的，因此，單位是投資或出借資本的主體，享有投資或出借資產(chǎn)的主體的一切權(quán)利，而單位整體轉(zhuǎn)為企業(yè)，則單位的性質(zhì)就發(fā)生了變化，由非經(jīng)營(yíng)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)單位，按照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的原則，其凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)作國(guó)家投入的資本金。

行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是按照一般情況來(lái)講的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明，國(guó)家已經(jīng)明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)不得興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，已辦的必須清理整頓，該撤的撤，若要保留必須與原主辦機(jī)關(guān)進(jìn)行人、財(cái)、物的徹底脫鉤，核實(shí)資產(chǎn)后，向財(cái)政部門和國(guó)有資產(chǎn)管理部門辦理財(cái)務(wù)脫鉤和產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。行政事業(yè)單位將部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其資產(chǎn)不再是直接用于完成本單位的正常工作，而是用于投資，出借、出租等活動(dòng)。這樣，與接受投資的單位一方構(gòu)成了投資者和經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；與借款的單位一方構(gòu)成債權(quán)債務(wù)的借貸關(guān)系；與租用的單位一方，構(gòu)成出租和租入的租賃關(guān)系。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”時(shí)，事先應(yīng)認(rèn)真研究科學(xué)論證，選擇適當(dāng)方式，確保轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)能夠保值、增值，并能取得理想的資產(chǎn)收益。

（二）行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理原則 主要包括：

（1）嚴(yán)格執(zhí)行審批制度。行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)提出書面申請(qǐng)，報(bào)上級(jí)主管部門審查、國(guó)有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。

（2）按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”，應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，必須向上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門申請(qǐng)立項(xiàng)，由具有評(píng)估資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并由同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門予以確認(rèn)。

（3）建立專項(xiàng)管理制度。行政事業(yè)單位對(duì)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，要建立專項(xiàng)管理制度，進(jìn)行專賬管理，如實(shí)登記、獨(dú)立考核、監(jiān)督檢查，嚴(yán)格監(jiān)控。

（4）經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益實(shí)行財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算管理。行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所取得的經(jīng)營(yíng)收益，要納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，不得設(shè)賬外賬，設(shè)“小金庫(kù)”。對(duì)于違反規(guī)定的，要嚴(yán)肅處理，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和辦事人員的責(zé)任。

（5）堅(jiān)持有償使用原則。即國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，部分收益上交財(cái)政專庫(kù)管理，納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)籌分配使用。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”，資產(chǎn)使用方向和用途出現(xiàn)了改變，但其所有制性質(zhì)并未改變，仍屬國(guó)有資產(chǎn)，其資產(chǎn)收益無(wú)疑也是國(guó)有資產(chǎn)，為國(guó)家統(tǒng)一所有。根據(jù)行政事業(yè)單位的具體情況和現(xiàn)行行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度的明確規(guī)定，將大部分資產(chǎn)收益保留在行政事業(yè)單位，由單位自主支配使用，以補(bǔ)償財(cái)政撥款的不足，其余少部分收益，上繳國(guó)家財(cái)政，用于行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購(gòu)置、維修。因此，單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所得，不管是單位留存，還是國(guó)家集中支配的部分，最終都直接用在了行政事業(yè)單位。這樣既能鼓勵(lì)行政事業(yè)單位合理、合法地開展創(chuàng)收，又能充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。

（三）“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，部分行政事業(yè)單位為適應(yīng)生存發(fā)展的需要，將一些閑置未用的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)向從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，走出了一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和自我發(fā)展的路子，從發(fā)展趨勢(shì)看，今后“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的數(shù)額將會(huì)越來(lái)越大，方式越來(lái)越多?？偠灾?，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的模式是符合國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定的，是構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的需要。通過(guò)開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)取得一些收益，壯大了行政事業(yè)單位自身的實(shí)力，為進(jìn)一步履行職責(zé)，完成國(guó)家行政任務(wù)，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。目前，在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理過(guò)程中，存在一些不容忽視的問(wèn)題，有待進(jìn)一步規(guī)范和完善。

（1）“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)管理不到位。在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，有部分行政事業(yè)單位不按國(guó)有資產(chǎn)的管理規(guī)定，未經(jīng)上級(jí)主管部門及國(guó)有資產(chǎn)管理部門的審核批準(zhǔn)，未辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)，將單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)挪作經(jīng)營(yíng)性使用，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)失去監(jiān)管。同時(shí)，一些轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)用途的國(guó)有資產(chǎn)由于沒(méi)有明確管理責(zé)任部門，沒(méi)有落實(shí)責(zé)任人，出現(xiàn)非正常性損耗、丟失的情況，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（2）“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)核算方式不對(duì)。行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)后，其資產(chǎn)核算方法發(fā)生了改變，資產(chǎn)價(jià)值沒(méi)有合理體現(xiàn)。如固定資產(chǎn)由靠財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)樵谏a(chǎn)中提取折舊，但有的單位固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)中并未計(jì)提折舊或少提折舊，以致“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)補(bǔ)償措施不到位，資產(chǎn)減值不能在成本中得以體現(xiàn)，從而不能揭示資產(chǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，必然導(dǎo)致成本費(fèi)用減少，虛增盈余。

（3）“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益缺乏監(jiān)管。行政事業(yè)單位開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)獲取收益，彌補(bǔ)了單位的經(jīng)費(fèi)不足，但在收益的管理和使用上存在一定的問(wèn)題，造成流失。如有的單位有投資無(wú)經(jīng)營(yíng)，有出租無(wú)收益；有的單位設(shè)賬外賬或收益進(jìn)了“小金庫(kù)”，違規(guī)支配；有的單位不按規(guī)定上繳資產(chǎn)占用費(fèi)，損害了國(guó)家所有者的權(quán)益，所有這些都直接造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（四）轉(zhuǎn)變觀念與規(guī)范管理，促進(jìn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”活動(dòng)健康發(fā)展 行政事業(yè)單位開展“非轉(zhuǎn)經(jīng)”活動(dòng)是深化改革開放，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是保障國(guó)有資產(chǎn)發(fā)揮更大效能的重要體現(xiàn)，做好“非轉(zhuǎn)經(jīng)”工作，是保證行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

（1）強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，認(rèn)真履行職責(zé)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”后，其資產(chǎn)使用性質(zhì)發(fā)生了根本變化，不能再延用以往的管理模式，而應(yīng)按照“節(jié)約、高效”原則和效益最大化原則運(yùn)作。依照資本運(yùn)營(yíng)法則，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，切實(shí)履行社會(huì)職責(zé)，完成國(guó)家交付的經(jīng)營(yíng)、管理任務(wù)。

（2）轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)管理觀念，加強(qiáng)資產(chǎn)管理。對(duì)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審批報(bào)告制度，徹底轉(zhuǎn)變以往制度不嚴(yán)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系投資方向混亂的局面。要制定切實(shí)可行的投資收益目標(biāo)，使“非轉(zhuǎn)經(jīng)”收益真正成為彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足的有效途徑。要制定國(guó)有資產(chǎn)管理制度，責(zé)任落實(shí)到人，堵塞漏洞，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（3）正確處理行政事業(yè)單位的內(nèi)部利益分配關(guān)系。由于行政事業(yè)單位部分資產(chǎn)和人員轉(zhuǎn)作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，打破了舊有的分配體制，職工之間的地位、經(jīng)濟(jì)收入以及人事關(guān)系都發(fā)生了改變，不同利益主體交織在一起，必須兼顧好局部與整體、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、個(gè)人與集體，單位與主管部門等各種利益主體之間的關(guān)系，使得國(guó)家利益得到最大的保障，這樣才能真正體現(xiàn)出行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值探索出一條健康發(fā)展的道路，從而推動(dòng)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”活動(dòng)的向更深層次的發(fā)展。

［1］武漢市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)辦公室：《國(guó)有資產(chǎn)管理政策法規(guī)選編》（1999年-2000年）。