公用企業(yè)壟斷與消費者權(quán)益保護的法律平衡探析*

張 建

(河南廣播電視大學(xué)，河南 鄭州450008)

一、公用企業(yè)存在壟斷的內(nèi)在原因

(一)公用企業(yè)的涵蓋范圍及壟斷行為

公用企業(yè)與公眾的生活息息相關(guān)，范圍涵蓋供氣、供電、供水、供熱、郵政、電信、交通運輸行業(yè)等，屬于自然壟斷行業(yè)的一種，為人們提供普遍需求的基本產(chǎn)品和服務(wù)。我國公用企業(yè)大多通過網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營相關(guān)的其它基礎(chǔ)設(shè)施進行，其提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有可靠性、穩(wěn)定性和安全性，能夠廣泛滿足社會大眾的普遍需求。公用企業(yè)的經(jīng)營核心在于實現(xiàn)企業(yè)效益和公共利益的平衡。

我國自改革開放以來，自然壟斷行業(yè)大都具有濃重的行政化色彩。由于其行業(yè)的壟斷特征，導(dǎo)致經(jīng)營者之間沒有競爭的壓力，因而使其產(chǎn)品和服務(wù)的價格持續(xù)高升，公用企業(yè)的壟斷行為呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。

(1)保險業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

隨著人們對自身健康的重視和對風(fēng)險投資的逐步接受，保險行業(yè)越來越有利可圖。中國的保險事業(yè)起步較晚，為發(fā)展壯大，保險公司選擇與其他壟斷性經(jīng)營者聯(lián)合實施強制保險，甚至也政府有關(guān)部門聯(lián)合實施。保險公司利用其自身依法具有理賠獨占地位，指定他人購買某種商品或者接受某種服務(wù)的現(xiàn)象屢見不鮮。

(2)金融業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

近年來個人住房、汽車貸款飛速發(fā)展，商業(yè)銀行抓住消費者的貸款心理，強制借款人全額抵押貸款，并規(guī)定抵押人必須與擔(dān)保公司簽訂抵押擔(dān)保合同和向擔(dān)保公司交納0．8%—1．0%的擔(dān)保服務(wù)費。有的商業(yè)銀行甚至強制借款人購買其指定的保險，例如強制個人住房借款人購買抵押房屋財產(chǎn)保險，或強制借款人購買其指定的財產(chǎn)或人壽保險。

(3)供電業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

如果說保險業(yè)和金融業(yè)對于一些消費者還可能不會涉及，那么供電行業(yè)則是無法避免的。供電業(yè)壟斷大多表現(xiàn)為強制用戶租用其指定的經(jīng)營者提供的電表箱，或購買其指定的經(jīng)營者提供的配電柜、計電柜，并交納一定的費用;更有甚者，強制用戶交納用電保證金或購買用電保險，嚴重侵害了消費者的自主選擇權(quán)。

(4)郵電業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

盡管近兩年私人快遞異軍突起，中國郵政依舊具有龍頭地位，經(jīng)營范圍涵蓋運輸、信件、快遞等，具有長期壟斷的歷史。郵電行業(yè)的壟斷大多有如下表現(xiàn):強制用戶使用保價郵寄;強制多收取用戶郵政快遞費用;強制用戶接受其電話維修服務(wù);強制用戶交納話費預(yù)付款。

保險、金融、供電和郵電行業(yè)的壟斷是極具代表性的，除此之外，供水、燃氣、鐵路公路運輸?shù)刃袠I(yè)都存在不同程度上自然壟斷現(xiàn)象。這些強買強賣、強行搭售、格式合同、追訴困難等壟斷行為形式侵犯了廣大消費者的知情權(quán)、選擇權(quán)和依法求償權(quán)，違反了公平交易原則和市場競爭機制，危害性極大。

(二)公用企業(yè)壟斷合法化的內(nèi)在原因

公用企業(yè)產(chǎn)生上述諸多壟斷行為與我國始終未將競爭機制導(dǎo)入公用企業(yè)密切相關(guān)，因此，對傳統(tǒng)公用企業(yè)合法壟斷理論予以反思并檢討，有助于打破我國公用企業(yè)壟斷，尋求經(jīng)濟效益與消費者權(quán)益保護的平衡點。

理論界一直將公用企業(yè)作為反壟斷的除外來看待，其正當性依據(jù)主要有三:一是經(jīng)濟上的自然壟斷;二是政治上的公共利益保護;三是資本實力上的競爭不可能。

然而，近些年公用企業(yè)的行政化色彩日益濃重，其法定性在引入市場機制后，憑借獨占的優(yōu)勢地位，不斷擴張，部門利益、行業(yè)利益明顯大幅度膨脹。這一情況嚴重損害了消費者利益，違背其設(shè)立和立法的初衷，因此應(yīng)對共用行業(yè)的壟斷行為進行必要的規(guī)制。

二、我國共用企業(yè)壟斷現(xiàn)狀與侵犯消費者合法權(quán)益現(xiàn)象

(一)我國公用性自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀

進入20世紀90年代以后，我國政府的微觀規(guī)制在自然壟斷行業(yè)效果不佳，無論是作用范圍還是作用程度都存在缺陷，改革開放后的自然壟斷行業(yè)表現(xiàn)出如下特點:

第一，行政化現(xiàn)象日益嚴重。電力、水力、郵政行業(yè)的實際運營中，政企分離改革的效果并不明顯，自然壟斷行業(yè)大多照搬行政機關(guān)管理模式，陷入官僚作風(fēng)濃、運營成本高、行業(yè)效率低的普遍困境。行政化的經(jīng)營和管理模式，阻卻了市場競爭機制的引入，極易導(dǎo)致壟斷。

第二，公用企業(yè)依靠壟斷獲得高額利潤。競爭壓力在這些部門并不明顯，許多經(jīng)營者由于無提高效率的動力和壓力，在一定程度上放任技術(shù)停滯和效益低下的問題。長此以往，使一些自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量較低、價格卻相對較高，與國際水平相差較大，也無法滿足消費者的需求。

第三，信息不對稱，價格不合理攀升。政府部門對共用行業(yè)的各種信息了解是淺顯的、片面的，使政府對自然壟斷行業(yè)的價格管制極易流于形式，從而導(dǎo)致價格管制失靈。一些自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格持續(xù)攀升，迫使廣大消費者不得不以較高的價格購買，最終造成社會收入分配扭曲，降低社會福利水平。

(二)侵犯消費者合法權(quán)益現(xiàn)象分析

隨著市場經(jīng)濟的日益深化，一方面由于生活需求消費者對市場交易的依賴加深;另一方面多變復(fù)雜的交易環(huán)境，使消費者相對于實力雄厚的自然壟斷行業(yè)難免處于弱勢地位，其合法權(quán)益很容易被侵害，具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)侵害消費者的安全權(quán)

安全權(quán)是消費者權(quán)益保護中最基本的權(quán)利，它是指消費者在購買、使用商品和接受服務(wù)時所享有的人身、財產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。公用性自然壟斷行業(yè)大多關(guān)系國計民生，與人們的生活息息相關(guān)，它所提供的商品和服務(wù)必須是安全可靠的，要能保障消費者的生命健康和財產(chǎn)安全。然而，公用企業(yè)缺乏競爭，具有獨占性，沒有市場競爭壓力的引導(dǎo)，其提供的商品或服務(wù)的質(zhì)量很可能無法保障。

例如供水公司為降低成本、牟取高額利潤，對污水的清潔處理不按標準進行，消費者又無法選擇其他供水機構(gòu)，最終威脅到消費者的生命健康和財產(chǎn)安全。

(2)侵害消費者的自主選擇權(quán)

自主選擇權(quán)也是消費者權(quán)利保護法中明確規(guī)定的基本權(quán)利之一，是指消費者享有的自主選擇商品或服務(wù)方式的權(quán)利，包括自主選擇提供商品或服務(wù)的經(jīng)營者、自主選擇商品品種或服務(wù)方式、自主決定購買或不購、接受或不接受任何一種商品和服務(wù)的權(quán)利。

市場競爭狀態(tài)下，消費者可以對商品或者服務(wù)進行比較、鑒別和挑選，隨意選擇物美價廉的商品，保證自己的意愿自由。然而在壟斷狀態(tài)下，消費者不得不購買壟斷者所提供的商品，接受指定的服務(wù)，這些商品和服務(wù)大多不可選擇，可能會出現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營者濫用市場支配地位強制消費者與其交易，搭售或者附加不合理交易條件的現(xiàn)象。前文所述的供電行業(yè)強迫消費者購買其指定的配電箱等設(shè)備，就明顯侵犯了消費者的自主選擇權(quán)。

(3)侵害消費者的知悉權(quán)

消費者的知悉權(quán)，又稱獲取信息權(quán)、知情權(quán)或了解權(quán)，它是指消費者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實情況的權(quán)利。主要包括要求經(jīng)營者提供商品的性能、規(guī)格、售后服務(wù)等有關(guān)情況，保證在知道真實情況的前提下自愿公平地進行交易?？梢哉f，知情權(quán)是消費者自主選擇權(quán)的前提和保證。

但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能不斷復(fù)雜化和國際化，普通消費者的經(jīng)驗與常識在正確判斷和使用商品、服務(wù)方面所起的作用越來越有限，限制了消費者對商品和服務(wù)的了解。與此同時，資本集中導(dǎo)致了市場的壟斷，壟斷又進一步破壞消費交易中消費者與經(jīng)營者之間的力量對比，更嚴重的削弱了消費者接觸真實信息的能力，處于相對的劣勢地位。如果這些壟斷行業(yè)的經(jīng)營者為了牟取暴利，提供低質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，消費者又缺失了解真實情況的途徑，這就極易導(dǎo)致消費者知悉真情權(quán)受到侵犯。

(4)侵害消費者的公平交易權(quán)

平等、公平、誠實信用是市場交易的三大基本原則和價值理念。公平交易權(quán)是基本原則在消費者權(quán)益中的重要衍生，它指消費者在購買商品或者接受服務(wù)時所享有的獲得質(zhì)量保障和價格合理、計量正確等公平交易條件，同時有權(quán)拒絕經(jīng)營者的強制交易行為的權(quán)利。

獨占性公用企業(yè)憑借其壟斷地位，極易濫用市場支配條件，違背“公平”、“等價有償”的原則，往往隨意定價、濫收費用。公用企業(yè)行業(yè)作為一個關(guān)系國計民生的特殊行業(yè)，其所提供的商品和服務(wù)與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，其定價不能為所欲為，更不能單單傾向于生產(chǎn)者的利益，而應(yīng)首先考慮消費者的合法權(quán)益，價格不宜過高，應(yīng)與廣大消費者的經(jīng)濟承受能力和社會經(jīng)濟水平相適應(yīng)。

現(xiàn)實中，水電企業(yè)不按標準收費、火車和飛機票價時漲時落，隨意性很大等，直接影響到消費者的利益得失，也影響市場的穩(wěn)定、秩序和效率。

三、規(guī)制公用企業(yè)壟斷現(xiàn)象的必要性

(一)WTO體制下我國公用企業(yè)反壟斷的現(xiàn)實必要性

我國基礎(chǔ)設(shè)施等公用企業(yè)自建國以來秉承壟斷經(jīng)營的管理體制，計劃經(jīng)濟時代這種壟斷模式具有高效率的顯著優(yōu)勢，其存在具有合理性，但伴隨市場經(jīng)濟體制的日益深化，其社會弊害逐漸顯明:公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴重;價格制定極不合理;行為極不規(guī)范和合理;公用企業(yè)因壟斷經(jīng)營造成的低效率運作已成為嚴重制約我國經(jīng)濟發(fā)展之重要瓶頸。

WTO體制下的競爭規(guī)則的重要方面之一就是對壟斷的規(guī)制，然而目前我國的公用企業(yè)仍然存在嚴重的壟斷現(xiàn)象，無法適應(yīng)國際的游戲規(guī)則，在進出口貿(mào)易中損失嚴重。其沖突之處表現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)違背WTO的基本原則，特別是公平競爭原則

在WTO的基本框架下，公平競爭原則是指成員方應(yīng)避免采取扭曲市場競爭的措施，糾正不公平貿(mào)易行為，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，創(chuàng)造和維護公開、公平、公正的市場環(huán)境。然而我國的電力、電信、鐵路等服務(wù)領(lǐng)域相對閉塞，不引入市場競爭。

WTO鼓勵各成員相互開放服務(wù)貿(mào)易市場的初衷，旨在逐步為外國的服務(wù)或服務(wù)提供者創(chuàng)造市場準入和公平競爭的機會，在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中有突出體現(xiàn)，防止濫用壟斷地位。基于此，我國的公用企業(yè)開放程度及經(jīng)營的狀況都有待提升，以適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展，與國際接軌。

(2)反公用企業(yè)壟斷立法與WTO體制下的競爭規(guī)則難以銜接

迄今為止，我國關(guān)于反公用企業(yè)壟斷的立法少之又少，2008年之前只有《反不正當競爭法》、《電力法》、《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》等幾部零散的法律，其后制定的《反壟斷法》對公用企業(yè)的規(guī)定也少之又少。

《反壟斷法》被譽為經(jīng)濟生活的大憲章，是對壟斷行為進行全面規(guī)制的最基本的法律。各國的反壟斷法在影響國內(nèi)市場的同時，也對國際經(jīng)濟貿(mào)易秩序產(chǎn)生直接或間接、積極或消極的影響。通過此法，一方面我們可以規(guī)制國內(nèi)公用企業(yè)的壟斷行為，另一方面可以利用此法對國外企業(yè)不利于我國公用行業(yè)的壟斷行為進行法律規(guī)制，從而保護我國的經(jīng)濟利益不受損害。隨著公用企業(yè)的不斷擴張，為應(yīng)對世界市場挑戰(zhàn)，只有在公用領(lǐng)域?qū)敫偁帣C制，制定符合我國國情和司法實際的反公用企業(yè)壟斷法立，才能有效規(guī)制公用企業(yè)運行。

(二)壟斷性公用行業(yè)實現(xiàn)消費者權(quán)益保護的必要性

公用性自然壟斷行業(yè)的消費者權(quán)益保護具有其特殊性，突出表現(xiàn)為公益性和不可選擇性的特征，這些行業(yè)憑借壟斷地位獲取高額利潤，極易導(dǎo)致行業(yè)行政化現(xiàn)象，由于缺少競爭壓力，往往效率低下，出現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低、價格高的現(xiàn)象，侵犯消費者的合法權(quán)益。

首先，消費者權(quán)益保護更難實現(xiàn)。若是非壟斷行業(yè)，如果醫(yī)藥、餐飲、教育培訓(xùn)等行業(yè)侵犯消費者的合法權(quán)益，消費者完全可以選擇其他同類商品取而代之，也可以通過各地消費者協(xié)會進行調(diào)解或開始訴訟行為，維護自身的合法權(quán)益。而這些在公用性壟斷行業(yè)中是難以實現(xiàn)的。

其次，法律規(guī)制不健全。近年來出現(xiàn)的“方便面聯(lián)合漲價案”、“綠豆囤積案”等，引起了社會的廣泛關(guān)注，這些行業(yè)的壟斷行為侵犯消費者合法權(quán)益，會受到《反壟斷法》、《消費者權(quán)益保護法》等相關(guān)法律或行政管理部門的制裁，終將不復(fù)存在，消費者權(quán)益從而得到徹底保護。然而由公用企業(yè)壟斷導(dǎo)致的市場價格波動，具有廣泛性和行政性，難以通過普通法規(guī)制，最終侵犯消費者合法權(quán)益。

最后，公用性壟斷行業(yè)對消費者合法權(quán)益侵害的案件屢見不鮮。例如周澤訴中國移動通信集團北京有限公司、中國移動通信集團公司違法向消費者收取費用的案件。

四、公用企業(yè)中消費者權(quán)益保護的法律建議

基于公用企業(yè)壟斷的弊端，相應(yīng)的法律規(guī)制已經(jīng)啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙:

第一，公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善。公用企業(yè)實現(xiàn)反壟斷必須具有良好的法律和政策基礎(chǔ)，完善的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制還未建立。在反壟斷制度不健全的情況下，競爭性環(huán)節(jié)難以引入，管制制度無法避免過渡性，加之我國的公用企業(yè)改革一直沒有對管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制不具有良好的法制和制度基礎(chǔ)。

第二，缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)。在反壟斷的法律規(guī)制中，充分的信息提供至關(guān)重要，他可以幫助立法者和執(zhí)法者理智決策，建立體系健全、科學(xué)的規(guī)制手段。信息系統(tǒng)由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成，這就要求決策層在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時，積極主動地聽取消費者、企業(yè)和相關(guān)專家學(xué)者的聲音。切忌剛愎自用，或另有他謀，防止決策程序過于封閉，有效避免出現(xiàn)決策錯誤，損害消費者的合法權(quán)益。

尋求公用企業(yè)經(jīng)營與消費者權(quán)益保護的法律平衡，法律對策是關(guān)鍵也是首選，可從以下幾個方面進行立法完善:

(一)壟斷經(jīng)營與自由競爭并舉

為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模和平衡地區(qū)經(jīng)濟的需要，法律應(yīng)當允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準入限制。把公用企業(yè)的不同環(huán)節(jié)進行區(qū)分，強調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去。但這并不意味著政府和法律的放松控制。

應(yīng)當針對不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調(diào)整，必要時可以授權(quán)一定機構(gòu)對過于龐大的公用企業(yè)進行縱向或橫向分割，防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營權(quán)。除此之外，也可以嘗試對壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)進行招標方式進行概括競爭形式，特許期間主管部門負責(zé)全面考察，經(jīng)營期限屆滿后，再度進行招標，重新選定經(jīng)營者，保持市場的競爭力和活力。

擴大競爭性業(yè)務(wù)的范圍，促使多家企業(yè)進入企業(yè)，積極參與市場競爭。同時依法規(guī)范企業(yè)市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法征稅等管理。在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競爭機制的作用，同時兼顧規(guī)模經(jīng)濟效益，實現(xiàn)競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟兼容的有效競爭，提高行業(yè)經(jīng)營效率。

(二)行業(yè)立法與專門立法并舉

針對公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，立法部門可制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，針對不同的行業(yè)部門、經(jīng)營特點、市場秩序進行分別規(guī)制，對市場的準入條件、服務(wù)質(zhì)量和定價等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。

勇于大打破地方保護主義，對于市場失靈要政府積極干預(yù)，只允許一定限度內(nèi)的壟斷。針對各行業(yè)的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實現(xiàn)政企分開。最關(guān)鍵的是制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運作機制、監(jiān)督程序、定價程序等事項。

(三)提高消費者在公共產(chǎn)品中的影響力

出了必要的引入市場競爭機制和完善法律法規(guī)之外，還應(yīng)完善聽證制度，采取問卷調(diào)查、網(wǎng)上投票等多種形式，使消費者對關(guān)系其切身利益的公用產(chǎn)品價格中存在的問題發(fā)表意見，這樣可以使確定的價格具有合理的標準，符合消費者的利益，盡量減少可能發(fā)生的糾紛。

除此之外，要發(fā)揮消費者群體的作用，他們既是市場的重要主體，也是價格的最終承受者，更是權(quán)益容易受到侵犯的群體。保障消費者對公共產(chǎn)品定價的參與權(quán)。首先，要規(guī)范政府的經(jīng)濟權(quán)力，保證政府行為的透明化、公開化和法治化。其次，建立一種政府、經(jīng)營者和消費者之間的公共談判機制，明確而詳盡的規(guī)定運作程序。

還應(yīng)發(fā)揮消費者協(xié)會的保護職能，向消費者提供信息和咨詢服務(wù)、受理消費者的投訴、支持受損害的消費者提起訴訟等，讓消費者從足夠多的信息中增強主體意識，學(xué)會自我保護。

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