財(cái)稅法視野下的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控*

徐成文

(合肥學(xué)院經(jīng)濟(jì)系，安徽合肥230601)

一、不完善分稅制下的土地財(cái)政:影響房地產(chǎn)調(diào)控效果的一個(gè)重要因素

始于1998年的住房制度改革取消了福利分房，推動(dòng)住房商品化，極大地推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的住房條件得到很大改善，也對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的拉動(dòng)作用。然而2003年起，對(duì)積極財(cái)政政策的路徑依賴導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)投資擴(kuò)張，造成商品房房?jī)r(jià)飛漲，部分已超出普通居民的承受能力［1］。2005年之后，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策對(duì)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)控，希望平抑房?jī)r(jià)，但收效甚微。房?jī)r(jià)上升勢(shì)頭不減，說明中央政府的宏觀調(diào)控機(jī)制運(yùn)行不暢，阻力較大。名義上中央政府可以出臺(tái)土地政策、金融政策、稅收政策等來調(diào)節(jié)房產(chǎn)供應(yīng)量、房產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)和房產(chǎn)需求，實(shí)際上中央政府除了貨幣政策和稅收政策可以直接作用于房產(chǎn)市場(chǎng)之外，其他的政策措施都要通過地方政府來實(shí)施［2］。

房地產(chǎn)市場(chǎng)和其它市場(chǎng)一樣，也有失靈的時(shí)候，這是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要原因。由于現(xiàn)實(shí)中所有的市場(chǎng)都是不完備的，市場(chǎng)失靈問題普遍存在，因此，政府把注意力集中在較大、較嚴(yán)重的市場(chǎng)失效情況上是比較合理的［3］。房地產(chǎn)市場(chǎng)領(lǐng)域存在的外部性、壟斷、信息不對(duì)稱、保障性住房供給不足以及分配不公等，必須借助政府“看得見的手”彌補(bǔ)房地產(chǎn)市場(chǎng)的失靈。對(duì)房地產(chǎn)業(yè)需不需要調(diào)控已沒有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是如何調(diào)控以及房地產(chǎn)市場(chǎng)為何屢調(diào)不見效。在諸多構(gòu)成房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果不理想的原因中，我國(guó)目前不完善的分稅制下所形成的土地財(cái)政或是一個(gè)重要原因。1994年我國(guó)開始實(shí)行分稅制改革，用財(cái)政聯(lián)邦制度的規(guī)則模式替代了原來的財(cái)政集權(quán)體制。形成了一種中國(guó)式的不同于美國(guó)、加拿大等國(guó)家的財(cái)政分權(quán)模式。分稅制財(cái)政體制是創(chuàng)建市場(chǎng)型財(cái)政體制的第一步，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣稅制改革，劃分中央稅、地方稅和共享稅，分設(shè)國(guó)稅和地稅兩大征稅機(jī)構(gòu)，確定中央和地方的事權(quán)和支出范圍。然而到目前，我國(guó)仍然未能建立起真正的分稅制分級(jí)財(cái)政體制。從根本上說，我國(guó)的財(cái)政體制尚未擺脫集權(quán)型體制模式的影響［4］?？偟恼f來，無論是分灶吃飯還是劃分稅種，從分成到財(cái)政包干再到分稅制改革，如何合理分權(quán)一直是我國(guó)財(cái)政體制改革的難點(diǎn)，更是各級(jí)政府和理論界所關(guān)注的焦點(diǎn)［5］。

分稅制改革，使地方政府獲得了更大的資源配置權(quán)，但同時(shí)也面臨著更大的財(cái)政壓力。分稅制改革之前，地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重接近80%。但是，分稅制改革后，這一比重迅速下降到45%。而地方財(cái)政支出的比重則從1978年的52．6%上升到2007年的76．9%［6］。但是中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有根本改變中央和地方事權(quán)劃分格局。財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下放，一些本應(yīng)由中央或上級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任，卻由基層政府承擔(dān)，地方事權(quán)比重普遍高于財(cái)權(quán)帶來的壓力。地方財(cái)政收入下降的原因主要有:首先，共享稅稅種增多，中央收入比重不斷提高。增值稅的75%歸中央，25%留給地方;資源稅以地域?yàn)榻?，海洋資源稅歸中央，陸地資源歸地方;營(yíng)業(yè)稅以行業(yè)為主，鐵路、金融和電信營(yíng)業(yè)稅歸中央，其他行業(yè)歸地方;近幾年增長(zhǎng)較快的所得稅也改為共享稅。其次，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)事權(quán)擴(kuò)大的支出。1998年末中國(guó)開始逐步建設(shè)公共財(cái)政，隨之地方政府事權(quán)不斷擴(kuò)大，主要包括具有區(qū)域性受益特征的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)、文化傳播媒介以及社會(huì)管理等，其支出由地方政府來負(fù)責(zé)［7］。再次，許多減免稅、停征和取消的稅種都相應(yīng)減少了地方財(cái)政收入。

房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入，出讓金成為預(yù)算外收入的主要來源。土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的土地收入成為地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來源，有的地方已占到其財(cái)政收入的一半以上。地方政府對(duì)土地財(cái)政的偏好不僅緣于土地出讓收入和來自房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)的收入，還有其他稅收和政績(jī)的考慮。地方政府的財(cái)政收入和政府部門的利益以及官員的晉升激勵(lì)都可依賴土地財(cái)政解決。地方政府可以通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化區(qū)位條件等方式拉動(dòng)商業(yè)用地和居住用地價(jià)格的上升，從而擴(kuò)大了土地出讓收入以及與此密切相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門的稅收收入，該過程能夠降低地方政府的財(cái)政約束;地方政府也可以通過壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格吸引流動(dòng)性稅基進(jìn)入本區(qū)域，以短期內(nèi)的土地出讓收入損失換取長(zhǎng)期的穩(wěn)定稅收來源，該過程有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增加和政府官員“政績(jī)工程”的凸顯［8］。地方政府為了地方財(cái)政、政績(jī)工程和自身晉升考核的需要，對(duì)中央政府房地產(chǎn)宏觀調(diào)控并不完全遵守，是影響房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的重要因素。

二、財(cái)稅法原則:房地產(chǎn)調(diào)控有效性之保證

財(cái)政分權(quán)、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則是財(cái)稅法的基本原則。根據(jù)分權(quán)理論，中央政府和地方政府是不同的財(cái)政主體，代表不同的利益。我國(guó)分稅制改革賦予了地方政府獨(dú)立主體的地位，強(qiáng)化了地方政府自身相對(duì)獨(dú)立的行為模式。地方政府迫于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)以及地方間競(jìng)爭(zhēng)的需要，都會(huì)把解決地方財(cái)政問題放在首位。土地是地方政府所能控制的核心資源之一，土地價(jià)格及其收益在短期內(nèi)對(duì)緩解地方政府的財(cái)政約束起到積極作用。地方政府在當(dāng)前事權(quán)不斷下移又沒有相應(yīng)地取得收入的情況下，只會(huì)增加對(duì)土地財(cái)政的依賴。不少研究都支持這樣的判斷，即地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是房?jī)r(jià)高企的原因之一，同時(shí)也是歷次房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果不理想的原因之一。只有提高地方財(cái)力，才會(huì)消除地方對(duì)土地財(cái)政的依賴。提高地方財(cái)力做法是適當(dāng)提高地方收入在共享稅中的比例，完善分稅制，確立地方主體稅種，減少地方對(duì)中央財(cái)政的依存度。這樣，中央政府的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控才會(huì)得到地方政府不折不扣地執(zhí)行，從而達(dá)到預(yù)期效果。1994年推行的分稅制，僅解決了中央與地方的財(cái)權(quán)劃分問題，省以下政府間財(cái)權(quán)沒有規(guī)范劃分，與分稅制相對(duì)應(yīng)的事權(quán)也沒有規(guī)范劃分。“事權(quán)無限、財(cái)權(quán)上收”的現(xiàn)實(shí)，造成地方政府通過土地儲(chǔ)備制度獲取土地出讓金，也是歷次房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控變成“空調(diào)”的主要原因。

財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配原則另一要求是建立有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制不可缺少的重要組成部分，能平衡政府間財(cái)政能力，提高財(cái)政活動(dòng)的效益，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)水平的基本一致性?；竟卜?wù)均等化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度必然要解決的問題，是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度［9］。在我國(guó)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制重要制度之一，同樣是公共服務(wù)均等化的基本要求。均等化內(nèi)容不僅包括居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，更應(yīng)包括居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等。即不僅是形式上的平等，更是實(shí)質(zhì)上的平等，這與法理念中的公平與正義觀念和要求相一致?，F(xiàn)代社會(huì)，政府是公共利益代表之一，政府的職能之一就是調(diào)節(jié)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和人與人之間政治、經(jīng)濟(jì)和文化各方面的不平等。而有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的重要措施。我國(guó)近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果不理想，固然有供需矛盾、政府GDP政績(jī)、開發(fā)商暴利等方面原因，從財(cái)稅法角度來說，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范也是重要原因。在財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配情況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中起著非常重要的作用。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為協(xié)調(diào)政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本手段，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間社會(huì)公共服務(wù)水平的基本一致性，使不同地區(qū)的居民都享有大體相同的社會(huì)服務(wù)內(nèi)容和相似的服務(wù)效果。因?yàn)榈胤秸疄榱双@得提供公共服務(wù)所需的財(cái)力，必然要把眼光放在它所能支配的土地上。在地方政府財(cái)力不足以承擔(dān)公共事務(wù)時(shí)，上級(jí)政府就要依法實(shí)施對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的均衡［10］。中央政府通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減輕地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)的財(cái)政壓力，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴會(huì)減少，緣于招拍掛而不斷抬高的土地價(jià)格會(huì)適度降低，房?jī)r(jià)自然會(huì)回落。

三、財(cái)稅法視野下房地產(chǎn)調(diào)控對(duì)策

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果不理想的原因很多，從上面的分析中可以看出，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是其中一個(gè)重要原因。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，尤其是控制房?jī)r(jià)需標(biāo)本兼治，消除房?jī)r(jià)上漲的誘致性因素，從變遷制度入手，完善分稅制。從財(cái)稅法視角，在財(cái)政分權(quán)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高地方財(cái)力，達(dá)到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)。

堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，完善分稅制。首先要合理劃分事權(quán)，事權(quán)的劃分就是對(duì)各級(jí)政府職責(zé)的劃分，有了事權(quán)的劃分才能有支出責(zé)任的劃分，政府間收入劃分和轉(zhuǎn)移支付才有依據(jù)。一般來講，事權(quán)的劃分要考慮到公共產(chǎn)品的層次性問題。但實(shí)際中，一些按照公共產(chǎn)品屬性和行政隸屬關(guān)系應(yīng)當(dāng)是全國(guó)性或中央政府的支出責(zé)任，根據(jù)屬地原則部分轉(zhuǎn)嫁給了地方，致使地方政府財(cái)力緊張［11］。而要解決地方財(cái)力不足，應(yīng)適當(dāng)提高地方收入占共享稅的比重，提升對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;另外要確立地方主體稅種，提高地方財(cái)力。要建立與事權(quán)相匹配的地方財(cái)稅體系，需推進(jìn)以房地產(chǎn)稅制為重點(diǎn)的財(cái)產(chǎn)稅改革，加大在住房保有環(huán)節(jié)方面的稅負(fù)設(shè)計(jì)，適時(shí)開征房地產(chǎn)稅，增強(qiáng)地方政府財(cái)力。我國(guó)現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅收包括房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。但是，這些稅種收入規(guī)模小，不能滿足地方財(cái)政需要，房地產(chǎn)稅收的財(cái)政作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。

應(yīng)適時(shí)開征物業(yè)稅。物業(yè)稅的開征是增加地方財(cái)政收入比較可行的辦法，其思路是將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等收費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為在房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。對(duì)地方政府來說，物業(yè)稅是永久的可持續(xù)的稅收收入，可減少地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴。

加大中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府提供公共產(chǎn)品的財(cái)力。規(guī)范有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，會(huì)減少地方政府在提供產(chǎn)品時(shí)財(cái)力不足的焦慮，減少地方政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的抵觸。另外，加大中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，增加保障性住房供應(yīng)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展起到促進(jìn)作用。

四、結(jié)語

影響房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控效果的因素很多，我國(guó)目前分稅制不完善造成地方政府過度依賴土地財(cái)政是其中重要的因素。因?yàn)檫^度依賴土地財(cái)政，地方政府對(duì)中央政府的宏觀調(diào)控通常都是持消極態(tài)度，使房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果不理想。財(cái)稅法是調(diào)整一國(guó)財(cái)政稅收方面的重要法律規(guī)范，其財(cái)政分權(quán)和財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，以及與之相適應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控密切相關(guān)。堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，實(shí)行規(guī)范有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步完善財(cái)稅體系，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控起到制度性保障作用。

［1］劉毅．我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策的路徑依賴分析［J］．中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)，2008，(3)．

［2］陳欣慰．中央、地方財(cái)政關(guān)系與房地產(chǎn)價(jià)格［J］．商業(yè)研究，2011，(1)．

［3］斯蒂格利茨．社會(huì)主義向何處去［M］．長(zhǎng)春:吉林人民出版社，1999．

［4］施文潑．財(cái)政體制的民主性與法治性:中美比較與借鑒［J］．地方財(cái)政研究，2011，(1)．

［5］張晏，龔六堂．分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［J］．經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)，2005，(1)．

［6］羅必良．分稅制、財(cái)政壓力與政府“土地財(cái)政”偏好［J］．學(xué)術(shù)研究，2010，(10)．

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［11］劉劍文．中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問題研究［M］．北京:人民出版社，2009．