關(guān)于房產(chǎn)稅改革中戶籍問題的思考

張思路

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430074）

2011 年上海重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅，標(biāo)志著我國房產(chǎn)稅改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，房產(chǎn)稅的全面開征勢在必行。房產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅最主要的形式，西方學(xué)者通過多年研究，最終形成財(cái)產(chǎn)稅是受益稅的基本觀點(diǎn)，即事先明確規(guī)定適用范圍和方向，稅款的繳納與受益更直接地聯(lián)系在一起的稅種。對于我國，房產(chǎn)稅和戶籍制度之間存在著十分緊密的聯(lián)系，房產(chǎn)稅是地方公共商品提供的前提，戶籍制度是地方居民使用公共商品的前提，公共商品從提供到最后的使用，房產(chǎn)稅和戶籍制度都起到了十分重要的作用。

一、我國房產(chǎn)稅改革中的戶籍瓶頸

（一）我國戶籍制度現(xiàn)狀

1、城鄉(xiāng)二元戶籍制

我國現(xiàn)行戶籍分為兩類：“非農(nóng)村戶口”和“農(nóng)村戶口”，其將城鄉(xiāng)居民分別納入兩種不同的管理體系。在這二元體系中，城鄉(xiāng)居民身份不同，伴隨之的社會地位、權(quán)利、待遇以及社會義務(wù)都是不同的，并使這些身份、地位、權(quán)利的差別長期固定，延及后代，形成了具有世襲等級色彩的身份制度。

2、準(zhǔn)入審批制度

戶籍準(zhǔn)入審批制度嚴(yán)重地限制了公民的遷徙，剝奪了公民的遷徙自由權(quán)。遷出戶口需要遷入地的戶口準(zhǔn)遷證，沒有戶口遷入地的準(zhǔn)入審批不可以辦理戶口遷徙手續(xù)。而各地多種多樣的落戶條件使得遷徙越發(fā)不自由。

3、戶籍政策不統(tǒng)一

我國各地的戶籍政策不統(tǒng)一。即便是在同一省內(nèi)，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，不同的市縣也會實(shí)行不同的戶籍政策。且我國的《戶口登記條例》與當(dāng)前社會發(fā)展嚴(yán)重不符，新的戶籍法律還沒有出臺，現(xiàn)行戶籍政策缺乏法律規(guī)范，處于比較混亂的狀態(tài)。

4、戶籍與地方公民權(quán)利掛鉤

我國的戶籍制度從本質(zhì)上說存在著許多附加值。由于國家的政策指向，戶籍因素向社會生活的各個(gè)領(lǐng)域滲透，從生活生產(chǎn)資料的供給到一些社會福利政策都以戶口性質(zhì)為依據(jù)。盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生活必需品的購銷關(guān)系不再與戶籍掛鉤，但戶籍制度仍然在很大程度決定著公民的教育、社會保障、就業(yè)、醫(yī)療等條件。

（二）房產(chǎn)稅改革的戶籍瓶頸

1、二元戶籍影響房產(chǎn)稅公平

公平的房產(chǎn)稅應(yīng)該讓每一個(gè)地方的居民都擁有充分享受地方公共商品的機(jī)會。在我國戶籍與公民權(quán)利掛鉤，這時(shí)納稅的人可能無法充分享受地方公共商品，反而有時(shí)候存在不納稅的人去可以享受地方公共商品的情況，這是不符合房產(chǎn)稅的受益稅性質(zhì)的，更與衡量房產(chǎn)稅公平的受益標(biāo)準(zhǔn)相背離。此外，二元戶籍具有世襲色彩，變相的為居民劃分了層次，不同種類的戶籍，公共商品受益程度相差巨大，這更加加劇了房產(chǎn)稅的不公。

2、遷徙困難影響房產(chǎn)稅改革效果

我國戶籍實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，只有經(jīng)過遷入地準(zhǔn)許才能成為一地正式居民，從而享受居民權(quán)利。房產(chǎn)稅改革初衷是調(diào)整地方收入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方之間良性競爭。但如果單單進(jìn)行房產(chǎn)稅改革而對目前的準(zhǔn)入制度不作調(diào)整，那么人口遷徙成本過大，人口流動受阻，不利于各地吸引稅源，更不用說競爭發(fā)展了。在當(dāng)前的戶籍制度下實(shí)行房產(chǎn)稅改革，不能實(shí)現(xiàn)“用腳投票”的地方競爭局面，房產(chǎn)稅改革的效果也就大打折扣了。

3、房產(chǎn)稅不公帶來其他問題

中國社會長期以來受儒家文化的影響，而公平和正義是儒家和諧社會思想的重要內(nèi)容?！坝袊屑艺卟换脊讯疾痪换钾毝疾话?。蓋均無貧，和無寡，安無傾?！彪m然認(rèn)為這種觀點(diǎn)不完全正確，但它集中反映了我國對待公平的一種觀念。因此如果房產(chǎn)稅的公平問題不能得到很好的處理的話，會導(dǎo)致公民不滿，嚴(yán)重的話會出現(xiàn)社會的不穩(wěn)定，對社會的經(jīng)濟(jì)不利，這也是違背房產(chǎn)稅改革初衷的。

二、發(fā)達(dá)國家財(cái)產(chǎn)稅和戶籍制度特點(diǎn)

雖然我國的房產(chǎn)稅改革尚在起步階段，但是世界上許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)擁有了成熟的財(cái)產(chǎn)稅制度和戶籍制度，例如美國、日本、加拿大、澳大利亞等。因?yàn)槊绹腿毡臼鞘澜缟辖?jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的兩個(gè)國家，其財(cái)產(chǎn)稅和戶籍制度對我國房產(chǎn)稅改革有著很強(qiáng)的借鑒意義，兩國的財(cái)產(chǎn)稅和戶籍制度有以下特點(diǎn)：

（一）以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種

財(cái)產(chǎn)稅收入在兩國的地方財(cái)政收入中都占有很大的比重。即便是在整個(gè)國家稅收收入，財(cái)產(chǎn)稅收入也占有很大的比重，美國達(dá)到了9%以上，日本也在6%左右。在兩國，財(cái)產(chǎn)稅都是地方政府的主體稅種，是提供地方公共商品的主要收入來源。

（二）在人口遷徙方面均很自由

美國的社會保障號和日本的住民票使兩國居民都能夠很自由的進(jìn)行遷徙活動。美國的公民只要能在一個(gè)城市滿足納稅要求，就可以享受當(dāng)?shù)毓竦乃袡?quán)利，完全使用地方政府提供的公共商品；日本公民只要在一個(gè)城市滿足居住時(shí)間要求同時(shí)擁有住所，就具有該城市的市民權(quán)利，需要一提的是，擁有住所是需要繳納或變相承擔(dān)財(cái)產(chǎn)稅的。

（三）地方政府之間存在良性競爭

居民因?yàn)檫w徙自由，可以選擇自己喜好的地方居住。當(dāng)居民對地方政府提供的公共商品不滿意時(shí)，因?yàn)檫w徙成本較低，可以選擇遷徙到其他地方。

由于兩國地方政府均以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，在居民遷徙又十分自由，從而形成了居民“用腳投票”的局面。地方政府只有通過不斷優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)的公共商品，提高公共商品的質(zhì)量和數(shù)量，才能夠吸引更多的居民前來居住，從而獲得更多的財(cái)政收入以提供更優(yōu)質(zhì)的公共商品，這就形成了地方政府發(fā)展的良性循環(huán)。各政府為了吸引居民，不斷改善所轄地，最終形成良性競爭。

三、關(guān)于房產(chǎn)稅改革的建議及可行性分析

（一）房產(chǎn)稅改革應(yīng)遵循的公平原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)家對稅收原則的研究多圍繞稅收與財(cái)政、稅收與公平、稅收與效率等方面的研究，從而形成了稅收的財(cái)政原則、效率原則、公平原則。在此主要圍繞公平原則進(jìn)行討論。

1、房產(chǎn)稅的稅收性質(zhì)

學(xué)者研究認(rèn)為財(cái)產(chǎn)稅屬于一種受益稅。1956年，蒂布特發(fā)表了《地方支出的純理論》一文，討論了有效提供地方公共產(chǎn)品的方式及有效運(yùn)作方式所需要的條件。蒂布特模型是財(cái)產(chǎn)稅成為受益稅的基礎(chǔ)。奧茨和布魯斯. 漢密爾頓在蒂布特模型的基礎(chǔ)上研究，最終形成了Tiebout-Oates-Hamilton 模型，該模型為財(cái)產(chǎn)稅的受益性質(zhì)提供了真正的理論基礎(chǔ)，同時(shí)為地方政府是最具有效率的治理層次提供了依據(jù)。之后懷特和費(fèi)舍爾對這個(gè)模型進(jìn)一步解釋和拓展，才逐漸形成財(cái)產(chǎn)稅是受益稅的觀點(diǎn)。

2、房產(chǎn)稅公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)

房產(chǎn)稅公平的重要性是顯而易見的，但是衡量房產(chǎn)稅是否公平需要恰當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)。稅收公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要有受益標(biāo)準(zhǔn)和能力標(biāo)準(zhǔn)。房產(chǎn)稅公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該綜合考慮受益標(biāo)準(zhǔn)和能力標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于房產(chǎn)稅改革公平方面的研究，我國學(xué)者在研究時(shí)多將房產(chǎn)稅公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)默認(rèn)為能力標(biāo)準(zhǔn)，因此絕大多數(shù)研究都是站在納稅人稅收負(fù)擔(dān)能力的角度，圍繞房產(chǎn)稅稅基、稅率和稅收優(yōu)惠等具體細(xì)則展開研究，試圖確定一個(gè)符合能力標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)稅體系。但是，房產(chǎn)稅是一種受益稅，納稅與納稅人的受益程度是相聯(lián)系的。因此，研究房產(chǎn)稅公平必須考慮受益標(biāo)準(zhǔn)。盡管受益標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐上存在一定的難度，但不能完全將受益標(biāo)準(zhǔn)置之不理。只考慮能力標(biāo)準(zhǔn)而不考慮受益標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)稅是不夠公平的。

每個(gè)納稅人的受益程度是無法具體衡量的，筆者建議可以將受益的衡量簡化，即每個(gè)人都有充分享受地方政府提供的公共商品的機(jī)會，且機(jī)會均等，至于最后是否真的享受取決于個(gè)人意愿和個(gè)人條件。例如教育，繳納房產(chǎn)稅的公民都具有接受教育的機(jī)會，至于是否去名校上學(xué)取決于年齡、成績、經(jīng)濟(jì)條件等其他因素。

3、公平的房產(chǎn)稅有利于縮小貧富差距

上文中提到的公平的房產(chǎn)稅，在本質(zhì)上是具有縮小貧富差距功能的。按照常理來說，貧富群體的住房條件應(yīng)有較大的差別，因此貧富群里繳納的房產(chǎn)稅也是不一樣的，但享受的公共福利是同一水平的，這實(shí)際上是變相的給予貧困群體一定的補(bǔ)貼。

（二）房產(chǎn)稅改革應(yīng)與戶籍制度改革并行

1、淡化戶籍與居民權(quán)利之間的聯(lián)系

我國將戶籍與居民權(quán)利掛鉤本身是不合理的，即便是沒有房產(chǎn)稅改革也應(yīng)該逐步取消當(dāng)前的戶籍制度。由前文分析可知，在房產(chǎn)稅改革的情況下，放開戶籍制度更有必要。

需要強(qiáng)調(diào)的是，戶籍改革應(yīng)首先應(yīng)解決的是國家對地方政府政策不公平的問題，各地政府所提供的公共商品很大程度上依賴于國家的政策扶持。國家扶持力度大，地方政府提供的公共商品質(zhì)量高，扶持力度小，地方政府沒有能力提供優(yōu)質(zhì)的公共商品。如果放開了戶籍制度但國家對地方政府在政策扶持方面差別對待，那么會造成發(fā)達(dá)城市良性循環(huán)和落后地區(qū)惡性循環(huán)的結(jié)果。例如高考分地區(qū)招生，如果戶籍制度放開但國家分配給北京市超額的高等教育招生指標(biāo)，將會有來自全國各地的大量公民遷徙北京去尋求更好的深造機(jī)會，在給北京帶來更多財(cái)政收入的同時(shí)也給城市發(fā)展帶來了負(fù)荷。因此，國家要放開戶籍制度，對各地方政府的扶持力度不宜相差太大，尤其是對發(fā)達(dá)地區(qū)不應(yīng)給予過多的照顧。之后，再將戶籍制度與地方居民權(quán)利之間的聯(lián)系逐漸淡化，直至完全脫鉤。再者，應(yīng)該降低居民遷徙的難度，使人口流動成本更低。當(dāng)戶籍制度改革完成后，戶籍只是作為居民社會行為的記錄清單，并不是居民權(quán)利的憑證。

2、將居民權(quán)利與納稅和居住情況相聯(lián)系

既然戶籍與居民權(quán)利不再有任何聯(lián)系時(shí)，地方政府仍然需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來確定居民的權(quán)利。鑒于房產(chǎn)稅的受益稅性質(zhì)，筆者認(rèn)為可以效仿日本和美國的做法，制定一定的納稅標(biāo)準(zhǔn)或者居住時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，例如繳納房產(chǎn)稅滿一年時(shí)間、有固定住所且居住兩年時(shí)間以上等條件。只要滿足規(guī)定條件，即可被認(rèn)定為當(dāng)?shù)鼐用?，享有居民?quán)利，可以充分使用地方政府所提供的公共商品。重慶市市長黃奇帆曾公開表示：“只要（重慶）這個(gè)城市需要你，就給你住房。”這種態(tài)度實(shí)際上就是對居民權(quán)利的新定義，與本文的提法在精神上類似。

3、信息全國共享

進(jìn)行改革之前，應(yīng)該建立整個(gè)國家的房產(chǎn)信息庫，對整個(gè)國家的房產(chǎn)信息進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，并統(tǒng)一以身份證號作為房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主要識別手段，一個(gè)人在各地的不動產(chǎn)數(shù)量一目了然，這樣既便于國家的社會管理，也有利于地方政府征稅。值得一提的是，房產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)之后可以對我國公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)有比較全面的了解，對我國目前存在的貪污腐敗現(xiàn)象也有一定的治理作用。還可通過電腦程序?qū)⒎慨a(chǎn)進(jìn)行歸類，為房產(chǎn)價(jià)值評估、房產(chǎn)稅核算提供參考。

4、改革宜穩(wěn)步進(jìn)行

在進(jìn)行改革的每一步時(shí)都應(yīng)該做好充分的調(diào)研和論證，改革的任何一個(gè)不慎都會產(chǎn)生適得其反的效果，影響經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定，以及改革即得成果。我國當(dāng)前也正是在這么做，例如房產(chǎn)稅的實(shí)行首先在部分城市空轉(zhuǎn)，之后房產(chǎn)稅試點(diǎn)，邊改革邊修正方案，以做到平穩(wěn)過渡。

（三）可行性分析

1、戶籍制度逐步放開為房產(chǎn)稅改革提供了良好的基礎(chǔ)

隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，50 多年前建立的戶籍制度已經(jīng)開始逐漸放開。一些城市已經(jīng)開始逐步降低戶口遷入的標(biāo)準(zhǔn)，有些地方提供了暫居證，使沒有戶口的居民也可以享受部分福利，農(nóng)村人口進(jìn)入城市享受城市居民的生活也不再新鮮。從當(dāng)前情況可以看到，戶籍制度的放開是可行的，是符合社會發(fā)展規(guī)律的。

如果戶籍制度在更大程度上放開，我國公民的流動性會更強(qiáng)，地方競爭程度會更加強(qiáng)烈，這會加速地方發(fā)展，提高資源配置效率。這符合房產(chǎn)稅改革的要求，并為房產(chǎn)稅改革提供了地方稅源競爭的基礎(chǔ)。房產(chǎn)稅改革與戶籍制度改革配套進(jìn)行，一方面可以加快二者的改革進(jìn)度，另一方面可以相互促進(jìn)。二者相互聯(lián)系，相輔相成，配套施行改革效果會更加顯著，進(jìn)度會更快。

2、科學(xué)技術(shù)為信息共享創(chuàng)造條件

在聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫中，一個(gè)簡單的程序或命令，就可以查到任何公民的房產(chǎn)信息。將全國的房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，以不動產(chǎn)和戶籍相結(jié)合的方式來管理自由遷徙的公民，大大提高了管理效率。通過聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫，可以將一個(gè)公民的家庭、遷徙、購房等重大事項(xiàng)了解清楚，例如房產(chǎn)稅中涉及鑒定“多套房”的程序，只要輸入公民的身份證號，其名下房產(chǎn)以及其配偶、子女的相關(guān)房產(chǎn)信息都會一目了然。

3、改革符合稅收的財(cái)政原則和效率原則

其實(shí)房產(chǎn)稅改革與戶籍改革配套進(jìn)行是符合財(cái)政原則和效率原則的。沒有戶籍限制，公民可以自由流動，各地可以通過吸引稅源來籌集財(cái)政收入，滿足財(cái)政需要，這是符合財(cái)政原則的。戶籍限制的取消，使得公民"用腳投票"得以實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)了各地方政府展開競爭，有利于提高經(jīng)濟(jì)效率。此外，當(dāng)前戶籍制度取消，建立全國聯(lián)網(wǎng)的房產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫，可以提高稅收征管效率，提高了行政效率。改革可以同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效率和行政效率，因此改革是符合稅收的效率原則的。

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