治安傳喚適用常見問題分析

黃佩麗

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校治安系，河南鄭州450053)

治安傳喚是指在治安案件查處中要求違反治安管理行為人在指定的時間到達指定的地點接受詢問調(diào)查的一種公安行政法律措施［1］。

公安機關(guān)在調(diào)查違反治安管理案件中經(jīng)常使用治安傳喚，可以說治安傳喚是一種逢案必備的措施，即受理案件——治安傳喚——詢問查證——告知處罰——處罰決定。但在執(zhí)法辦案中，一方面，治安傳喚與刑事傳喚有諸多相似之處，易導(dǎo)致使用上的混亂;另一方面，治安傳喚面臨著法定傳喚方式相對成本高，且難以達到執(zhí)行目的的困境，是否能將現(xiàn)代化的通信工具引進治安傳喚，也是值得探討的新思路;再者，在一些比較偏遠的地區(qū)，基層民警對治安傳喚的對象、地點和目的等具體問題存在一些模糊的認(rèn)識。在本文中，筆者將對這些問題進行分析，提出一些拙見。

一、治安傳喚與刑事傳喚的區(qū)別

《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)第82條規(guī)定:“需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，使用傳喚證傳喚。對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當(dāng)在詢問筆錄中注明。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。對無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強制傳喚?！?/p>

治安傳喚不是一種調(diào)查措施。治安傳喚和詢問查證是兩個不同的階段，詢問查證才是調(diào)查措施，治安傳喚只是保證詢問查證的一種行政法律措施，它起不到調(diào)查的作用。

《刑事訴訟法》第92條第1款規(guī)定:“對于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以傳喚到犯罪嫌疑人所在市、縣內(nèi)的指定地點或者到他的住所進行訊問，但是應(yīng)當(dāng)出示人民檢察院或者公安機關(guān)的證明文件。”可見，刑事傳喚也是一種保障訊問的措施，究其性質(zhì)也只是公安機關(guān)針對特定的犯罪嫌疑人書面通知，告訴犯罪嫌疑人訊問是合法的，是經(jīng)過批準(zhǔn)的。由此可見，治安傳喚和刑事傳喚確有諸多的相似之處，所以，經(jīng)常引起基層民警理解和運用上的錯誤。我們可以通過以下幾個方面的梳理，將治安傳喚和刑事傳喚更好地區(qū)分開來。

(一)適用目的不同

治安傳喚的目的是為了對違反治安管理行為人進行調(diào)查，而調(diào)查措施有詢問、檢查、鑒定、扣押等。刑事傳喚的目的僅僅是訊問犯罪嫌疑人，雖然刑事傳喚與訊問二者之間也是手段和目的的關(guān)系，刑事傳喚是手段，訊問是目的，但刑事傳喚的目的具有唯一性，即實施了刑事傳喚必須且只能進行訊問。

(二)適用對象不同

治安傳喚適用的對象是違反治安管理行為人，可以是現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，也可以是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人。刑事傳喚適用的對象僅指通過偵查后發(fā)現(xiàn)的不需逮捕和拘留的犯罪嫌疑人。

(三)審批機關(guān)不同

治安傳喚中傳喚證傳喚只需公安機關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，這里所說的辦案部門相當(dāng)于公安派出所一級。而口頭傳喚和強制傳喚則無需審批，辦案民警只要發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為人符合口頭傳喚、強制傳喚的條件就可以傳喚。刑事傳喚則必須經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準(zhǔn)，不能采取口頭傳喚后補辦刑事傳喚通知書的方式進行刑事傳喚。

(四)強制效力不同

治安傳喚具有強制力，而刑事傳喚不具有強制力。刑事傳喚的對象是不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，也就是社會危險性較小的犯罪嫌疑人，可見這些人一般情況下都能夠隨傳隨到，自覺配合偵查的人。如果碰到?jīng)]有正當(dāng)理由不到案的犯罪嫌疑人，辦案民警也不能采取強制傳喚，只能經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后采用拘傳等強制措施。

(五)持續(xù)時間不同

《治安管理處罰法》對治安傳喚沒有規(guī)定其特殊的時間，所以治安傳喚只是一種即時性的措施，違反治安管理行為人一到案，治安傳喚的措施就結(jié)束。但是《治安管理處罰法》規(guī)定了對違反治安管理行為人傳喚后應(yīng)當(dāng)及時詢問查證，詢問查證的時間不能超過8個小時，對情況復(fù)雜，依照《治安管理處罰法》規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證時間不能超過24個小時?！缎淌略V訟法》第92條第2款規(guī)定刑事傳喚持續(xù)的時間最長不得超過12小時。

(六)告知、通知不同

依照《治安管理處罰法》的規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)將治安傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚的違反治安管理行為人，還應(yīng)當(dāng)及時將傳喚的原因和處所通知被傳喚的違反治安管理行為人家屬。而刑事傳喚則無需將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚的犯罪嫌疑人，也無需將傳喚的原因和處所通知被傳喚的犯罪嫌疑人家屬。

二、現(xiàn)階段公安機關(guān)治安傳喚面臨的問題

雖然《治安管理處罰法》對治安傳喚的規(guī)定是明確的，但是，對傳喚的具體實施及適用方式，公安機關(guān)辦案部門在實際工作中卻面臨一些亟待解決的問題。

(一)人口流動的頻繁性影響傳喚的實施

從新中國建國初期至今，我國的流動人口狀況發(fā)生了重大變化，其根源于中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計，中國現(xiàn)有的流動人口數(shù)量已經(jīng)達到2.21億，且上述流動人口仍繼續(xù)處于流動狀態(tài)中，流動人口形成的動態(tài)社會給政府的社會公共管理服務(wù)帶來巨大的挑戰(zhàn)，也給整個社會秩序的控制帶來空前的壓力。在這種情況下，傳統(tǒng)的傳喚必然存在無法適應(yīng)現(xiàn)實的問題。對于流動人口，如果通過傳喚證傳喚，由于其居無定所，成功送達本人的可能性降低，即使能夠成功送達本人，也可能會出現(xiàn)違法嫌疑人逃跑的問題，而一旦逃跑，從經(jīng)濟學(xué)的角度來講，一起普通的治安案件如果要得到最終的處理，其辦案成本將很高。

(二)現(xiàn)代通信技術(shù)對傳統(tǒng)傳喚的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代通信技術(shù)的廣泛運用使人與人之間的交流溝通方式多樣化，不同的交流方式有不同的效果。一個電話、一條信息、一個電子郵件或者網(wǎng)絡(luò)聊天也會達到相應(yīng)的溝通交流效果。公安機關(guān)依然絕對地固守傳統(tǒng)的書面?zhèn)鲉镜姆绞斤@然是不合時宜的。這些法定的傳喚方式成本都比現(xiàn)代通信技術(shù)高達幾十倍甚至上百倍［2］。

三、將現(xiàn)代化通信技術(shù)應(yīng)用于治安傳喚的構(gòu)想

對于成本低、快捷的現(xiàn)代通信方式能否成為治安傳喚的一種，可以從以下幾個方面加以分析。

(一)法律的可行性分析

“任何法律都是為回應(yīng)其所在社會的需要，而不是為了邁向某個特定的方向”［3］。雖然《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》沒有規(guī)定除了書面?zhèn)鲉尽⒖陬^傳喚和強制傳喚之外的其他傳喚方式，但這并不意味著采用其他傳喚方式就完全沒有可行性。通過現(xiàn)代化的通信技術(shù)進行治安傳喚是最快捷、成本最低的傳喚方式。所以，應(yīng)該適時地對有關(guān)送達的規(guī)定做進一步修改和補充，或者通過行政解釋的方法適當(dāng)?shù)胤潘蓪λ瓦_的某些要求［4］。從法律的角度看，添加和補充運用電話等通信工具進行治安傳喚是可以行得通的。

(二)技術(shù)的可行性分析

從現(xiàn)代的技術(shù)層面來看，利用現(xiàn)代的通信工具——手機或固定電話實現(xiàn)傳喚功能是可行的。截至2011年7月，中國移動用戶達到9.3億，聯(lián)通電話用戶2.6億，另外，手機實名制也在逐步落實，這些都在技術(shù)和制度上給電話傳喚提供了基礎(chǔ)的保障。首先，從目前的通信器材來看，保證被傳喚人的來電顯示是不成問題的，即明確傳喚的主體是公安機關(guān)。其次，傳喚時，被傳喚人接聽了電話，可以錄音，這種錄音則可以作為傳喚成功的法定證據(jù)。同時，我們還必須考慮到一些問題，比如在被傳喚人根本不接電話或者無法接聽電話時，還是要考慮傳統(tǒng)的書面?zhèn)鲉镜姆绞健?/p>

四、治安傳喚的適用

針對部分基層民警，特別是一些偏遠地區(qū)的民警，在辦理治安案件運用治安傳喚時可能會對一些具體問題產(chǎn)生較為模糊的理解，需明確如下。

(一)治安傳喚的對象是違反治安管理行為人

《治安管理處罰法》第82條規(guī)定傳喚的對象是違反治安管理行為人。那么公安機關(guān)辦案部門能否傳喚被侵害人、證人呢?《治安管理處罰法》第85條明確規(guī)定:“人民警察詢問被侵害人或其他證人，可以到其所在的單位或者住處進行;必要時，也可以通知其到公安機關(guān)提供證言?！边@里僅是用“通知”二字，辦案部門當(dāng)然不能超越法律去傳喚被侵害人、證人。因此治安傳喚的對象只能是違反治安管理行為人，決不能適用于被侵害人和證人。

(二)對無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強制傳喚

治安傳喚是公安機關(guān)辦案部門通知違反治安管理行為人到案接受調(diào)查的措施。在實際辦案中，并不是所有的違反治安管理行為人都能配合辦案部門傳喚，有的被傳喚人沒有特殊原因未能按照辦案部門限定的時間到指定的地點接受調(diào)查，還有的被傳喚人采取躲避、逃跑等方法故意拒絕接受調(diào)查。故《治安管理處罰法》規(guī)定對上述兩種被傳喚人可以采取強制的方法進行傳喚，必要時還可以根據(jù)人民警察使用警械條例的規(guī)定使用警械。所以，辦案民警在傳喚違反治安管理行為人前必須考慮到被傳喚人能否自覺配合，做好強制傳喚的準(zhǔn)備，否則就會延誤戰(zhàn)機，造成被傳喚人逃跑。

(三)治安傳喚的目的是調(diào)查

治安傳喚的目的在于確保辦案部門能夠順利對違反治安管理行為人進行調(diào)查。二者之間是手段和目的的關(guān)系，傳喚是手段，調(diào)查是目的，實施了傳喚就要對被傳喚人進行調(diào)查，不進行調(diào)查的傳喚是隨意傳喚，是侵犯人權(quán)的措施，是違法的。同時《治安管理處罰法》對傳喚后應(yīng)當(dāng)及時詢問查證及詢問查證的期限均作了規(guī)定。在詢問查證期限內(nèi)，能做出行政拘留決定的，由作出決定的公安機關(guān)將違反治安管理行為人送拘留所執(zhí)行，否則就應(yīng)該立即放人。不能隨意延長詢問查證時間，更不能搞變相拘禁。

(四)治安傳喚的處所應(yīng)該在被傳喚人所在市、縣的指定地點

《治安管理處罰法》沒有對傳喚的處所做規(guī)定，但從保護被傳喚人的合法權(quán)益和有利于辦案民警對傳喚后詢問查證的角度看，傳喚的處所應(yīng)該被理解為被傳喚人所在的市、縣內(nèi)的指定地點?！八诘氖?、縣”即指違反治安管理行為人在被傳喚時所居住、暫住或身處的市、縣?！爸付ǖ攸c”即指辦案部門所指定的詢問查證地點，可以是公安機關(guān)辦案場所，也可以是公安機關(guān)以外的地方?？傊?，選擇傳喚處所應(yīng)盡可能少影響到被傳喚人正常工作和生活秩序。

(五)治安傳喚應(yīng)該在受理違反治安管理案件之后進行

受理違反治安管理案件是開展調(diào)查的標(biāo)志，初查是受案前的審查，認(rèn)為屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)立即進行調(diào)查?，F(xiàn)在初查已在公安機關(guān)中被廣泛運用，一般認(rèn)為初查可以采取詢問知情人等一般性的方法，不能采取對人身自由有限制的措施。治安傳喚作為一種直接針對違反治安管理行為人使用的具有約束性的保障調(diào)查的措施，應(yīng)該在受理違反治安管理案件后使用。只有這樣，才能保護被傳喚人的合法權(quán)利，防止隨意傳喚。

［1］岳光輝.治安管理處罰法適用教程［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2005.

［2］王銀勝.解決送達難的有益探索朝陽錄音電話傳喚當(dāng)事人［EB/OL］.http://www.court.gov.cn/news/bulletin/region，2011－11－10.

［3］蘇力.制度是如何形成的［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007.

［4］余凌云.公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定若干問題研究［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2007.