我國收費(fèi)公路發(fā)展中存在的問題及對策研究

黃雪嬌，李 倩，郭姍姍

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南鄭州450052)

現(xiàn)代社會，公路覆蓋面積廣、通達(dá)程度深，承擔(dān)著社會經(jīng)濟(jì)生活中份額較大的客運(yùn)量和貨運(yùn)量，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要［1］。為了降低擁擠成本，提高社會福利，增加公共產(chǎn)品的有效供給，收費(fèi)公路應(yīng)運(yùn)而生。公路運(yùn)輸在合理配置資源、提高經(jīng)濟(jì)效益和質(zhì)量等發(fā)面發(fā)揮著十分重要的作用。

一、收費(fèi)公路的法律屬性

收費(fèi)公路是否具備商品屬性，在我國理論界存在許多爭議。有學(xué)者認(rèn)為“公路作為商品，是社會主義初級階段的客觀經(jīng)濟(jì)條件決定的，符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀經(jīng)濟(jì)要求”［2］。該觀點明確了公路的商品屬性。也有學(xué)者認(rèn)為，“公路具備成為商品的必要條件，但并非意味著公路具有商品屬性;公路是否商品化并非取決于公路之天然，而是由社會經(jīng)濟(jì)管理的需要所決定的”［3］。該學(xué)者對公路是否天然具有商品屬性提出質(zhì)疑。還有學(xué)者認(rèn)為，“不收費(fèi)公路也具有商品屬性，但不是現(xiàn)實商品，收費(fèi)公路則具備成為現(xiàn)實商品的一切要素，屬商品公路”［4］。該觀點對收費(fèi)公路與不收費(fèi)公路在性質(zhì)上做出了明確區(qū)分。

有學(xué)者認(rèn)為，收費(fèi)公路是準(zhǔn)公共物品。如楊云峰、周偉認(rèn)為，由于收費(fèi)公路修建過程需要消耗大批資源，花費(fèi)大量資金，并不是天然的存在且自發(fā)地提供給社會成員的，因而它具有非強(qiáng)制性和使用的有償性的特點［5］。也就是說收費(fèi)公路并不是嚴(yán)格意義上的公共物品，它只具有公共物品的部分特征(非排他性和不可分割性)，我們可以稱之為準(zhǔn)公共物品。

也有學(xué)者認(rèn)為，收費(fèi)公路同時具有公益性和商品性兩種屬性［6］。作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，公路在促進(jìn)自然資源的開發(fā)與利用、加快商品流通、促進(jìn)公路沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、滿足整個社會公共客貨運(yùn)輸?shù)男枰确矫姘l(fā)揮著越來越大的作用。此外，收費(fèi)公路作為準(zhǔn)公共物品，其使用對象具有公共性。這主要表現(xiàn)在，收費(fèi)公路系統(tǒng)是所有生產(chǎn)部門、流通部門和消費(fèi)部門得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

綜上所述，我們可以看出，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為收費(fèi)公路屬于“準(zhǔn)公共物品”，其提供的通行服務(wù)具有商品屬性，即收費(fèi)公路具有公益性和商品性雙重屬性。

二、我國收費(fèi)公路的發(fā)展現(xiàn)狀

1978年10月，我國臺灣地區(qū)建成的基隆至高雄段高速公路，是我國歷史上第一條收費(fèi)公路［7］。大陸地區(qū)的收費(fèi)公路制度最早產(chǎn)生于廣東。20世紀(jì)80年代初期，廣州深圳興建了一批基礎(chǔ)設(shè)施，率先打破了全部依靠國家投資建設(shè)收費(fèi)公路的傳統(tǒng)體制，進(jìn)行貸款建路、收費(fèi)還貸的嘗試［8］。1984年起，國務(wù)院將“貸款修路、收費(fèi)還貸”確定為促進(jìn)我國公路發(fā)展的優(yōu)惠政策之一。

收費(fèi)公路政策的實施，極大地促進(jìn)了我國公路里程增長、等級提高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和服務(wù)改善，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步作出了巨大的貢獻(xiàn)。我國在短短的20年時間內(nèi)，建成了總里程位居世界第二位、平均年增長里程達(dá)1800公里的高速公路，一級公路和二級公路也保持了年均29%和14%的增長率，走過了發(fā)達(dá)國家一般需要40多年才能完成的發(fā)展歷程［9］。

收費(fèi)公路為中國經(jīng)濟(jì)的騰飛作出了巨大貢獻(xiàn)，但也帶來了許多棘手問題。據(jù)香港《南華早報》報道，物流成本約占2011年內(nèi)地生產(chǎn)總值的18%，是發(fā)達(dá)國家平均水平的兩倍。19家在上海證交所上市的公路企業(yè)當(dāng)年的平均利潤率達(dá)到35.5%，這使它們躋身于石油、證券和房地產(chǎn)等高利潤率行業(yè)之列［10］。

國家審計署2008年公布的一份審計報告曾指出，7省(市)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，多征收通行費(fèi)82億多元［11］。這讓人不禁產(chǎn)生疑問，公路究竟是誰的“致富路”?正如北京交通大學(xué)教授趙堅所說:“公路和交通基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)該成為私人賺錢的工具?！笔召M(fèi)公路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)履行公益職能，為全社會謀福利。物流成本的持續(xù)攀升，使許多人面臨從過去的無路可行到現(xiàn)在的路行不起的困境。近日曝光的“天價過路費(fèi)案”，已經(jīng)從一個刑事案件變成一個“公共事件”，由此也引發(fā)了人們對收費(fèi)公路體制更深層次的思考。

三、收費(fèi)公路發(fā)展中存在的問題

我國的收費(fèi)公路管理系統(tǒng)實行的是中央政策主導(dǎo)、省級政府授權(quán)、省級交通部門管理的體制。為促進(jìn)這種管理體制的發(fā)展和完善，國家先后出臺了資產(chǎn)管理、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資管理等一系列法律法規(guī)。在以省級政府為主導(dǎo)的分散經(jīng)營管理體制下，中央政府對各地的收費(fèi)公路管理難以進(jìn)行統(tǒng)一的管理和有效的監(jiān)管，這就造成各地收費(fèi)公路“條塊分割”、“各行其是”的管理困局。

(一)收費(fèi)公路屬性定位不明

收費(fèi)公路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時具備商品性和公益性的雙重屬性。我國收費(fèi)公路在發(fā)展中過于強(qiáng)調(diào)公路市場化經(jīng)營，忽略了公路的基礎(chǔ)和公共性;利用公路經(jīng)營為地方財政增加收入，把利潤最大化作為公路企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。這些傾向使收費(fèi)公路背離了政策初衷，驅(qū)動一些地方出現(xiàn)盲目建設(shè)，甚至湊里程、湊橋隧、亂改公路等級的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的成本增加，更加影響了區(qū)域投資環(huán)境改善和行業(yè)競爭力提高。同時，稅費(fèi)改革后，二級路收費(fèi)撤站仍存在一定的困難和阻力。

(二)管理體制不順

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革開放的不斷深入，收費(fèi)公路的建設(shè)資金來源已經(jīng)由原來單一的政府計劃投資逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資［12］。此外，收費(fèi)公路的管理機(jī)構(gòu)類型也發(fā)生了重大變化，已經(jīng)由最初的政府職能部門管理，發(fā)展到企業(yè)投資并管理，再發(fā)展到事業(yè)單位貸款建設(shè)并管理，以及外商投資并管理等多種管理形式。

收費(fèi)公路是由多層次、多主體籌資建設(shè)形成，管理也呈多層次、多主體的特點，這就使地方收費(fèi)公路機(jī)構(gòu)龐大，管理多頭、站點林立，特別是在某些交通量小、收費(fèi)少的收費(fèi)公路上，出現(xiàn)了“養(yǎng)人不養(yǎng)路”的局面。投資主體的多元化，造成運(yùn)營模式的多樣性。運(yùn)營模式的多樣性，又衍生出管理主體的多極化。多級多主體的復(fù)雜管理體制，往往使收費(fèi)公路管理體制的效能難以得到有效發(fā)揮。

(三)缺乏統(tǒng)一完善的法律法規(guī)體系

盡管公路法對收費(fèi)公路的管理作了概括性的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部委也聯(lián)合發(fā)布了一些部門規(guī)章，各省級政府也根據(jù)本地的實際情況出臺了一些地方性法規(guī)和政策，但從目前收費(fèi)公路法律法規(guī)及政策發(fā)揮的實際作用來看，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。除此之外，現(xiàn)有法律文件在實踐中的可操作性也十分令人擔(dān)憂，比如說在《公路法》中基本上沒有提到對偷逃公路通行費(fèi)的法律責(zé)任的設(shè)定，《公路管理條例》、《公路管理條例實施細(xì)則》、《收費(fèi)公路管理條例》中對偷逃公路通行費(fèi)的內(nèi)容規(guī)定也很少。上位法的缺失使收費(fèi)公路的管理陷入一種類似諸法都管抑或諸法都不理的境地。

(四)監(jiān)管主體缺位

我國收費(fèi)公路主要是政府投資或利用政府資本金吸收銀行貸款建設(shè)的，屬于國有性質(zhì)的公路資產(chǎn)。但對由誰、如何進(jìn)行監(jiān)督管理的問題，目前沒有明確的法規(guī)可參考。究竟如何管理更為合理合法，大家各執(zhí)一詞。由國資委監(jiān)督管理的，國資委主要管“人”(人事任免)，而不管“事”(籌資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營、服務(wù)及路產(chǎn)路權(quán))，造成國資委和交通部門在國有公路資產(chǎn)管理上相脫節(jié)，責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利不對應(yīng)，既不能體現(xiàn)國資委管人管事相統(tǒng)一的監(jiān)管原則，更不利于交通部門對公路發(fā)展的統(tǒng)籌和公路規(guī)范運(yùn)營［13］。尤其是一些地方國資委將國有公路資產(chǎn)當(dāng)作一般經(jīng)營性資產(chǎn)監(jiān)督、管理、考核，加劇了收費(fèi)公路脫離行業(yè)監(jiān)管、過度追求市場化經(jīng)營目標(biāo)的趨勢。

四、完善中國收費(fèi)公路的規(guī)制體制

2011年6月14日，國家發(fā)改委國務(wù)院其他部委聯(lián)合召開全國收費(fèi)公路專項清理工作電視電話會，宣布從6月20日起，將分四個階段在全國范圍內(nèi)開展為期一年的收費(fèi)公路專項清理工作，切實解決公路違規(guī)設(shè)站、超期收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高等人民群眾反映的突出問題［14］。在事實上，政府相關(guān)部門對公路亂收費(fèi)的現(xiàn)象已經(jīng)進(jìn)行了多次整頓，但結(jié)果往往是上有政策，下有對策，在整頓工作結(jié)束后沒有多久，一些被取消的收費(fèi)公路又死灰復(fù)燃，改頭換面重新開始收費(fèi)。許多學(xué)者分析認(rèn)為，公路亂收費(fèi)問題久治不愈的原因在于地方政府與利益集團(tuán)將公路當(dāng)成牟利工具［15］。我們應(yīng)當(dāng)以此次專項清理活動為契機(jī)，對中國的收費(fèi)公路管理體制進(jìn)行改革，以期構(gòu)建中國收費(fèi)公路的規(guī)制體制。

(一)進(jìn)一步明確地方政府的權(quán)力與責(zé)任

集資建路的主要目的在于利用未來的公路收費(fèi)使物流提前暢通。這種市場化的發(fā)展方式原本旨在促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展，但是現(xiàn)在收費(fèi)公路與路橋公司的發(fā)展已經(jīng)走入了死胡同，呈現(xiàn)尾大不掉之勢，各個地方龐大的利益共同體正在反噬中國的物流鏈條。地方政府將路橋收費(fèi)視為其財政收入的重要來源，各個地方利益共同體也為了收費(fèi)公路的高利潤展開爭奪戰(zhàn)［16］。我們必須認(rèn)識到:如果讓地方政府繼續(xù)成為地主、橋主與寨主，那么，要降低物流成本的道路將步履維艱。

《人民日報》6月22日載文指出，一些地方政府面對媒體的質(zhì)疑，采取“拒絕”“推諉”“敷衍”的回應(yīng)姿態(tài)，既讓人看到了問題收費(fèi)站清理的難點所在，也表明地方保護(hù)主義之盛。為了地方利益，一些地方和部門已經(jīng)公然不顧公共責(zé)任，不惜挑戰(zhàn)法律法規(guī)［17］。目前，收費(fèi)公路的利潤已經(jīng)成為地方政府財政收入的一項重要來源。公共利益的地方化使得收費(fèi)公路的清理和管制面臨強(qiáng)大的阻力。

不受制約的權(quán)力必然滋生腐敗。地方政府在收費(fèi)公路的管理中擔(dān)任重要角色，但是它的權(quán)力和職責(zé)卻不明確，各個地方政府為本地的利益瓜分收費(fèi)公路的利潤，造成中國比發(fā)達(dá)國家還高的物流成本，這已經(jīng)是一個不容忽視的問題。中國迫切需要要逐步建立一個穩(wěn)定的、低標(biāo)準(zhǔn)的、老百姓能夠承受的收費(fèi)系統(tǒng)。而在這個系統(tǒng)建立之前，必須明確地方政府權(quán)力和職責(zé)。公路收費(fèi)事關(guān)國計民生，是關(guān)乎整個中華民族的大事，不是某一個地方政府獲取暴利的捷徑，中央政府必須高屋建瓴，從全局出發(fā)，明確地方政府的權(quán)責(zé)，加大懲處力度，為收費(fèi)公路管理體制的完善肅清道路。

(二)建立統(tǒng)一的收費(fèi)公路管理法律規(guī)范體系

構(gòu)建一個科學(xué)的收費(fèi)公路管理法律法規(guī)體系，是完善收費(fèi)公路規(guī)制體制的重要基礎(chǔ)。目前，我國公路管理的法律法規(guī)相對較少，《公路法》中有關(guān)收費(fèi)公路的規(guī)定大多是原則性的，《收費(fèi)公路管理條例》經(jīng)過幾年的適用，也發(fā)現(xiàn)存在許多問題，有些問題亟待解決。因此，筆者認(rèn)為，有關(guān)立法部門應(yīng)該以《公路法》為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個統(tǒng)一完整、銜接合理的收費(fèi)公路法律法規(guī)體系。

(三)完善特許經(jīng)營制度——借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗

我國一直堅持收費(fèi)還貸與收費(fèi)經(jīng)營分類管理模式。收費(fèi)還貸公路的行為主體是公共部門，屬公共投資行為，不以營利為目的，按照行政事業(yè)收費(fèi)性質(zhì)管理;收費(fèi)經(jīng)營公路主體是市場經(jīng)濟(jì)實體，屬于特許商業(yè)投資行為，以營利為目的，按照公用事業(yè)特許經(jīng)營收費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行管理。

發(fā)達(dá)國家在收費(fèi)高速公路管理中實行的特許收費(fèi)制度，與我國的特許經(jīng)營制度不同。歐洲的特許收費(fèi)高速公路主要包括經(jīng)營性公路和類似于我國的政府還貸公路兩種。比較具有代表性的是法國的收費(fèi)高速公路制度。在這種制度下，政府通常通過與經(jīng)營主體簽訂特許經(jīng)營合同，來明確國家、政府以及公路經(jīng)營企業(yè)在收費(fèi)公路經(jīng)營活動中各自的權(quán)責(zé)。在2000年以前，除了極少數(shù)完全私營的高速公路公司，法國的收費(fèi)高速公路都不是以營利為目的的，收費(fèi)的目的通常是為了償還建設(shè)高速公路時的本息和公路養(yǎng)護(hù)。從2001年起，由于受到歐盟市場化的影響，法國的公路經(jīng)營企業(yè)也開始了市場化的過程。到2006年，法國最大的六家高速公路公司都實現(xiàn)了私有化［18］?？梢姡▏召M(fèi)公路市場化的發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)取得了令人矚目的成就。此外，美國在高速公路的建設(shè)和管理過程中也同樣使用特許經(jīng)營制度。

在我國，收費(fèi)公路的發(fā)展受各種條件、因素的影響和制約，存在較大的主觀隨意性。因此，筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，立足于中國的收費(fèi)公路發(fā)展現(xiàn)狀，建立符合中國國情的收費(fèi)公路特許經(jīng)營制度。

(四)明確監(jiān)管主體，建立審計公示制度

我國收費(fèi)公路主要是政府投資或利用政府資本金吸收銀行貸款建設(shè)的，是屬于國有性質(zhì)的公路資產(chǎn)。但對由誰監(jiān)管、如何進(jìn)行監(jiān)督管理的問題，目前尚無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對國資委和交通部門在公路管理“管人”和“管事”方面作出明確的分工，哪些屬于各自權(quán)限范圍內(nèi)的事情，哪些屬于雙方共同管理的事情，都要有具體的、利于操作的分工。目前，交通部門是公路的籌資主體、建設(shè)主體、運(yùn)營主體和養(yǎng)護(hù)主體，承擔(dān)著發(fā)展和管理公路的責(zé)任。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由國資委對國有公路資產(chǎn)行使監(jiān)督管理職能，這樣才能避免交通部門自己監(jiān)督自己局面的發(fā)生，才能推進(jìn)我國公路事業(yè)更好發(fā)展。而交通部門則應(yīng)當(dāng)做好籌資、建設(shè)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)等方面的工作，接受國資委的監(jiān)督。

陽光是最好的防腐劑。若想使收費(fèi)公路從根本上得到治理，必須信息公開，把收費(fèi)公路拎到陽光下暴曬，經(jīng)得起消毒殺菌，經(jīng)得起百姓評判和圍觀。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，建立公路收費(fèi)的審計公示制度。對某段路橋，投資方是誰、投資多少、貸款多少、收費(fèi)性質(zhì)是否合理、貸款幾時還清以及收費(fèi)年限的確定等收費(fèi)工程的有關(guān)參數(shù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，接受社會公眾的監(jiān)督。

綜上所述，我們認(rèn)為，要建立和完善中國收費(fèi)公路的規(guī)制體制，不僅要改善管理機(jī)制、提高管理水平，還要建立完善的法律法規(guī)體系，為收費(fèi)公路的規(guī)制體制提供有力的法律保障。更重要的是，地方政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，不再僅僅關(guān)注地方利益，從全局利益出發(fā)，實現(xiàn)收費(fèi)公路的公益性回歸。

［1］應(yīng)該用歷史的眼光評價我國的收費(fèi)公路政策［EB/OL］.人民網(wǎng)，2011－06－24.

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