論警務協(xié)作視野下的鐵道警察體制與警務機制

賈永生

(鐵道警官高等?？茖W校科研處，河南鄭州450053)

在社會管理創(chuàng)新和公安機關警務機制改革，特別是鐵道警察機關體制改革和鐵路改革發(fā)展的大背景下，討論警務協(xié)作視野下的鐵道警察體制與機制建設具有重大現(xiàn)實意義。

一、鐵道警察體制與警務協(xié)作的關系

我國公安機關的性質具有雙重性，即既有行政性又有司法性。公安體制屬于國家行政和司法體制。行政(司法)體制又稱行政(司法)管理體制，主要是指政府(司法)系統(tǒng)內部行政權力的劃分、政府(司法)機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。協(xié)作是指在目標實施過程中，部門與部門之間、個人與個人之間的協(xié)調與配合。體制與協(xié)作既有區(qū)別更有聯(lián)系。我們論及鐵道警察體制與警務協(xié)作的關系，并不是因為有警務協(xié)作才有鐵道警察垂直領導體制存在的合理性，其實，鐵道警察以往的歷史多是屬鐵路機構內垂直領導。

長久以來，鐵道警察機關主要是隸屬于鐵路管理體制，鐵道警察機關的管理與工作保障主要依附于鐵路機關、企業(yè)，和地方公安機關的警務協(xié)作缺乏順暢的體制保障。雖然從2009年起，鐵道警察機關從體制上已經整體轉制為國家公務員管理序列，但是，就實際的改革進程來看，目前的鐵道警察機關還是在原來的鐵路體制下運行，很多改革與未來發(fā)展的體制與機制問題還需要從理論研究層面進行探討。

(一)鐵道警察工作的特殊性需要有警務協(xié)作的體制性保障

我國鐵道警察的管理體制主要是根據(jù)中國鐵路管理的體制和特點而確立的。1990年頒布的《中華人民共和國鐵路法》，確立了中國鐵路管理體制。我國鐵路管理體制的特點主要是:(1)國務院的鐵路主管部門是鐵道部，它代表國家對國家鐵路運輸企業(yè)行使管理權，對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線實行行業(yè)統(tǒng)一歸口管理。(2)國家鐵路實行高度集中、統(tǒng)一指揮的運輸管理體制，即國家鐵路的經營決策權、生產指揮權以及鐵路運輸企業(yè)主要行政領導干部的任免決定權集中于鐵道部。(3)國家鐵路運輸企業(yè)行使法律賦予的行政管理職權。這是鐵路運輸企業(yè)區(qū)別于其他企業(yè)的一個重要特點。(4)鐵路沿線地方政府協(xié)助管理鐵路工作。鑒于鐵路四通八達、穿越南北、橫貫東西這一地理分布特點，鐵路運輸企業(yè)比其他企業(yè)需更多地取得地方政府的支持和協(xié)助。這一規(guī)定，從鐵路運輸外部關系上確定了鐵路運輸管理體制的一項重要內容。我國鐵道警察的特色，就是以上述中國鐵路方面的基本國情和行業(yè)特點為根據(jù)的。

從維護鐵路運輸安全的需要出發(fā)，新中國成立初始，就著手在全國鐵路范圍內建立、健全公安機關。經過40多年的反復實踐、探索，符合中國國情的鐵道警察管理體制已經形成。與國外一些鐵路警察機關比較，我國鐵道警察的管理體制具有以下特點:實行雙重領導、條塊結合的鐵道警察領導體制。所謂雙重領導，即鐵道警察機關受上級公安機關和同級鐵路部門的領導;條塊結合，即鐵道警察機關既受本系統(tǒng)上級公安機關領導，又受所在地省、市、自治區(qū)公安廳、局的領導。具體講，鐵道部公安局受鐵道部和公安部的雙重領導，列入公安部序列，作為公安部的一個業(yè)務局;鐵道警察局、處，一方面受鐵路局的領導，另一方面要接受上級鐵道警察機關和所在省、市、自治區(qū)公安廳、局的領導。

應該說，鐵道警察機關的上述管理體制，是我國計劃經濟時代確立的體制，基本上是適應特定歷史時期鐵路與社會管理需要的。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和法治的進步，鐵路因其作為一個運輸行業(yè)具有的企業(yè)性質，需要進行政企分開改革，還有鐵道警察機關作為國家行政與司法權力機關，也必須脫離鐵路企業(yè)主體而回歸到公安本原，這樣才能適應社會發(fā)展對鐵道警察機關體制變革的需要。

鐵道警察機關的體制改革方向，有兩種不同模式:一種模式是鐵道警察機關按照屬地原則劃歸當?shù)氐胤焦矙C關領導，即以片為主;還有一種模式，就是鐵道警察機關實行集中統(tǒng)一的垂直領導體制。筆者認為，鐵道警察機關管理體制以實行集中統(tǒng)一垂直領導更科學。

鐵道警察機關實行何種管理體制更科學，一定要根據(jù)鐵道警察工作的特殊性來探究。鐵道警察工作具有點多線長、涉及面廣、流動性強、聯(lián)動性大、專業(yè)技術性強、責任重大、時效要求高等特點，集中統(tǒng)一垂直領導體制更適合鐵道警務實戰(zhàn)的客觀需要。

鐵路交通點多線長、列車快速流動的特點，決定了鐵道警察機關的警力分布是點線狀空間分布;鐵路犯罪行為的區(qū)段性特點比較明顯，跨區(qū)偵辦難度大、成本高、時間長。和地方公安機關行政區(qū)劃的片狀分布明顯不同，對分布在鐵路站車線上的點線帶狀空間的鐵道警察集中統(tǒng)一管理，可以使這種警力分布與鐵路站車線環(huán)境相適應。如把鐵道警察機關按照機關、站線空間分布劃歸屬地公安機關管理，會使鐵道警察整體依附各省市地方公安機關從而嚴重分割鐵道警察機關全路整體聯(lián)動性，破壞鐵道警察機關自身的整體系統(tǒng)性。長期以來，地方警察管理都是條塊結合、以塊為主，而鐵道警察是條塊結合、以條為主。鐵路管理一直是集中統(tǒng)一管理的行業(yè)，是以條(線路)為主，鐵路和地方一直是沒有多少行政隸屬關系的不同條塊。如果將鐵道警察機關劃歸地方公安機關管理，讓地方財政出錢養(yǎng)鐵道警察為鐵路服務，地方政府會因為與鐵路沒有隸屬關系而產生很多推諉與扯皮的情況，嚴重降低鐵道警察機關的警務效能。

在鐵道警察機關實踐工作中，由于列車快速流動所形成的人財物大流動，其治安管理、刑事執(zhí)法，特別需要鐵路站車以及跨省市區(qū)域的鐵道警察機關進行常規(guī)的警務協(xié)作與配合。在鐵道警察機關整體統(tǒng)一垂直領導體制保證下，這樣的警務執(zhí)法活動很容易指揮協(xié)調，也非常高效。如果鐵道警察機關按屬地劃歸地方公安機關分散管理，將可能出現(xiàn)比較多的地方保護情況，嚴重影響不同地域的鐵道警察機關的整體指揮與配合。云南昆明—大理鐵路治安開始由地方公安負責，治安、刑事案件頻發(fā)，鐵路運輸秩序維護難以保障，自從云南省將這一地方鐵路治安交由昆明鐵路公安局負責后，情況大有改觀，就說明了這個道理。

實際上，保持由上到下的垂直領導管理體制與警務運作機制，也是鐵道警察專業(yè)化的客觀需求。鐵道警察體制改革應該是以專業(yè)化為中心的警務改革。來自鐵路企業(yè)的干預或者地方政府的地方保護主義，都是對鐵道警察專業(yè)化的干擾和破壞。鐵道警察專門組織的建立，有助于消除鐵路或地方對警察獨立執(zhí)法的干預。鐵道警察體制改革包括縮小職責范圍，明確職務，制定規(guī)范，以及建立統(tǒng)一的組織體系。因此，鐵道警察的改革，應朝著推動鐵道警察職責的專門化、職權的法制化、組織體系的獨立化和職業(yè)的專業(yè)化方向發(fā)展。

(二)鐵道警察機關歸公安部直屬垂直管理是理順警務協(xié)作的基本保障

關于鐵道警察體制問題，不僅涉及是否實行集中統(tǒng)一垂直領導的問題，還有一個根本問題就是鐵道警察同鐵路部門和公安機關的關系問題。目前鐵道警察已經完成國家公務員身份轉制，但是鐵道警察的領導和保障機關還是以鐵道部和各個鐵路局為主。這種延續(xù)鐵路計劃經濟時代政企不分的管理體制，已經嚴重制約了鐵道警察隊伍正規(guī)化建設和現(xiàn)代警務體制機制建設。雖然目前鐵道警察體制改革和整個鐵路政企分開改革一樣，都還處于過渡階段，還是在原來的體制下進行，但是，我們希望國家政策制定部門，能夠加快改革與調整步伐，盡快使鐵道警察的管理體制脫離鐵路部門領導，回到公安部直接管理的軌道上來，以使鐵道警察的管理體制合乎法治社會警察體制規(guī)范。應該說，鐵道警察歸公安部直接領導，不僅可以使鐵道警察的統(tǒng)一垂直管理體制得到保證，也可以使鐵道警察和全國公安機關的警察一樣同在公安部領導下履行警察職責，使鐵道警察的警務活動與全國公安機關的戰(zhàn)略部署相一致，也自然可以更好地融入到全國公安機關區(qū)域警務協(xié)作的大警務模式當中。即便是將來國家大部制改革，鐵道部合并到交通運輸部，在交通運輸部下成立交通運輸部公安局，我們也希望公安部能在人權和財權上直管，否則交通運輸警察的法律地位很難得到保障，非常不利于交通運輸警察隊伍正規(guī)化和警務現(xiàn)代化建設。應該說，鐵道警察體制改革是在國家行政管理和司法體制改革大前提下進行的專門公安機關的體制改革，因此，我們也希望國家在考慮鐵路和司法體制改革的進程時，能夠給出一個鐵道警察體制改革的理想方案，以摒除鐵道警察長期以來所存在的體制上的痼疾。

鐵道警察與鐵路和國家的關系問題，是鐵道警察性質與體制的基礎。只有確定科學的鐵道警察管理體制，才能正確解決上述關系問題。

所以說，鐵道警察機關實行集中統(tǒng)一的垂直領導體制，是確保鐵道警察機關內部區(qū)域警務協(xié)作的基本保障，畢竟體制是協(xié)作的最大資源與基礎。體制外的區(qū)域警務協(xié)作機制是對體制內的警務協(xié)作機制的補充。當然，我們力主鐵道警察機關施行由上至下的垂直領導體制，也不是不需要考慮鐵路公安局、處公安機關和所在行政區(qū)地方省級公安機關的協(xié)作關系。在以條為主、以塊為輔的原則下，鐵路公安局、處列入所在地區(qū)省級公安機關下屬地市公安機關序列，在業(yè)務上接受當?shù)毓矙C關指導和警務協(xié)作也是非常有必要的。

在區(qū)域警務協(xié)作已經成為中國警方構筑全新警務模式的時代大背景下，鐵道警察機關的領導體制改革一定要順應鐵道警察機關內部區(qū)域警務協(xié)作的最根本需求，這才是最尊重客觀規(guī)律的明智抉擇。只有有了鐵道警察機關集中統(tǒng)一的垂直領導體制，我們對區(qū)域警務協(xié)作視野下的鐵道警察體制機制探討才有了基準，才能在保障鐵道警察機關有可能最好實現(xiàn)區(qū)域警務協(xié)作的前提下，來探討鐵道警察現(xiàn)代警務機制與區(qū)域協(xié)作問題。

目前全國公安機關普遍施行的七大區(qū)域警務協(xié)作機制，實質上就是一種體制外的警務資源大整合，也等于在一種條塊結合、以塊為主的公安傳統(tǒng)管理體制上，增加了更大范圍的一種類似于垂直的體制資源整合。這與鐵道警察機關基于統(tǒng)一垂直領導體制整合最大化的鐵道警察警務資源在本質上具有趨同性。

二、鐵道警察現(xiàn)代警務機制與警務協(xié)作

區(qū)域警務協(xié)作是公安機關社會管理創(chuàng)新的新模式。鐵道警察機關管轄對象的特殊性決定了其應該在管理體制和現(xiàn)代警務模式方面保障區(qū)域警務協(xié)作的施行。在區(qū)域警務模式改革如火如荼的新形勢下，從完善鐵道警察現(xiàn)代體制與機制的戰(zhàn)略層面，建立跨區(qū)域警務合作體系的理念、理論和對策，對鐵道警務實踐發(fā)展具有十分重要的意義。在鐵道警察現(xiàn)代警務機制中，警務協(xié)作可以分為鐵道警察內部的協(xié)作和鐵道警察與地方警察之間的警務協(xié)作。這是建立在鐵道警察體制與現(xiàn)代警務機制框架內的警務協(xié)作完整體系。

(一)鐵道警察內部的警務協(xié)作

“鐵道警察各管一段”是沉積最深流傳最廣的關于鐵道警察的熟語。在鐵道警察初創(chuàng)時期，由于體制不統(tǒng)一，加之警力與管控范圍有限，在相當長一段時間內，鐵道警察的警政體制不統(tǒng)一，這就使警務協(xié)作不太可能。因此，才有了后來流傳甚廣的“鐵道警察各管一段”這樣的說法流行。在民國統(tǒng)一了鐵道警察管理體制后，特別是新中國建立鐵道公安體制以后，這種“鐵道警察各管一段”的說法早已與現(xiàn)實不符。如今，雖然鐵道警察的管轄也是有區(qū)段劃分的，但鐵道警察之間的內部警務協(xié)作已經長期普遍存在。

根據(jù)上述對于鐵道警察體制應該采取集中統(tǒng)一指揮的垂直領導體制觀點，這里所論述的鐵道警察內部的警務協(xié)作就是建立在這樣的體制下的警務協(xié)作機制。其實，從鐵道警察警務實踐來看，鐵道警察內部的警務協(xié)作可以分成以下幾類。一是根據(jù)單位級別大小和隸屬關系的不同，來分成不同鐵道警察單位之間的警務協(xié)作。包括全路公安機關之間的警務協(xié)作，各個鐵路公安局之間的警務協(xié)作，鐵路公安處之間的警務協(xié)作，鐵路公安機關基層所隊之間的警務協(xié)作等。二是根據(jù)警種不同來分類的鐵道警察的內部警務協(xié)作，比如站警和乘警之間的警務協(xié)作，刑警和技警、網警、治安警之間的警務協(xié)作等。這些不同類別的警務協(xié)作，分別體現(xiàn)在層級、區(qū)域、警種、專業(yè)等關系層面。

應該說，從鐵道警察機關警務實踐的歷史來看，目前已經形成一定范圍的警務協(xié)作機制。比如，全路公安機關打擊旅財案件的“鐵鷹”專項行動、援藏安全保衛(wèi)行動、春運援警等，都是全路范圍內的異地用警警務協(xié)作機制的表現(xiàn)形式。還有，鐵道警察機關的站車交接制度、列車就近警情報告制度，也是典型的鐵道警察內部警務協(xié)作機制的表現(xiàn)形式。這些在長期警務實踐中所形成的內部警務協(xié)作，不僅符合鐵道警察機關維護鐵路運輸安全保衛(wèi)任務的需要，也凸顯了鐵道警察工作全路“一盤棋”的大系統(tǒng)警務特色。

我們既要總結、發(fā)揚以往鐵道警察工作實踐中所形成的優(yōu)良的警務協(xié)作機制的優(yōu)勢，也要根據(jù)社會和鐵路的發(fā)展，根據(jù)鐵道警察工作所面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，來不斷創(chuàng)新發(fā)展新的警務協(xié)作機制。筆者認為，鐵道警察機關內部應該創(chuàng)新以下警務協(xié)作機制。

1.鐵道警務信息情報系統(tǒng)建設。上個世紀八十年代，鐵道警察機關的犯罪情報資料工作曾經走在全國公安機關的前列，對于打擊鐵路流竄犯罪發(fā)揮過重要作用。進入新世紀后的10余年，地方公安機關在情報信息化建設方面突飛猛進，而鐵道警察機關在警務信息情報系統(tǒng)建設方面，因深受鐵路企業(yè)管理體制制約，無論是從思想認識、規(guī)劃、科技研發(fā)，還是從投入、應用等方面，與地方公安機關的差距越來越大。當前，鐵道警察機關借鑒和學習各地警務信息化的機制和模式，結合鐵路治安保衛(wèi)工作的特殊性，加快推進信息化條件下的警務協(xié)作，加強警務信息交流與協(xié)作，是順應治安一體化的必然趨勢，是應對犯罪同質化的迫切要求，也是提升警務效能的重要舉措。

鐵道警務工作需要以信息警務模式引領鐵路治安管理轉型升級。信息警務是將信息和知識作為重要資源，依靠完善的警務信息網絡掌握治安信息、實現(xiàn)治安控制的警務。通過社會治安和警務管理信息庫的網絡化，可使警務工作實現(xiàn)從分割封閉的獨立警務向跨時空、立體化的協(xié)作警務發(fā)展，促進國內外不同地區(qū)、部門及警察與社會間的信息交流和資源共享［1］。鐵道警察機關應按照“頂層設計、分段深化”的戰(zhàn)略，實現(xiàn)信息采集與日常工作、業(yè)務流程與信息流轉、執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務管理、偵查破案與管理防范、日常工作與網上考核、情報信息分析與區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)等“一體化”，實現(xiàn)信息化對鐵道警務工作的全覆蓋。因此，鐵道警察機關需要全方位拓寬信息采集的渠道，確保信息源的廣泛性、準確性和豐富性，以信息共享平臺帶動和促進“基礎工作信息化，信息工作基礎化”的實施，真正建立起信息主導警務的工作模式，通過信息化更好地實現(xiàn)鐵道警務協(xié)作機制，逐步形成互聯(lián)、互通和聯(lián)勤、聯(lián)崗的網格化和“全天候”防控體系［2］。

要實現(xiàn)鐵道警務協(xié)作信息化，一是要深入推進情報信息互聯(lián)互通，積極推動各協(xié)作單位信息資源系統(tǒng)的整合，打破警種、部門、地域之間的信息壁壘與限制，建立網絡密碼授權制度，互相開放信息系統(tǒng)，提供異地查詢，實現(xiàn)不同信息系統(tǒng)間的互查和情報信息的全面交流與高度共享。二是加快建立規(guī)范的情報信息交流機制，包括對情報信息的數(shù)據(jù)標準、等級劃分、應用權限、資源管理等作出具體明確的規(guī)定和要求，建立各協(xié)作單位定期(季度)的違法犯罪動態(tài)信息互通制度，相互交換治安警情、研判信息、預警重點、協(xié)作要求和工作經驗等。三是依托各協(xié)作鐵路公安局域網，加快研發(fā)“鐵路治安動態(tài)監(jiān)測評估系統(tǒng)”，建立情報信息交換平臺，及時掌控違法犯罪的時空分布和變化趨勢，實現(xiàn)對鐵路治安動態(tài)的實時監(jiān)測、評估和預報［3］。四是要鐵道警察機關所隊實行信息通報制度。其內容包括:(1)派出所、治安大隊對于轄區(qū)內發(fā)生的各種案件信息和通過對重點人口、出租房及其他重點場所的管理獲得的案件線索，必須及時通報轄區(qū)刑偵大隊或乘警支隊，共同組織打擊;(2)刑偵大隊、乘警支隊對于在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的重點人員和線索，應及時通報派出所，主動預防和查緝，消除隱患;(3)刑偵大隊對于轄區(qū)所隊收集的各種案件信息、人員信息和其他基礎工作信息，應負責收集匯總和整理分析，隨時提供查詢服務，并定期向轄區(qū)所隊通報，實行基礎共建、資源共享。

2.健全鐵道警察機關內部區(qū)域間警務協(xié)調機制。在鐵道警察工作中，由于旅客列車跨局處運行，以及鐵路流竄犯罪突出，各鐵道警察機關必須有“一盤棋”的系統(tǒng)思想，通過協(xié)作警務機制來協(xié)調警務活動。鐵道警察區(qū)域警務合作是根據(jù)鐵路安全問題的性質和涉及管轄區(qū)域范圍，借助警務合作機制平臺形成以一個鐵路區(qū)域為核心，周邊鐵路區(qū)域聯(lián)合協(xié)作、共同參與，構筑分層次、分等級的跨區(qū)域鐵道警察機關之間協(xié)同行動的一種橫向聯(lián)合警務［4］，其目的在于最大限度地消除地區(qū)間的壁壘，通過區(qū)域警務資源的整合，實現(xiàn)合作區(qū)域鐵路治安環(huán)境的同步改善，在更大范圍內實現(xiàn)警務資源共享。應該講，鐵道警察機關的區(qū)域可以分成全路、鐵路公安局、鐵路公安處和所隊四個層級。鐵道警察機關應該建立這四種層級的區(qū)域警務協(xié)調機制，用規(guī)范、制度化的機制來保障鐵道警察內部警務協(xié)作的運行。

以旅客列車上發(fā)生的刑事案件管轄問題為例，根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)文的公通字〔2001〕70號文件規(guī)定:旅客列車上發(fā)生的刑事案件，由負責該車乘務的乘警隊所屬的鐵道警察機關立案，列車乘警應及時收集案件證據(jù)，填寫有關法律文書。對于已經查獲犯罪嫌疑人的，列車乘警應對犯罪嫌疑人認真盤查，制作盤查筆錄。對被害人和證人要進行詢問，制作詢問筆錄，或者由被害人、證人書寫被害經過、證言。取證結束后，列車乘警應當將犯罪嫌疑人及盤查筆錄、被害人和證人的證明材料以及其他與案件有關證據(jù)一并移交前方停車站鐵路公安機關。對于未查獲犯罪嫌疑人的案件，列車乘警應當及時收集案件線索及證據(jù)，并由負責該車乘務的乘警隊所屬的鐵路公安機關繼續(xù)偵查［5］。車站鐵路公安機關對于法律手續(xù)齊全并附有相關證據(jù)材料的交站處理案件應當受理。經審查和進一步偵查，認為需要逮捕犯罪嫌疑人或者移送審查起訴的，應當依法向同級鐵路運輸檢察院提請批準逮捕或者移送審查起訴［6］。這就是鐵道警察機關內部在旅客列車刑事案件管轄方面的一種相互協(xié)作機制。當然，在新形勢下，原有的鐵路列車案件管轄和站車交接制度面臨很多困境，需要變革。

再比如，某鐵路公安局規(guī)定所隊警務協(xié)作實行聯(lián)席會議制度，其內容包括:(1)刑偵大隊、轄區(qū)派出所、治安大隊每月召開一次聯(lián)席會議，通報轄區(qū)偵查破案、治安管理工作情況，總結交流經驗，查找在打擊、防范和管理工作中的漏洞問題，共商打防措施;(2)乘警支隊根據(jù)旅客列車犯罪活動情況，適時召開聯(lián)席會議，有關刑偵大隊、派出所派員參加，加強“以地保車”各項措施的落實;(3)派出所召開的車站站區(qū)和線路治安聯(lián)防、路地治安聯(lián)防工作會議，應通知轄區(qū)刑偵大隊、乘警支隊派員參加，了解掌握轄區(qū)綜合治理和治安動態(tài)，提出打擊防范、治安管理和協(xié)作工作建議。刑偵大隊偵查員在駐地派出所工作期間，必須參加派出所的交班會，了解工作情況，提出意見和建議，發(fā)揮專案攻堅作用，認真指導派出所民警開展查訪詢問、摸底排隊、調查取證、策略運用、審訊深挖、法律文書填寫與使用等案件偵查活動，帶動派出所整體辦案水平的提高。派出所為刑偵大隊下派偵查員的辦案工作提供支持和幫助，主動通報案情和線索，便于偵查員進一步掌握轄區(qū)實情，熟悉情況。

3.完善警種協(xié)作警務機制。合成警務也是鐵道警察內部開展警務協(xié)作的重要方式。合成警務模式通過整合現(xiàn)有的警務資源產生系統(tǒng)效應，從而實現(xiàn)警務效能倍增，其核心內涵包括不同警種的協(xié)同作戰(zhàn)，在系統(tǒng)運作上形成新型警務復合有序結構，基于資源整合的協(xié)同機制的警務管理制度安排，通過警務實踐協(xié)作產生的警務效能倍增［7］。警務協(xié)作不僅僅體現(xiàn)在領導層面的認識程度和整體協(xié)調上，更重要的是體現(xiàn)在整個公安機關和全體公安民警的認知程度和具體配合上，體現(xiàn)在各警種各部門具體業(yè)務工作的有效對接上［8］。鐵道警察機關應該按照大保衛(wèi)大治安大刑偵的一體化大警務機制建設需要，加強鐵道警察機關內部各個警種之間的協(xié)作機制建設。各警種所隊之間建立打防控管聯(lián)動協(xié)作工作機制，是指車站派出所、乘警支隊、治安支隊、刑偵支隊等單位，在日常治安管理和偵查破案工作中，通過明確責任和理順關系，實行警力互動、優(yōu)勢互補、基礎共建、資源共享、責任共擔，共同預防和打擊各類違法犯罪活動，確保管內治安有序可控。

突出動態(tài)管理，建立全方位、多警種結合的打擊、防范體系，這是中國鐵道警察機關多年來工作經驗的結晶。犯罪分子在鐵路上作案的一個突出特點是作案快、逃逸快、銷贓快。他們利用鐵路交通的便利條件，時而在甲車作案，時而又跑到乙車作案，時而在北方作案，時而又流竄到南方作案，時而在甲地銷贓，時而又轉移到乙地銷贓，出沒迅速，稍縱即逝。針對犯罪分子作案活動的特點和規(guī)律，鐵道警察機關采取了以快制快、以動制動的戰(zhàn)略戰(zhàn)術，建立一套(車)站、(貨)場、(列)車多方位和站警、乘警、巡警、刑警、治安警、押運警多警種相結合的打擊、防范體系:(1)在車站普遍設立公安派出所。其主要任務是負責維護轄區(qū)治安秩序，控制陣地，打擊犯罪，處理治安問題，保護旅客安全。(2)組建乘警隊，堅持客車值乘。運營系統(tǒng)各鐵路公安處，都有一支訓練有素的乘警隊伍，它們被派到各次客車上執(zhí)行勤務，負責維護客車治安秩序，打現(xiàn)行，搞防范，對旅客進行安全防范教育。(3)組建鐵路特警隊。全路有一支公開的全副武裝的鐵路特警隊，由各鐵路公安局、處指揮，分派到管內重點站車線執(zhí)行治安巡邏，配合所隊維護鐵路治安，打擊、預防犯罪，保護鐵路安全。這支隊伍還是一支機動的鐵路警察力量，遇有突發(fā)事件或緊急治安情況，上級公安機關可隨時下令調集使用。(4)根據(jù)需要組織武裝押運隊，專門負責貴重貨物和國家重要物資的押運工作。(5)各鐵路公安局、處成立了刑警隊和治安隊，專門負責管內刑事案件的偵破和治安管理工作。刑警隊還經常組織便衣小分隊，到旅客列車上打擊、防范現(xiàn)行犯罪。多年來的實踐證明，建立多警種相結合的打擊防范體系卓有成效，把警力擺在保衛(wèi)鐵路運輸和旅客安全的第一線符合鐵路治安動態(tài)管理的特點。

4.優(yōu)勢警務資源互補共用機制。對案件偵查、事故處理、科研技術等專家人才庫，消防救援、反恐防爆等高精尖裝備，宣傳媒體等資源，通過建立協(xié)作機制，優(yōu)勢互補，資源共用，實現(xiàn)區(qū)域資源利用的最大效能［9］。隨著區(qū)域警務合作的不斷深入，鐵道警察機關也需要實現(xiàn)區(qū)域警務一體化和多邊合作共贏的目標。為強化鐵路治安的動態(tài)管理，鐵道警察機關還針對某個時期突出的犯罪活動和突出的治安問題，選擇時機，主動進攻，集中優(yōu)勢力量，開展全路統(tǒng)一打擊行動或專項斗爭。每年鐵道部公安局都要組織幾次全路性的統(tǒng)一打擊行動，由各鐵路公安局組織指揮。這些措施對遏制案件上升的勢頭、維護鐵路治安的穩(wěn)定起了重要作用。另外，對于像春運安全保衛(wèi)、“鐵鷹”行動、高鐵安全保衛(wèi)、青藏線安全保衛(wèi)、暑期警衛(wèi)等大型安全保衛(wèi)工作，根據(jù)需要，鐵道部公安局也會從各個局處抽調警力，進行統(tǒng)一部署，支援警務資源不足地區(qū)的鐵道警察機關勤務活動。這些都是集中全路優(yōu)勢警務資源互補共用機制的運作形式。

5.加強鐵道警察與鐵道警察院校間警務協(xié)作。警務既是警察勤務實踐，也包括專業(yè)教育培訓和理論研究。鐵道警察工作要想實現(xiàn)隊伍建設和公安業(yè)務的雙豐收，就必須和鐵道警察院校加強警務協(xié)作，依托鐵道警察院校在專業(yè)人才培養(yǎng)、專業(yè)培訓和科研智庫支持方面的優(yōu)勢資源來提升自己的隊伍素質和決策管理水平。上個世紀八十年代鐵道部公安局曾依托鐵道警察院校設立全國鐵路刑事犯罪信息中心和刑事技術中心，這些都是非常好的校局警務協(xié)作項目，應該尋求新的發(fā)展。鐵道警察院校成立的鐵道警務研究所也是專門研究鐵道警務，服務鐵道警察的專門機構，也可以和鐵道警察機關合作開展警務研究。

(二)鐵道警察與地方公安機關之間警務協(xié)作

長期以來，我國鐵道警察機關實行雙重領導、條塊結合的管理體制。這種體制具有一個很大的優(yōu)越性，就是便于增強整體作戰(zhàn)效能。雙重領導、條塊結合的管理體制，既明確規(guī)定了鐵路、地方公安機關的職責分工，又強調了雙方密切配合、聯(lián)合作戰(zhàn)的協(xié)作關系，這樣有利于調動兩個積極性。筆者認為，雖然從鐵道警察管轄和保衛(wèi)對象的特殊性來看，保留全國統(tǒng)一的垂直領導體制是非常有必要的，但是，盡管鐵道警察的警力分布形式主要是以站車線為主，可是鐵路是處于更大范圍的地方行政區(qū)域包圍之中，在鐵路上進行違法犯罪的人員也大多來自地方區(qū)域，作案后也是要流入地方社會的。也就是說，地方治安好壞，社會治安管理打防控管的情形，直接關乎鐵路治安形勢，地方治安是鐵路治安的基礎和后盾。鐵道警察機關與地方公安機關的警務協(xié)作空間范圍是非常大的，不僅有當?shù)罔F道警察機關與地方公安機關之間的警務合作，還有比較大范圍的各個鐵路公安局與相鄰省市地方公安機關范圍內的區(qū)域警務合作，還有鐵道警察機關與全國各地地方公安機關之間的大范圍警務合作。這主要是因為鐵路列車四通八達，旅客和貨物來自全國四面八方，列車快速流動與旅客、貨物高度聚散的鐵路運輸環(huán)境特點，決定了鐵道警察機關與地方公安機關的區(qū)域警務協(xié)作更具有普遍性和廣延性。區(qū)域警務協(xié)作機制的客觀需求也來自社會經濟發(fā)展所帶來的社會更加流動化和信息化。

從社會構成或功能看，鐵路與地方自然分屬不同條塊體系。從鐵路運輸生產方式而言，鐵路是自成體系的高度統(tǒng)一調度指揮的大聯(lián)動的超大企業(yè)，是社會交通運輸?shù)墓歉?，為了滿足效率與安全的需要，鐵路內部的生產服務系統(tǒng)是非常自組織化的。結構決定功能。鐵道警察與地方公安機關在警務工作中具有不同的特點與優(yōu)勢，客觀上就需要取長補短，相互支持配合，這樣才能實現(xiàn)整體上的警務資源效能的最大優(yōu)化。其實，中國最早的區(qū)域警務協(xié)作范例，東北三省和內蒙四省區(qū)刑偵協(xié)作區(qū)中，就包括有哈爾濱、沈陽和呼和浩特鐵路公安局的刑偵部門。32年來，四省區(qū)堅持協(xié)作輪值制度，認真組織一年一度的刑偵協(xié)作會議，并結合打擊刑事犯罪工作實際，建立了較為完善的協(xié)作機制，有效提高了聯(lián)手打擊刑事犯罪的能力和水平。

我國法律不僅明確賦予鐵道警察機關執(zhí)法權，鐵道警察機關具有國家規(guī)定的罰款、拘留、偵查、執(zhí)行逮捕等權力，而且也規(guī)定了地方公安機關與鐵道警察機關在分工與協(xié)作方面的職責權限?！吨腥A人民共和國鐵路法》第43條規(guī)定:鐵路公安機關和地方公安機關分工負責共同維護鐵路治安秩序。車站和列車內的治安秩序，由鐵路公安機關負責維護;鐵路沿線的治安秩序，由地方公安機關和鐵路公安機關共同維護，以地方公安機關為主。還有，《鐵路法》總則第6、7條中明確規(guī)定了我國公民、鐵路沿線各級人民政府有維護車站、列車良好秩序，保障鐵路運輸和建設安全的義務和責任。這些規(guī)定是多年來實踐經驗的總結。實踐證明，鐵道警察機關只有緊緊依靠地方各級人民政府和廣大人民群眾，才能依法管理好鐵路治安，有效地保衛(wèi)鐵路運輸、建設的安全。

通常，警務合作的內容可以有業(yè)務工作合作、警務技術合作、專項行動合作、信息情報合作、制度政策合作等不同類型合作框架［10］。筆者認為，鐵道警察與地方公安機關的警務協(xié)作框架，主要包括信息共享、刑偵辦案協(xié)作、治安打防控管一體化、網上追逃等幾個方面。

1.鐵路與地方公安機關信息互通共享警務協(xié)作機制。路地公安機關要建立情報信息綜合應用平臺，整合情報信息資源，疏通交流渠道，定期開展情報信息互研會商，還應建立鐵路地方公安區(qū)域反恐應急協(xié)調聯(lián)動制度，及時提供跨區(qū)域警力援助，定期開展跨區(qū)域多警種反恐合成演練，共同做好安全防范和互援策應工作。信息化的發(fā)展為鐵路與地方公安區(qū)域警務合作提供了便捷的技術平臺，通過建立鐵路與地方公安信息綜合應用平臺，實現(xiàn)信息資源整合共享，有效提升信息綜合利用率，建立以信息共享為紐帶、以執(zhí)法聯(lián)動為核心的一體化區(qū)域協(xié)作警務。

鐵路與地方公安機關區(qū)域警務合作機制建立后，路地公安機關依托公安信息化建設，可以不斷深化在刑事偵查、刑事技術、治安管理等方面的合作，探索建立跨區(qū)流竄犯罪互查共破、協(xié)查互監(jiān)共破、路地治安問題互研等多項協(xié)作機制，切實形成區(qū)域性打擊犯罪合力，有效地提高路地公安機關打擊犯罪的整體能力和水平。

具體而言，跨區(qū)流竄犯罪互查共破機制，就是對發(fā)生的路地涉眾型經濟犯罪、毒品犯罪以及流竄犯罪等各類違法犯罪活動，由案件主偵單位牽頭，路地密切配合，共同打擊，有效提高跨區(qū)案件的偵查破案效能［11］。協(xié)查互監(jiān)共控機制，就是通過數(shù)據(jù)庫整合和信息共享共用，共同做好動態(tài)監(jiān)控和查緝堵控，實現(xiàn)鐵路與地方社會安全防控預警機制建設，有效提升動態(tài)管控能力。治安問題互研共管機制，就是對路地普遍存在的治安熱點和難點問題，通過信息交流和會商機制進行共同研判，并采取聯(lián)合行動、異地辦案查處等辦法，實施有效整治。

總之，建立鐵路與地方公安機關信息互通共享警務協(xié)作機制，將在更大范圍內實現(xiàn)警務資源共享，既能有效、便利、快捷地傳遞信息，又能實現(xiàn)分工合作、高效協(xié)調、優(yōu)勢互補、互援共助，最大限度地消除地區(qū)間、警種間、部門間的壁壘，還能破除地方保護主義［12］。

2.鐵路與地方公安機關刑偵辦案警務協(xié)作。鐵道警察機關將查獲的在地方作案的逃犯、流竄犯及時解交當?shù)毓矙C關;地方公安機關抓獲在鐵路上作案的違法犯罪嫌疑人，交給鐵道警察機關處理。這樣協(xié)同作戰(zhàn)，有利于及時打擊違法犯罪，有利于維護社會治安和鐵路安全暢通。鐵路與地方公安機關刑偵辦案區(qū)域警務協(xié)作可以實現(xiàn)的模式，一是各地鐵路公安局刑偵部門與區(qū)域協(xié)作區(qū)內的公安廳刑偵部門建立區(qū)域警務協(xié)作，二是鐵路公安處刑偵部門與周邊省市公安局刑偵部門建立區(qū)域警務協(xié)作，三是通過鐵道部公安局刑偵部門與所在區(qū)域以外的地方公安省廳市局進行專案警務協(xié)作。通過鐵路與地方公安機關密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，可以集中破獲流竄犯罪案件，打掉流竄犯罪團伙，抓獲負案在逃人員，遏制刑事犯罪的高發(fā)勢頭，增強人民群眾安全感，維護社會治安的持續(xù)穩(wěn)定。同時，在路地警務協(xié)作中應推進預防、打擊流竄犯罪的協(xié)作機制和全警追逃機制建設，進一步提升鐵路與地方公安機關預防、打擊刑事犯罪能力和水平。要建立協(xié)作輪值制度，結合打擊刑事犯罪工作實際，建立較為完善的協(xié)作機制，提高聯(lián)手打擊刑事犯罪的能力和水平。路地公安機關警務協(xié)作不僅是個案協(xié)作，必要時還可開展跨省區(qū)的統(tǒng)一行動，擴大協(xié)作領域和范圍，主動應對新形勢下刑事犯罪的新挑戰(zhàn)，切實發(fā)揮出鐵路和地方公安機關區(qū)域警務協(xié)作打擊犯罪的整體合力。尤其是在打擊一些社會影響大、群眾反映強烈的跨區(qū)域流竄作案等重特大案件和交通整治行動等活動中，既可以強化打擊整治力度和精確度，又可以減少人力、財力成本，提高效率。

3.建立鐵路與地方公安機關治安打防控管一體化區(qū)域警務協(xié)作?，F(xiàn)代社會是一個重視分工的社會，也是一個強調合作的社會。鐵路和地方作為社會整體構成的不同功能區(qū)，相互之間也存在既需要分工更需要協(xié)作的關系。合作就是資源、合作就是戰(zhàn)斗力。加強區(qū)域警務合作，需要牢固樹立“大協(xié)作”、“大區(qū)域”的觀念，消除地區(qū)間、警種間、部門間的壁壘，破除地方保護主義和本位主義，從工作大局和長遠利益出發(fā)，全盤統(tǒng)籌安排，科學合力謀劃，加強橫向配合，共同擔負起維護地區(qū)社會穩(wěn)定、人民安寧的重大責任。

伴隨著中國改革開放的進一步深入，社會現(xiàn)代化進程的日益加快，社會環(huán)境的重要作用也更加凸顯，尤其是社會安全穩(wěn)定的形勢事關中國發(fā)展的速度和質量。隨著社會開放性、流動性、交融性特征的凸顯，全國治安形勢發(fā)生了深刻變化，各地公安機關共同維護國家安全和社會穩(wěn)定、加強社會管理創(chuàng)新、服務經濟社會發(fā)展的任務日趨繁重。以往那種零散的，見諸某個部門警種之間、針對一案一事的合作，顯然已經不能適應新形勢新任務的要求［13］。鐵路的治安問題與當?shù)厣鐣伟矄栴}相互影響、相互作用，許多問題只有依靠當?shù)毓矙C關的領導、支持、配合才能解決。特別是發(fā)生在沿線影響鐵路安全暢通的重大治安問題和突發(fā)事件，當?shù)毓矎d、局可以就近調集警力、迅速采取應急措施，保證鐵路安全暢通。整合路地公安力量，統(tǒng)籌整合社會資源，有序推進路地區(qū)域警務合作，建立常態(tài)化的警務合作機制，提高公安機關整體戰(zhàn)斗力，勢在必行。

鐵路和地方公安機關應充分認識加強區(qū)域警務合作的重大意義，把建立和完善區(qū)域警務合作機制作為事關公安工作全局的一件大事來抓，加快區(qū)域警務合作步伐，落實警務合作措施，提高區(qū)域警務合作實效，努力提升社會管理水平，真正做到以一地穩(wěn)定保區(qū)域穩(wěn)定、以區(qū)域穩(wěn)定保全國穩(wěn)定［14］。

鐵路和地方公安機關進行區(qū)域警務合作，要積極探索、大膽實踐，不斷充實區(qū)域警務合作的內容、措施，不斷創(chuàng)新區(qū)域警務合作的方式、方法，不斷延伸區(qū)域警務合作的范圍、領域。要確保區(qū)域警務協(xié)作機制真正發(fā)揮作用、取得實效，就必須按照機制確定的“分工合作、高效協(xié)調、優(yōu)勢互補、互援共助”原則，建立社會與交通統(tǒng)籌管理等區(qū)域警務合作，共同構建打防管控一體化的社會治安防控體系。建立區(qū)域警務合作機制，將使公安機關的防控反應更加快速，面對跨區(qū)域警情，有效聯(lián)合、調動防控力量，實現(xiàn)多警聯(lián)動、各司其責，達到“八方合力”的效果。

對鐵路與地方區(qū)域內普遍存在的共性治安難點熱點問題，采取聯(lián)合行動、異地用警等辦法進行整治［15］;組織實施對跨區(qū)域涉眾型經濟犯罪、毒品犯罪、網絡犯罪、涉槍涉爆犯罪以及流竄犯罪等嚴重刑事犯罪的專項打擊;圍繞區(qū)域內社會治安重大問題及發(fā)展趨勢，組織開展前瞻性調研，定期開展公安理論調研成果集中展示和交流活動。以京滬高鐵護路聯(lián)防工作為例，上海鐵道警方采取走出去、請進來的方法，主動與鐵路沿線12個地方公安機關建立了“聯(lián)合巡邏、綜合執(zhí)法、共享情報”的高鐵安保工作聯(lián)動機制。

4.路地公安機關積極配合建立網上追逃警務協(xié)作機制。鐵道警察機關管轄的鐵路站車線具有陣地和關口特點，是犯罪嫌疑人社會流動的主要通道。由于具有這種獨特的區(qū)域優(yōu)勢，鐵道警察機關在開展鐵路站車查緝網上逃犯方面成績斐然，為地方公安機關網上追逃工作作出了巨大貢獻。地方公安機關主動和鐵道警察機關建立查堵逃犯警務合作機制，不僅有助于把好省市區(qū)域的“大門”，而且也在全國鐵路站車上撒開了追逃大網。在查控逃犯方面，各級鐵道警察機關，將收集到的情報信息，通過各自的信息中心，一方面按照既定的信息等級要求報告上級機關，另一方面，根據(jù)案情或事態(tài)情況及時布置工作，或利用鐵路交通的便利條件、組織警力迅速趕赴現(xiàn)場，抓住戰(zhàn)機，取得戰(zhàn)果。特別是在查堵流竄犯和追捕現(xiàn)行犯方面，快速反應，雷厲風行，是鐵道警察機關的一大優(yōu)勢。當然，在鐵路站車線作案的違法犯罪分子，作案后也一定會逃離鐵道警察機關管轄、控制的站車線空間區(qū)域，鐵道警察機關在破案、抓捕、追繳贓物等活動中，也需要到地方公安機關管轄的區(qū)域開展警務工作。地方公安機關具有地熟人熟的優(yōu)勢，也應該給予鐵道警察機關積極配合與支持，追捕逃犯。

除各省區(qū)公安廳召開路地聯(lián)席會議外，各警種部門應按照對口對等、共同協(xié)商原則，共同解決警種層面面臨的突出問題。州(市、區(qū))公安局對于一般性跨省區(qū)案件信息核查、嫌疑人抓捕等工作，可以直接向協(xié)助地鐵路公安機關提出申請，由其按照對等原則給予配合幫助，全面提升鐵路和地方公安機關的整體警務效能和聯(lián)合作戰(zhàn)能力。

5.鐵路重特大交通事故現(xiàn)場救援、保護、勘查、人身認定等方面的警務協(xié)作。由于鐵路點多線長和列車高速流動的特殊環(huán)境，一旦發(fā)生重大交通運輸事故、爆炸、火災等，現(xiàn)場會造成非常危急的情況，會有很多傷亡人員需要搶救與救援，現(xiàn)場秩序需要維護，現(xiàn)場需要保護、勘查等。這個時候，鐵道警察機關以及鐵路的相關部門大多遠離事故或案件現(xiàn)場，不具備第一時間到達現(xiàn)場開展救援與搶險等緊急處置的空間條件。而當?shù)氐墓矙C關，消防、特警、武警、交警、市局、公安分局、縣局及派出所力量作為第一撥救援力量，在接到警情后，有迅速奔赴事發(fā)地開展先期搶救的條件，包括當?shù)夭筷?、媒體、醫(yī)療、民眾、政府、通信、電力部門等也有地利之便，可以迅速趕赴現(xiàn)場開展大規(guī)模的救援與處置工作。所以，鐵道警察機關應該與鐵路沿線地方公安機關建立鐵路重特大交通事故現(xiàn)場救援、保護、勘查、人身認定等方面的警務協(xié)作機制，規(guī)定警務協(xié)作框架，必要的時候可以開展聯(lián)合演練活動，提高救援和處置鐵路重特大交通事故的能力與水平。

6.鐵路春運、暑運以及重大自然災害影響運輸秩序情況下路地公安機關警務協(xié)作。中國“春運”被譽為人類歷史上規(guī)模最大的具有周期性的人群大遷徙。在40天左右的時間里，約有20多億人次的人口流動，占世界人口的1/3。每年春運，鐵路運輸是重中之重，特別是在一些重點線路的重點車站，鐵路春運的運輸和安全保衛(wèi)工作壓力非常大，警方的責任也非同尋常。春運期間，人財物流動密度較大，盜竊、搶劫及詐騙等犯罪行為也相對平時更多。對于旅客攜帶的物品，檢查往往較平時更嚴格，嚴禁攜帶易燃易爆及其他危險品上車。遇到特別大客流等突發(fā)情況，光靠鐵道警察機關的警力與管轄權限難以應對，需要地方公安機關、武警、政府等部門與鐵路、鐵道警察機關協(xié)作，通力配合，共同確保鐵路春運高峰的運輸秩序和旅客生命財產安全。以2008年廣州火車站春運工作為例，實際上自從經歷了1998年春運10萬人滯留廣州火車站的“非常春運”后，廣州市每年都會提前做出春運應急預案，以應對隨時可能發(fā)生的緊急狀況，地方春運指揮部進駐廣州火車站辦公?！稄V州地區(qū)春運應急預案》就是一種包括路地警務協(xié)作的方案。另外，包括每年春運期間對倒賣火車票和制販假火車票違法犯罪行為的打擊，也是地方和鐵道警察機關進行區(qū)域警務協(xié)作的內容之一。最后，有必要補充一點，就是對于國際旅客列車的警務管轄問題，其所涉及的警務協(xié)作范圍更廣，它超出了國內公安機關之間的警務協(xié)作范疇，成為一種國際間(包括國家與地區(qū))的警務與司法協(xié)助問題。

［1］尚建榮.論信息化條件下加強環(huán)太湖區(qū)域的警務協(xié)作［N］.江蘇法制報，2011－03－30.

［2］劉章元.創(chuàng)新警務改革工作新機制提升公安機關執(zhí)法能力［N］.廣西法治日報，2011－07－08.

［3］武繼純.芻議旅客列車刑事案件偵查管轄的重構［J］.鐵道警官高等專科學校學報，2006，(3).

［4］［5］［10］［11］［12］黃慶暢.變“單打獨斗”為八方合力［N］.人民日報，2010－12－08.

［6］周常志.鐵檢機關站車交接案件立案監(jiān)督工作的改革與發(fā)展［J］.人民檢察，2004－03－08.

［7］［8］［9］殷建國.警務模式變革與社會管理創(chuàng)新的共進［J］.探索與爭鳴，2011，(5).

［13］陸東.區(qū)域警務合作的戰(zhàn)略解構與模式選擇［J］.上海公安高等?？茖W校學報，2012，(3).

［14］徐燦.環(huán)首都七省市區(qū)警務合作會議在京召開［N］.人民公安報，2010－09－27.

［15］王躍，鄭衛(wèi)平，張鈞.構建便衣偵查警務合作機制的設想［J］.中國科教導刊，2011，(3).