實施村務(wù)監(jiān)督委員會制度的現(xiàn)實困境及其應(yīng)對策略

楊 杰 于 超 張紅囡

實施村務(wù)監(jiān)督委員會制度的現(xiàn)實困境及其應(yīng)對策略

楊 杰 于 超 張紅囡

落實省委、省政府關(guān)于年底前全省所有建制村都要建立村務(wù)監(jiān)督委員會的要求，是全省各基層政府及相關(guān)部門面臨的一項重要任務(wù)。落實村務(wù)監(jiān)督委員會制度尚有諸多問題急需破解，要健全法制，嚴格實行黨政分開，明晰各方權(quán)責(zé)，加強培訓(xùn)，保障村務(wù)監(jiān)督委員會制度順利實施。

村務(wù)監(jiān)督委員會；困境；策略

為進一步推動村務(wù)監(jiān)督委員會制度在我省“安家落戶”,山東省委、省政府在今年下發(fā)了《關(guān)于在全省農(nóng)村實行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的意見》(以下簡稱《意見》),要求年底前全省所有建制村都要建立村務(wù)監(jiān)督委員會。由于村務(wù)監(jiān)督委員會制度尚處于實施的初始階段,在實施起來往往會面臨諸多“困境”。加強對村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施面臨“困境”的研究,有利于發(fā)現(xiàn)突“困”對策,保障村務(wù)監(jiān)督委員會制度順利實施。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會制度概述

(一)村務(wù)監(jiān)督委員會制度概念及特征

村務(wù)監(jiān)督委員會制度是指依法由村民選舉產(chǎn)生的代表組成委員會,專門對村民主決策、村民主理財、村務(wù)公開等村級自治事務(wù)和村級黨組織、村委等相關(guān)組織及其成員依法履職情況進行監(jiān)督的制度。村務(wù)監(jiān)督委員會制度具有以下特征:

1.自治性。村各監(jiān)督委員會向村民會議或村民代表會議負責(zé)并報告工作,因此,村務(wù)監(jiān)督委員會屬于保障村民自治的組織,其職責(zé)行為是自治權(quán)利的一部分,具有自治特性。

2.監(jiān)督性。村務(wù)監(jiān)督委員會是村級事務(wù)民主監(jiān)督組織,主要包括對村“兩委”貫徹落實黨的路線方針政策及村民會議或村民代表會議決策執(zhí)行情況監(jiān)督、村資財流轉(zhuǎn)情況監(jiān)督、村務(wù)公開及村“兩委”成員廉潔自律情況的監(jiān)督等。村務(wù)監(jiān)督委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委 (紀工委)指導(dǎo)和村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,行使法定村務(wù)監(jiān)督職責(zé)。

3.獨立性。根據(jù)《村委會組織法》及其他相關(guān)規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會的獨立性體現(xiàn)為:一是獨立于村民委員會。其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生,村民委員會成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員;二是業(yè)務(wù)上獨立于村黨組織,在政治、思想和組織上還要受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo);三是獨立于其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委 (紀工委),但受其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委 (紀工委)指導(dǎo)。

(二)實施村務(wù)監(jiān)督委員會制度的意義

村務(wù)監(jiān)督委員會制度,是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主、依法治國的策略在農(nóng)村自治制度上的有機統(tǒng)一,對提高村民自治水平、密切干群關(guān)系、推進基層民主建設(shè)等方面具有重要意義。

1.有利于提高村民治村水平。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的建立,有利于提高村民治村的主動性,提高其同村務(wù)治理過程中出現(xiàn)的不良行為作斗爭的積極性;有利于規(guī)范村務(wù)依法治理行為,避免村黨委、村委等村務(wù)管理組織及其成員出現(xiàn)不法行為損害村集體或村民的合法權(quán)益;有利于促使村黨委、村委等村務(wù)管理組織及時了解村民的意愿,確保決策的科學(xué)、民主。

2.有利于密切干群關(guān)系。村務(wù)監(jiān)督委員會制度對密切干群關(guān)系的作用,主要體現(xiàn)在以下幾方面:一是有利于基層黨組織及時了解民情、民意,使黨和政府決策更加民主科學(xué);二是有利于基層黨組織監(jiān)督村務(wù)治理,及時打擊違法行為,防止村民合法權(quán)益受到損害;三是有利于基層黨組織能夠及時了解村民對村務(wù)管理的意見建議,保障村民對村級事務(wù)的質(zhì)疑、建議、反映和舉報等監(jiān)督權(quán)利,及時化解矛盾,切實維護村民的自治權(quán)益和社會穩(wěn)定。

3.有利于推動基層民主的進步。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的實施有利于推動基層民主的進步,主要體現(xiàn)為:一是有利于進一步提高村民的民主意識,增強其參與村務(wù)治理、表達利益的積極性;二是有利于推動基層政府加大對農(nóng)村自治的政策宣傳、法律宣講和有關(guān)人員培訓(xùn)的力度,在提高村自治組織自治水平的同時,也使村民的民主水平得以“水漲船高”;三是有利于提高基層農(nóng)民民主使用能力,使村民在民主選舉、民主參政或自治治理、維權(quán)民主使用等方面不斷駕輕就熟。

二、實施村務(wù)監(jiān)督委員會制度的現(xiàn)實“困境”

由于村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施所需要的法治環(huán)境尚不完備,加上現(xiàn)有農(nóng)民自治水平不高等因素制約,在實施時會面臨諸多“困境”,主要體現(xiàn)為:

(一)黨政關(guān)系不清

由于現(xiàn)行政策滯后、“打架”等原因,黨政關(guān)系不清仍是制約村務(wù)監(jiān)督委員會制度順利實施的主要因素:其一,村務(wù)監(jiān)督委員會與村黨組織關(guān)系不清。按《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《意見》有關(guān)規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會一方面要監(jiān)督村黨組織的相關(guān)活動,另一方面又要受其領(lǐng)導(dǎo),這樣的規(guī)定很難在實際操作中產(chǎn)生實質(zhì)監(jiān)督效果;其二,村務(wù)監(jiān)督委員會與其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委(紀工委)關(guān)系容易不清。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委(紀工委)指導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督委員會的工作,但在實際操作上很難將指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)分清;最后,村務(wù)監(jiān)督委員會自身職責(zé)也存在黨政不清的問題。這使其履職時在黨政關(guān)系處理上很難做到“涇渭分明”。

(二)村務(wù)監(jiān)督委員會責(zé)任不明

村務(wù)監(jiān)督委員會有關(guān)的職責(zé),《意見》雖有相關(guān)規(guī)定,但從總體上看,仍有欠缺,主要體現(xiàn)為:其一,村務(wù)監(jiān)督委員會責(zé)任不明。如果村務(wù)監(jiān)督委員會沒有盡到職責(zé),侵害了村集體或村民的合法權(quán)益,《意見》中并沒有明確其應(yīng)當承擔(dān)的法律責(zé)任,這使得村務(wù)監(jiān)督委員會權(quán)責(zé)不統(tǒng)一;其二,村務(wù)監(jiān)督委員會成員責(zé)任不明。如果村務(wù)監(jiān)督委員會的成員因個人過錯侵害村集體或村民合法權(quán)益的,其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也無相應(yīng)法律規(guī)定,這使監(jiān)督委員會成員權(quán)責(zé)也缺少統(tǒng)一性。

(三)村務(wù)監(jiān)督委員會履職欠缺保障性制度規(guī)定

村務(wù)監(jiān)督委員會職責(zé)的履行,需要有相應(yīng)的制度保障,而《意見》中缺失相關(guān)規(guī)定:其一,監(jiān)督委員會權(quán)利實現(xiàn)無保障。根據(jù)《意見》規(guī)定,監(jiān)督委員會有四項基本權(quán)利,包括知情權(quán),質(zhì)詢權(quán),審核權(quán),建議權(quán)。如果這四項權(quán)利受到被監(jiān)督對象的抵觸,《意見》并沒有規(guī)定相應(yīng)救濟措施;其二,監(jiān)督委員會的義務(wù)履行無督導(dǎo)措施?！兑庖姟芬?guī)定的四項義務(wù),分別是正確履職義務(wù),支持工作義務(wù),聯(lián)系群眾義務(wù)和定時報告義務(wù)。這四項義務(wù)如何履行,不履行應(yīng)當承擔(dān)何種責(zé)任,《意見》中并沒有相應(yīng)規(guī)定措施,在實施上難免不流于形式。

(四)村務(wù)監(jiān)督委員會組成人員在選擇上易產(chǎn)生矛盾

《意見》雖然對村務(wù)監(jiān)督委員會組成人員提出了一定要求,也用回避制度保證了人選的公正性,但這并不能消除選人上可能存在的二個矛盾,一是資格限制與民主推選矛盾,使村務(wù)監(jiān)督委員會成員在選舉上依然有產(chǎn)生爭議的隱患;二是“欽定”人選與民主選舉的矛盾。受傳統(tǒng)管理思維的影響,基層黨政部門對村務(wù)監(jiān)督委員會成員人選上“欽定”的情況很難消除,這使得“欽定”人選的行為與村民主張民選的要求可能會產(chǎn)生矛盾。

由于要完成村務(wù)監(jiān)督工作需要委員會成員有較高的民主意識、較強的法律、財會專業(yè)知識和強烈的責(zé)任心等,這些要求對現(xiàn)在農(nóng)村村民來說有點偏高。

三、突破村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施現(xiàn)實困境的對策

在現(xiàn)有國情、黨情和民情的情況下,為確保村務(wù)監(jiān)督委員會制度有效實施,可采取以下方式突破困境:

(一)健全法制

社會主義法制的基本內(nèi)容之一就是有法可依,而完備的法制是法治的前提。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的法律依據(jù)目前就是《憲法》、《村委會組織法》等法律法規(guī),由于現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng),使村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施起來缺乏可操作性。因此,突破村務(wù)監(jiān)督委員會制度現(xiàn)實“困境”的首要前提就是要加強法制建設(shè),完善以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)、以《村委會組織法》為基礎(chǔ)的規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會制度的相關(guān)法律體系,為村務(wù)監(jiān)督委員會制度的順利實施提供完備的法律基礎(chǔ)。

(二)黨政分開

從實踐來看,黨政權(quán)力交叉問題一直是困擾村民自治有效運行的根本性問題。為防止黨政責(zé)任不分對村務(wù)監(jiān)督委員會制度的干擾,需在以下幾方面認真厘清村民自治的各組織之間、村民自治的相關(guān)組織與基層黨政部門之間的關(guān)系:其一,村務(wù)監(jiān)督委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委 (紀工委)之間的關(guān)系。根據(jù)《意見》精神,村務(wù)監(jiān)督委員會與其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委 (紀工委)之間是被指導(dǎo)與指導(dǎo)而不是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,因此,村務(wù)監(jiān)督委員會的工作獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀委 (紀工委);其二,村務(wù)監(jiān)督委員會與村黨組織關(guān)系。按《意見》規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會要受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo),同時對其執(zhí)行黨的路線方針政策以及執(zhí)行村民會議、村民代表會議決定和決議情況等方面進行監(jiān)督,村黨組織對村務(wù)監(jiān)督委員會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當嚴格限定在政治、思想和組織方面,嚴禁假領(lǐng)導(dǎo)之名行干涉監(jiān)督之實;其三,村務(wù)監(jiān)督委員會與村委的關(guān)系。村務(wù)監(jiān)督委員會對村委的履職情況進行監(jiān)督,同時協(xié)助村民將其有關(guān)意見及時向村委進行反饋督促其依法貫徹落實,村委要接受并且依法配合村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督;其四,村務(wù)監(jiān)督委員會與村民會議或村代表會議的關(guān)系。村務(wù)監(jiān)督委員會要向村民會議或村民代表會議負責(zé)并報告工作,村民會議或村民代表會議有監(jiān)督村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)利。

(三)明晰權(quán)責(zé)

權(quán)責(zé)明晰是村務(wù)監(jiān)督委員會制度得以全面貫徹落實的基礎(chǔ),除現(xiàn)有法律法規(guī)已有相關(guān)規(guī)定外,還需要在以下幾方面對相關(guān)權(quán)責(zé)加以明晰:其一,由于村務(wù)監(jiān)督委員會有監(jiān)督村黨組織的職責(zé),為使職責(zé)履行更具實效,應(yīng)對村務(wù)監(jiān)督委員會主任列席村黨組織會議的權(quán)利作出強制性規(guī)定;其二,村務(wù)監(jiān)督委員會工作制度保障。主要包括:村務(wù)監(jiān)督委員會工作場所及其成員的報酬等物質(zhì)保障,村務(wù)監(jiān)督委員會成員定期召開會議的制度規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會調(diào)查、質(zhì)詢、建議、審核、聯(lián)系村民等行為的權(quán)責(zé)制度保障或規(guī)定等;其三,救濟機制。救濟機制主要包括三方面:一是村務(wù)監(jiān)督委員會職責(zé)履行權(quán)利受阻時要有法定的權(quán)利救濟機制;二是村務(wù)監(jiān)督委員會成員有關(guān)物質(zhì)保障、職責(zé)履行受到侵害時要有法定的權(quán)利救濟機制;三是村務(wù)監(jiān)督委員會不依法履行職責(zé)侵害村民合法權(quán)益時要有村民權(quán)利救濟機制;最后,要對村務(wù)監(jiān)督委員會及其成員違法行使職權(quán)造成損害應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。

(四)加強培訓(xùn)

培訓(xùn)的內(nèi)容包括:一是法治素養(yǎng)的培訓(xùn),主要是對村務(wù)監(jiān)督委員會成員進行以《憲法》、《村委會組織法》、《刑法》相關(guān)條款、國務(wù)院及省和其他政府有關(guān)部門就農(nóng)村基層民主自治所作的相關(guān)規(guī)定等體系化的法律知識培訓(xùn),增強其依法履職的意識和能力;二是民主意識的培養(yǎng)。主要對村務(wù)監(jiān)督委員會成員進行基層自治、基層選舉、積極參與和引導(dǎo)村民參與國家和社會管理、依法理性表達意志和依法行使監(jiān)督權(quán)等民主意識的培養(yǎng);三是履職技能的培訓(xùn),如依法監(jiān)督的技能,依程序監(jiān)督的技能,賬務(wù)監(jiān)督的專業(yè)技能,調(diào)查取證的專業(yè)技能及使用現(xiàn)代辦公設(shè)施的技能等。

楊杰，中共濟南市委黨校教師，法學(xué)碩士，現(xiàn)掛職于槐蔭區(qū)段店鎮(zhèn)，任鎮(zhèn)長助理(郵政編碼250014);于超，濟南市團委，現(xiàn)掛職于槐蔭區(qū)段店鎮(zhèn)，任黨委副書記；張紅囡，煙臺三中分校教師。

D638

A

1672-6359(2012)01-0075-03

(責(zé)任編輯 胡愛敏)