河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題探析——新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的務(wù)實之路

王武朝

(鄭州師范學(xué)院，河南鄭州450044)

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，馬克思曾經(jīng)說過，“現(xiàn)代化的歷史就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的歷史”?！吨袊鞘邪l(fā)展報告(2011)》顯示，至2011年中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了50%，達到51．27%，這標(biāo)志著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展已經(jīng)進入一個新的歷史階段，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的難題也擺在了我們的眼前。

2011年，中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略，河南省作為中部農(nóng)業(yè)大省，由此成為“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行先試的焦點?！安灰誀奚r(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富?！保切滦统擎?zhèn)化的核心。要與全國發(fā)展保持同步，走好“不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的，以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)”的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子。河南各地農(nóng)村正在進行的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，集中展現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化“新”的內(nèi)涵，新型農(nóng)村社區(qū)承接城市發(fā)展輻射，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動，是實現(xiàn)“三農(nóng)”發(fā)展現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的積極實踐。新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)涵遠遠突破和超越了傳統(tǒng)意義上的新農(nóng)村建設(shè)，是建國以來繼土改、家庭承包經(jīng)營之后，又一次觸動農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式的深層次變革。新型農(nóng)村社區(qū)是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，探索適合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長治久安、推之可行的有效體制機制，是走新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的務(wù)實之路。

一、深刻轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想認識

新型城鎮(zhèn)化突破了傳統(tǒng)城市梯次的劃分，將新型農(nóng)村社區(qū)列為城鎮(zhèn)化的組成部分，從而形成國家區(qū)域性中心城市、地區(qū)中心城市、縣域中心城市、中心鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)的五級城鎮(zhèn)體系。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化的切入點，受益面大，可以解決農(nóng)村農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化問題。新型農(nóng)村社區(qū)屬于城鎮(zhèn)體系的末端，搞好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，就等于把城鎮(zhèn)的底座做大，這樣的新型城鎮(zhèn)化符合河南實際。從2011年至今，河南省已初步建成新型農(nóng)村社區(qū)近300個，已經(jīng)啟動建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)近2000個，已經(jīng)完成規(guī)劃的新型農(nóng)村社區(qū)近萬個。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，有成功的范例，如滑縣的錦和新城，當(dāng)然也存在很多問題，需要各級政府切實轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，加強認識，把新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)做成實實在在的民生工程。

1．始終關(guān)注民生，以人為本，制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃。在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃上，確立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念，改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割建設(shè)模式;重心應(yīng)放在結(jié)構(gòu)優(yōu)化和內(nèi)涵提升上，避免盲目的城市擴張;加強產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城互動建設(shè)，發(fā)揮現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系綜合功能。

2．各級政府在政策落實中應(yīng)體現(xiàn)人民意愿、對人民負責(zé)。突出為民，充分考慮農(nóng)民的實際承受能力，不盲目攀比，不強迫命令，不包辦代替，穩(wěn)中求進，堅持讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中獲得實惠。重在為民，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中，要讓群眾真正參與，傾聽他們的看法和心聲，尊重他們的要求和意愿，因村而異，因地制宜，決不能把城鄉(xiāng)一體化等同于城鄉(xiāng)一樣化，直接“拷貝”和“移植”城鎮(zhèn)或其他地方的發(fā)展經(jīng)驗，也切忌“一刀切”、“攤大餅”、搞運動。

3．更新觀念。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正在不斷地實現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城、就地市民化”的美好愿望，農(nóng)民作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要參與者和最大的受益者，也要轉(zhuǎn)變自身觀念，提高認識，不能認為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是政府的事情，甚至認為侵犯了自己的利益，出現(xiàn)“反城鎮(zhèn)化或拒城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，而要結(jié)合自身的實際，積極參與到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，通過合理的方式和途徑，表達自己的利益訴求，多為政府提可行性的意見和建議，真正把新型農(nóng)村社區(qū)建成自己安居樂業(yè)的新家園。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)需要各方達成共識，上下聯(lián)動，通過廣大干部群眾的不懈努力，讓新型農(nóng)村社區(qū)真正成為中原大地上一道美麗的風(fēng)景。

二、完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各項制度

新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)不是簡單的“三個集中”工程(即農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向居住區(qū)集中)，而是要從根本上破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡分配、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置和集約利用，讓農(nóng)村和農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所創(chuàng)造的增值收益和文明成果，進一步促進經(jīng)濟社會發(fā)展的融合。從2006年黨的十六屆六中全會作出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”這一重大戰(zhàn)略部署開始，全國各地都已開始積極進行探索，但在制度建設(shè)方面還有很多空白。在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)過程中，要將農(nóng)村原有的組織和管理體制與現(xiàn)在的新型農(nóng)村社區(qū)管理體制之間進行無縫對接，建立適合新型農(nóng)村社區(qū)長久發(fā)展的制度，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本性和長期性做好保障。

1．完善土地使用管理制度。土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，土地的使用問題是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的焦點，土地使用制度的改革是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，保證農(nóng)耕用地的質(zhì)量和效益。通過試行土地托管、社區(qū)經(jīng)營、政策鼓勵、政府補貼等方式對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進行有序管理，在保證土地質(zhì)量和效益的同時，擴大農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的選擇渠道。二是建立宅基地與新型農(nóng)村社區(qū)房屋流轉(zhuǎn)交易制度，保證農(nóng)民的房屋所有權(quán)。河南省新型城鎮(zhèn)化示范市舞鋼市向搬入新型農(nóng)村社區(qū)的21戶農(nóng)民頒發(fā)了首批“集體土地使用證”和“房屋所有權(quán)證”，顯化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，增加了農(nóng)民財富積累和財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民從“無產(chǎn)者”成為“有產(chǎn)者”，其中的10戶農(nóng)民又正式通過農(nóng)房抵押獲貸331萬元，農(nóng)民最重要資產(chǎn)農(nóng)房由過去的“死資產(chǎn)”變?yōu)椤盎钯Y本”。三是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地向新型農(nóng)村社區(qū)流轉(zhuǎn)制度，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增加掛鉤”，為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)跨區(qū)域有償、合理流轉(zhuǎn)使用提供支持，不僅推動農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，也為工業(yè)園區(qū)建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地提供保障，有益于土地集約利用和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。四是建立集體用地收益分配制度，提高農(nóng)民的對集體產(chǎn)權(quán)的利益分成。對商用性征地，形成的資產(chǎn)應(yīng)以股份分紅等形式配置給對被征地有所有權(quán)的農(nóng)民，提高征地補償標(biāo)準，切實保障失地農(nóng)民的所有權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

2．完善新型農(nóng)村社區(qū)的功能和管理制度。黨的十七大提出，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵，將涉及到農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、管理體制、服務(wù)體制等重大改變，完善新型農(nóng)村社區(qū)的功能和管理制度在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃中具有決定性的作用。一是在多村合并基礎(chǔ)上形成的新型農(nóng)村社區(qū)將作為農(nóng)村社會基層組織單位，將承載農(nóng)村社會從經(jīng)濟、政治、社會、文化等各方面向城鎮(zhèn)趨同和融合，并最終形成公共服務(wù)完善、政治民主、生態(tài)環(huán)境良好的新型生態(tài)社區(qū)。二是從制度上確立新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準，將新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃納入地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，建設(shè)與城市社區(qū)類似的公共服務(wù)設(shè)施，這是保證新型農(nóng)村社區(qū)完善功能的基本前提。新型農(nóng)村社區(qū)的籌建將改變原來村莊的區(qū)位結(jié)構(gòu)、集體經(jīng)濟關(guān)系、社會事務(wù)，從制度上對在原村委會的基礎(chǔ)上成立的新型農(nóng)村社區(qū)管理委員會的構(gòu)建進行規(guī)范;對原有集體資產(chǎn)如土地、廠房、債權(quán)等產(chǎn)權(quán)進行界定和重新合理分配使用，并使資產(chǎn)保值增值，為社區(qū)居民提供更好的社會保障和公共服務(wù);建立新型農(nóng)村社區(qū)社會事務(wù)的管理條例，加強對新型農(nóng)村社區(qū)社會治安、公共環(huán)境的管理，形成良好的生活秩序。拓展新型農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)功能，從辦事、購物、教育、醫(yī)療等方面為社區(qū)居民服務(wù)，將社區(qū)建成政治生活、商業(yè)貿(mào)易、文化教育、服務(wù)和管理中心，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境;健全社區(qū)的社會保障體系，建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)等方面的保障制度和城市社區(qū)的對接制度，健全新型農(nóng)村社區(qū)居民保障體系。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)完善社區(qū)民主建設(shè)體系，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等各種民主權(quán)力，建立暢通的農(nóng)民利益訴求機制，構(gòu)建政治民主、和諧的基層社區(qū)居民自治體系。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)堅持因地制宜的原則，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展、地理條件和風(fēng)土人情等實際情況，選擇可行性路徑，量力而行，循序漸進。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、功能區(qū)劃、地理區(qū)位、規(guī)?？刂啤⑷丝诮Y(jié)構(gòu)等要素方面，對新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)進行規(guī)劃。

1．城區(qū)改造型社區(qū)。主要針對城中村、城市郊區(qū)、城市規(guī)劃新區(qū)和工業(yè)園區(qū)的村莊進行改造，這些地區(qū)接近城市，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對比較好，圍繞服務(wù)業(yè)，重點發(fā)展工商貿(mào)易、物流交易、酒店餐飲等能與城市形成互補配套的特色產(chǎn)業(yè)，不僅能為所在地區(qū)居民提供更多的就業(yè)機會，還能吸引和擴容一定的外來務(wù)工人員。在城區(qū)改造型社區(qū)建設(shè)中，通過集體經(jīng)濟組織的土地增減，獲得土地建設(shè)指標(biāo)，實現(xiàn)村改社區(qū)、資產(chǎn)改制、戶籍改革、社會保障、公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化等措施，使該類新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市社區(qū)建設(shè)一步到位，農(nóng)民直接變?yōu)槭忻瘛?/p>

2．城鎮(zhèn)發(fā)展型社區(qū)。主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村、有特色企業(yè)規(guī)模的村鎮(zhèn)和知名企業(yè)駐地村。這些村鎮(zhèn)交通便利，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)好，都有一定的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，集體經(jīng)濟組織通過招商引資、入股等形式，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè);通過建設(shè)特色工業(yè)園區(qū)，擴大農(nóng)民就業(yè)渠道，提高農(nóng)民的收入;通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，加強基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、提高公共服務(wù)能力，吸納兼并周邊村莊，形成以農(nóng)業(yè)、工業(yè)為主，農(nóng)、工、商、服多業(yè)融合的新型農(nóng)業(yè)社區(qū)。

3．農(nóng)村骨干型社區(qū)。主要以廣大農(nóng)村的自然村落為主，按照風(fēng)俗相通、區(qū)位相近、產(chǎn)業(yè)相似、文化認同的原則，進行合村并建。這些村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好，集體經(jīng)濟可圍繞農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求進行規(guī)劃，重點發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，形成具有優(yōu)勢和特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營;把新型農(nóng)村社區(qū)打造成公共服務(wù)完備、居住環(huán)境優(yōu)美、環(huán)境優(yōu)良的生態(tài)農(nóng)村社區(qū)。

4．山莊旅游型社區(qū)。主要針對歷史文化遺留的村鎮(zhèn)、山區(qū)、林區(qū)、景區(qū)和旅游熱線區(qū)的村落。這些村落生態(tài)環(huán)境良好，但居住相對更加分散，對這些村落更需要發(fā)揮集體經(jīng)濟的引導(dǎo)和組織，以本地良好的生態(tài)環(huán)境為依托，重點發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、觀光休閑旅游產(chǎn)業(yè)，以增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)和收入，同時保護良好的生態(tài)環(huán)境，避免無序的開發(fā)和破壞。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)以山莊旅游型為主，提高對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，建造良好的生態(tài)居住環(huán)境和舒暢便捷的旅游環(huán)境。

［1］張敬燕．以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，走“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展之路［J］．中共鄭州市委黨校學(xué)報，2012，(1)．

［2］胡錦濤．中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編［M］．北京:人民出版社，2007．

［3］吳業(yè)苗．新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè):如何可為—以城鄉(xiāng)一體化為視角［J］．社會主義研究，2012，(3)．

［4］楊濟遙．關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)查與思考［J］．當(dāng)代經(jīng)濟．2012，(13)．