環(huán)境公益訴權(quán)行使的沖突及其解決機制

田信橋，杜曉斌

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江臨安311300）

環(huán)境公益訴權(quán)行使的沖突及其解決機制

田信橋，杜曉斌

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江臨安311300）

環(huán)境公益訴權(quán)作為一項重要的環(huán)境權(quán)利，對我國環(huán)境利益的保護以及環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)有著重要的作用。環(huán)境公益訴權(quán)的行使存在著爭訴、濫訴和不愿訴的沖突，訴權(quán)沖突給環(huán)境公益訴訟機制的建構(gòu)設(shè)置了障礙。因此，我們必須明確解決環(huán)境公益訴權(quán)沖突的目標(biāo)，應(yīng)建立訴權(quán)主體的序位選擇機制，重塑訴權(quán)主體秉承社會責(zé)任和利他精神的心理，完善激勵機制和約束機制，以期不斷推動我國的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)。

訴權(quán)沖突；序位機制；激勵機制；約束機制

環(huán)境民事公益訴訟，是指經(jīng)由法律規(guī)定或授權(quán)的機關(guān)、團體和個人有權(quán)對損害環(huán)境公益或者對環(huán)境公益存在可預(yù)見風(fēng)險的違法行為向法院提起訴訟，法院根據(jù)現(xiàn)有的一套訴訟程序使違法者得到懲治并承擔(dān)其不利法律后果，最終使受害人權(quán)利得以保障的制度?！?〕目前，我國的環(huán)境公益訴訟主要還是停留在理論探討階段，尚未形成一種成熟的制度并加以運用。由于該制度的不完善，一些相關(guān)的嘗試性探索，如云南、貴州和北京等地對環(huán)境公益訴訟的司法實踐與制度創(chuàng)新，在環(huán)境公益訴權(quán)行使的過程中難免發(fā)生一些沖突。因此，要想建立一套完整的環(huán)境公益訴訟體系，就必須解決環(huán)境公益訴權(quán)的沖突問題。

一、環(huán)境公益訴權(quán)行使的沖突

沖突在社會變遷與發(fā)展中是一個動態(tài)的常量，它是指不同群體或異質(zhì)系統(tǒng)在多種心理與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的交叉與互動中形成的社會軌跡?！?〕利益間的博弈是沖突的根本所在。人們都有對自身利益最大化的憧憬，然而在追逐利益的過程中，不同“經(jīng)濟人”的理性和環(huán)境資源是有限的，也就是說，主體能力差異潛藏著獲取資源機會的不等。在法律上，權(quán)利沖突是對利益博弈現(xiàn)象的表述，權(quán)利沖突分為積極沖突和消極沖突兩個方面。積極沖突是指當(dāng)其權(quán)利遭到對方損害或預(yù)見風(fēng)險存在時，權(quán)利主體在積極主動尋求保護、對抗侵犯主體的過程中所形成的非合作性關(guān)系，是一種典型的沖突現(xiàn)象；消極沖突可能是兩方或多方主體怠于行使其權(quán)利，其主要發(fā)生在公益領(lǐng)域，也即人們所謂的“搭便車”現(xiàn)象。

化解糾紛和消除權(quán)利沖突是訴訟法的本旨所在，也是人們進行訴訟的目的?！?〕但囿于訴訟法的立法局限，在其自有體系內(nèi)也產(chǎn)生了不同的沖突，例如訴權(quán)之間的沖突，它是權(quán)利沖突在程序法上的一個表象。盡管如此，但由于我國長期受“重實體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的影響，訴權(quán)沖突這一現(xiàn)象卻沒有引起人們足夠的、必要的關(guān)注。筆者認為，這種沖突理論運用到環(huán)境公益訴權(quán)領(lǐng)域，有助于我們對環(huán)境公益訴訟有立體性的認識。實踐中，環(huán)境公益訴權(quán)沖突具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）爭訴和濫訴

爭訴是公益訴訟的一個側(cè)面反映，它是指多個享有訴訟資格的主體通過司法手段積極主動向法院請求懲治侵害者、保護受害者權(quán)益的法律行為；濫訴又稱訴權(quán)濫用，是指訴權(quán)主體為維護一己私利而濫用訴權(quán)從而給他人或社會公共利益帶來損害的行為。兩者雖然都屬于積極的訴權(quán)沖突，但兩者在主觀意圖、損害后果、法律性質(zhì)、前提條件和形成原因等方面都有所不同。爭訴的本質(zhì)特征在于眾多訴權(quán)主體爭相行使訴權(quán)，這其中有主客觀兩方面的原因：第一，主觀原因。有學(xué)者認為，人們行使訴權(quán)主要從以下三個方面考慮：一是訴訟客體與自身利益的關(guān)系是否密切，二是行使訴權(quán)的條件是否充分，三是訴訟的預(yù)期收益是否有把握。〔4〕在環(huán)境公益訴訟中，訴訟的利益主要是社會整體環(huán)境利益，于是，訴訟中出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象將會引起我們更多的反思，因此，我們不能把以上的理論模式完全照搬到環(huán)境公益訴訟的整個領(lǐng)域。針對爭訴這一現(xiàn)象，筆者認為，我們不妨從訴權(quán)主體的法律意識和社會責(zé)任以及公益訴訟自身優(yōu)勢（得到更多的政策支持與群體關(guān)注）潛在的無形利益（聲望、榮譽）因素進行解讀分析。眾人皆知，提起環(huán)境公益訴訟的成本較高，但一旦勝訴，訴權(quán)主體就會憑借其獲得良好的社會聲譽在其他領(lǐng)域?qū)さ美?。第二，客觀原因。出現(xiàn)爭訴現(xiàn)象在客觀上可歸結(jié)為環(huán)境公益訴權(quán)主體的廣泛性，訴權(quán)主體有檢察院、社會環(huán)保團體、環(huán)保組織及受害者。而濫訴的本質(zhì)特征是濫訴行為人存在主觀上的惡意或故意，其形成的機理比較單一，非法或不正當(dāng)?shù)乃饺死媸窃V權(quán)主體在環(huán)境公益訴訟中濫用訴權(quán)的內(nèi)驅(qū)動力。

（二）不愿訴

不愿訴是指在環(huán)境利益受到不法侵害之虞，訴權(quán)主體鑒于非訴利益的原因而不愿意通過訴訟來解決沖突。這種現(xiàn)象在我國就不足為奇了，一是因為我國長期受“厭訴”傳統(tǒng)的影響，“以和為貴”的思想更是源遠流長，長此以往，人們都主張私人權(quán)益要服從社會的整體和諧，缺乏對個人權(quán)益保護的必要關(guān)注，鄉(xiāng)土社會對起訴主體嗤之以鼻，視為異類?！?〕二是“搭便車”心理。在環(huán)境公益訴訟中，由于訴訟的利益是社會整體環(huán)境利益，而且進行訴訟需要大量的時間和金錢投入，同時，該訴訟的判決對其他訴權(quán)主體具有同等法律效力，采取利益均沾的原則，而不對積極訴權(quán)主體有所照顧，這也為“坐收漁翁之利”的訴權(quán)主體創(chuàng)造了投機的空間?！?〕因而，各訴權(quán)主體為了追求自身利益的最大化而相互推諉，怠于行使訴權(quán)。三是受環(huán)境訴權(quán)主體自私自利性的束縛。環(huán)境公益訴訟具有成本高、勝訴風(fēng)險大的特性，這就決定了訴權(quán)主體對保護社會環(huán)境整體利益的事業(yè)并不熱情。

綜上觀之，訴權(quán)沖突給環(huán)境公益訴訟機制的建構(gòu)設(shè)置了障礙，不利于我國社會整體環(huán)境利益的保護，也不利于我國的法治建設(shè)。因此，我們迫切需要設(shè)計出一套科學(xué)合理的訴權(quán)沖突解決機制，這也是擺在我們面前的一項重大課題。

二、環(huán)境公益訴權(quán)沖突的解決機制

任何一項沖突經(jīng)過量變的積累，都將具有可能解構(gòu)社會秩序的功能，這也是我們重視并急于在法律的框架范圍內(nèi)解決環(huán)境公益訴權(quán)沖突的緣由。對沖突解決的認識，更高層次上意味著沖突主體放棄和改變藐視以至對抗社會秩序和法律制度的心理和態(tài)度，增強社會共融性，避免或減少沖突的重復(fù)出現(xiàn)?！?〕因此，我們必須明確解決環(huán)境公益訴權(quán)沖突的目標(biāo)：其一，消除爭訟和濫訴以及不愿訴的沖突，建立有序的公益訴權(quán)機制；其二，重塑訴權(quán)主體秉承社會責(zé)任和利他精神的心理，力求扭轉(zhuǎn)厭訴觀念?！?〕只有實現(xiàn)以上兩個目標(biāo)，訴權(quán)沖突的解決機制才被認為是卓有成效的。

（一）訴權(quán)主體的序位選擇機制

與民事訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)主體相對廣泛，這也是訴權(quán)沖突的一個重要原因。例如，海南省高級人民法院發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》明確規(guī)定：檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護區(qū)管理機構(gòu)、從事環(huán)境保護和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織、公民等六大主體均可作為原告提起訴訟。從形式上看，訴權(quán)主體有多個，但實質(zhì)上受提起次數(shù)的限制（僅有一次），針對同一環(huán)境利益只有一個訴權(quán)主體。鑒于訴權(quán)主體能力的差異，如何選擇又是一個關(guān)鍵問題，在這個問題上有兩種機制可供選擇：一是以提起訴訟的先后為標(biāo)準(zhǔn)，堅持“先入為主”的原則，這也符合民事訴訟法中“一事不再理”的原則。這種機制只能避免爭訴的出現(xiàn)，但正如運動員本身的素質(zhì)、技術(shù)水平、競技狀態(tài)參差不齊一樣，環(huán)境訴權(quán)主體之間在才能天賦、資源的占有量、信息的了解程度、占有機會的多寡等方面存在著差異，〔8〕因而，訴權(quán)主體的強弱直接影響到環(huán)境利益的如何維護。二是以訴權(quán)主體能力的強弱為標(biāo)準(zhǔn)，堅持“優(yōu)勝劣汰”的生物進化理論，強者更能體現(xiàn)“經(jīng)濟人”的理性。目前，基于我國環(huán)境的復(fù)雜性與政權(quán)體制的特殊性，檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護區(qū)管理機構(gòu)、從事環(huán)境保護和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織、公民的能力是依次減弱的，從而，它也為我們序位選擇訴權(quán)主體提供了一個法律的參照樣本。需要指出的是，只有前一訴權(quán)主體權(quán)利用盡時，后一訴權(quán)主體才享有訴訟資格，但這之間需要設(shè)定一個合理的通告期，借鑒別國經(jīng)驗這個期限為60天?！?〕這一機制能最大限度地解決訴權(quán)沖突和保障社會整體的環(huán)境利益，因此，筆者認為，第二種機制是較好的選擇。

（二）訴權(quán)主體的激勵機制

激勵在訴訟領(lǐng)域就是調(diào)動訴權(quán)主體積極行使權(quán)利獲得司法救濟的心理效應(yīng)?！?0〕為提高訴權(quán)主體的積極性，解決訴權(quán)的消極沖突，把激勵機制引入到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域是一項重大舉措。激勵的方式有兩種：一是物質(zhì)激勵，二是精神激勵。當(dāng)前我國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)還處于起步探索階段，面臨著設(shè)計一套科學(xué)合理的有關(guān)訴訟費用承擔(dān)、勝訴原告獎勵、支持起訴以及法律援助等制度的難題，而且對該機制的構(gòu)建我國走的是一條實踐先行的路徑，還沒有一個普適的經(jīng)驗。因此，我們應(yīng)思之有慎，既要立足于環(huán)境公益訴訟在我國發(fā)展的現(xiàn)狀，又要借鑒其他國家成功的經(jīng)驗。鑒于環(huán)境公益訴訟的尷尬困境，筆者認為，物質(zhì)和精神獎勵兩者缺一不可，但應(yīng)有所側(cè)重。

1.特殊的訴訟費用承擔(dān)機制。環(huán)境公益訴訟具有訴訟費用高、風(fēng)險大的特點，為了鼓勵訴權(quán)主體參與環(huán)境公益訴訟，法院無償受理是國際上的通例，但這與我國《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定不相適宜，這種“一刀切”的做法也不符合我國的法治建設(shè)現(xiàn)狀。筆者認為，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴權(quán)主體能力的大小以及訴訟標(biāo)的的規(guī)模性質(zhì)，采取特殊有別的訴訟費用承擔(dān)機制：第一，原告不預(yù)繳，由被告承擔(dān)；第二，由專門針對環(huán)境公益訴訟成立的基金組織提供大部分費用；第三，法院直接減免或無償受理?！?1〕

2.勝訴原告的獎勵機制。訴權(quán)主體要投入大量的時間、精力和財力，承受著敗訴的巨大風(fēng)險，給予勝訴原告以物質(zhì)和精神的獎勵，是環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)在要求，也有利于維護社會整體的環(huán)境利益。另外，美國為了給獎勵機制提供資金保障還設(shè)立了超級基金，該基金主要來源于政府撥款、企業(yè)捐助、污染企業(yè)的非法收入及各種罰款?！?2〕此外，司法機關(guān)、主管部門以及環(huán)保組織也可以通過頒發(fā)榮譽證書、賦予環(huán)保員稱號等方式給予訴權(quán)主體精神上的獎勵。值得注意的是，我們要防止訴權(quán)主體受物質(zhì)獎勵的驅(qū)使進行濫訴，所以，在物質(zhì)獎勵額度的分配上應(yīng)當(dāng)適量，僅作為一種補償?shù)氖侄味皇侵\取利益的工具，大多情況下還應(yīng)以精神獎勵為主。

3.支持起訴制度。我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！边@當(dāng)然適用于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，并為支持起訴制度提供了法律依據(jù)。筆者認為，我們應(yīng)在援引的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮檢察院監(jiān)督檢察的功能，督促支持原告起訴，〔13〕同步地突出主管部門以及環(huán)保組織在支持起訴過程中的重要角色。至2010年，我國已有江蘇、貴州、云南等12個省市設(shè)立專門的環(huán)保法庭，環(huán)保基金、環(huán)境保險也進入人們的視野，這些舉措都將有利于支持原告提起訴訟。

4.法律援助制度。訴權(quán)主體大多都缺少環(huán)境法律規(guī)范方面的知識，通常被視為“門外漢”。由于信息不對稱，面對環(huán)境公益訴訟往往束手無策，因而增加了訴訟的成本，延長了結(jié)案的期限。筆者認為，僅有訴權(quán)主體的積極參與是不夠的，只是一廂情愿罷了，還需有一支法律援助專業(yè)隊伍。目前在我國主要有三種形式：第一，專門的法律服務(wù)機構(gòu)。我國2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條就明文規(guī)定：“國家鼓勵法律服務(wù)機構(gòu)對固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助?！贝送?，司法系統(tǒng)在全國各個層級也都設(shè)立了法律援助服務(wù)中心。第二，開展高校法律診所教育，建立法律服務(wù)站。一方面提高了學(xué)生的實踐能力，另一方面也有利于維護弱勢群體的環(huán)境權(quán)益。第三，環(huán)保組織內(nèi)設(shè)的法律服務(wù)機構(gòu)。2011年4月14日，中華環(huán)保聯(lián)合會在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）專項資助下，在北京正式啟動了“維護公眾的環(huán)境權(quán)益及推動環(huán)境公益訴訟制度的建立”項目，將在全國范圍內(nèi)開展環(huán)境污染受害者法律援助。〔14〕

5.舉證責(zé)任的負擔(dān)機制。環(huán)境公益訴訟證據(jù)的搜集含有較強的技術(shù)性，環(huán)境損害又有較強的隱蔽性，如要求訴權(quán)主體獨自完成對環(huán)境質(zhì)量的取樣、檢測、評估和分析等，以證明遭受的實質(zhì)損害，顯然是不公平的，也是不可能的。筆者認為，我們應(yīng)該將舉證責(zé)任負擔(dān)這個問題做類型化的分析，若是由公民或環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟，應(yīng)采用舉證責(zé)任倒置的原則，即原告只需提出環(huán)境損害或可能損害的初步證據(jù)，至于損害事實是否確實存在以及被告的行政行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系，應(yīng)由被告負責(zé)舉證；〔15〕若是由檢察院和行政部門提起的訴訟，應(yīng)采用“誰主張，誰舉證”的原則，從而也避免了雙方地位的不平等。

（三）訴權(quán)主體的約束機制

部分訴權(quán)主體受物質(zhì)獎勵與精神獎勵的刺激，妄圖憑借環(huán)境公益訴訟來謀取個人不正當(dāng)利益，結(jié)合“經(jīng)濟人”的假設(shè)理論，這種可能性是存在的。因此，為了防止濫訴情形的再次發(fā)生，我們需要構(gòu)建相應(yīng)的約束機制。

1.嚴格立案審查程序。為了防止濫訴或部分訴權(quán)主體以訴訟手段謀求不正當(dāng)利益，立案時應(yīng)采取嚴格的審查程序。針對此問題，法院在內(nèi)部可成立專門的環(huán)境公益訴訟委員會，對案件進行預(yù)審，環(huán)境糾紛集中的地區(qū)可以設(shè)立專職的環(huán)保法庭，以及輔助性的環(huán)保警察制度，該舉措在昆明市已經(jīng)實施?！?6〕法院也可引入訴訟前置程序，由環(huán)保主管部門和公檢機關(guān)先行處理或認定，再進入訴訟程序。但值得注意的是，應(yīng)根據(jù)訴權(quán)主體以及案件性質(zhì)的不同采取嚴格有別的審查方式，對確實損害社會整體環(huán)境利益的或重大的突發(fā)性的案件予以受理，其他輕微的可以借鑒別國的經(jīng)驗做法。

2.訴訟處分權(quán)受限機制。傳統(tǒng)民事訴訟堅持私權(quán)本位的原則，當(dāng)事人可以自由處分自身的訴訟權(quán)利，既可以主張和解或調(diào)解，也可以撤訴。但環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表國家和公眾的意志，其權(quán)利和義務(wù)都是特定的，無權(quán)代表國家和公眾擅自放棄、處分權(quán)利。因此，在環(huán)境公益訴訟中不能隨意撤訴和適用調(diào)解、和解，除非因證據(jù)不足，被告承認錯誤并已經(jīng)主動補救了其侵害公益的行為，否則，原告不能撤回起訴。調(diào)解、和解必須不損害社會整體的環(huán)境利益，否則和解無效，以防被告投機和地方保護主義，比如，地方環(huán)保部門鑒于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟指標(biāo)對本區(qū)域污染企業(yè)的保護、由于監(jiān)管缺失導(dǎo)致環(huán)保權(quán)力被規(guī)制俘獲等現(xiàn)象的發(fā)生?！?7〕

3.訴權(quán)主體違法侵權(quán)的懲治機制?；谧陨砝娴淖畲蠡?，訴權(quán)主體為了達到目的，往往會以犧牲第三人、國家和社會的整體環(huán)境利益為代價，而濫用手中的訴訟權(quán)利。另外，一些原告借環(huán)境公益訴訟，大事渲染以求損毀對方的商業(yè)信譽，獲取不正當(dāng)競爭的地位。不管是對被告還是對第三人進行違法侵害都是法律所不容許的，應(yīng)根據(jù)其侵害的性質(zhì)采取靈活的懲治方式，對于情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的情形，可以處以刑罰?！?8〕對此，為了給環(huán)境公益訴訟提供一個良好穩(wěn)定的運行機制，保障整個社會的環(huán)境利益，完善環(huán)境刑事責(zé)任與民事責(zé)任的接軌已十分迫切和必要。

以上三種解決環(huán)境公益訴權(quán)沖突的機制是一個完整的體系，不可分割，任何一種機制的單向度功能都不足以解決環(huán)境公益訴權(quán)的沖突。但三者關(guān)系并不是并列的，好比鳥的“一體兩翼”，序位選擇機制是“體”，激勵機制和約束機制是其“兩翼”。當(dāng)然，僅僅憑借構(gòu)建幾種機制是不能從根本上解決環(huán)境公益訴權(quán)沖突的，它與社會、經(jīng)濟、文化等方方面面都息息相關(guān)，是一個系統(tǒng)工程，需要其他制度和措施予以配合。

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D922.68

A

1009-1203（2012）02-0086-04

2012-02-08

浙江農(nóng)林大學(xué)2011年“研究生科研創(chuàng)新基金重點項目”（3122013240163）。

田信橋（1963-），男，浙江蕭山人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院副院長，副教授，碩士生導(dǎo)師。 杜曉斌（1986-），男，河南駐馬店人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院2010級環(huán)境與資源保護法專業(yè)碩士研究生。

責(zé)任編輯 雨文