創(chuàng)新公共行政文化推進行政審批改革

左宏碧

（中共大同市委黨校，山西大同037000）

創(chuàng)新公共行政文化推進行政審批改革

左宏碧

（中共大同市委黨校，山西大同037000）

創(chuàng)新公共行政文化，是包括行政審批改革在內的行政管理體制改革不斷深化的呼喚。現(xiàn)實中，公共行政文化發(fā)展存在許多弊端，包括“重人治、輕法治”和“官本位”思想盛行，相對封閉排他的行政文化，重管理、輕服務、輕責任的行政文化等。因此，重塑公共行政文化，深化行政審批改革，必須要樹立民主法治的行政文化思想，踐行“以人為本”的行政服務文化，強化有所為有所不為、相對開放的行政理念，樹立權責統(tǒng)一的行政文化思想，唯此，才能進一步推進政府職能轉變。

公共行政文化；行政審批；政府職能轉變

公共行政文化是公共行政主體內在的信仰、價值觀念、行政意識、行政理想、行政道德以及來自行政主體之外的對其產生影響的行政原則、行政傳統(tǒng)、行政習慣、行政準則等要素的綜合有機體。它影響著國家行政系統(tǒng)的結構、功能、運行程序、決策過程以及公務員的行為、態(tài)度、價值觀念等，也影響著包括行政審批改革在內的行政管理體制改革能否順利達到預期目標。適應當今時代發(fā)展的要求，創(chuàng)新行政文化，是包括行政審批制度改革在內的行政管理體制改革不斷深化的呼喚。

一、行政審批改革呼喚現(xiàn)代行政文化

改革開放以來，我國進行過多次大規(guī)模的行政管理體制改革。從2001年國務院部署行政審批制度改革到現(xiàn)在十多年來，我們一直把行政審批制度改革作為行政管理體制改革的重要工作內容來抓。2004年，國家實施了《行政許可法》，國務院頒發(fā)了《依法行政實施綱要》，為規(guī)范行政審批制度提供了法律依據(jù)，也取得了一定的成效。多年來，從中央到地方取消的不合理行政審批項目達一半以上，審批程序、審批方式也更方便了老百姓。但是，行政審批實踐中，也存在許多問題，如政府職能轉變不到位，不適應經濟社會發(fā)展的要求，不適應社會主義市場經濟的要求；行政審批事項仍然比較多，不該管的仍然沒有完全放開；行政審批權限設置管理不嚴，一些被取消的不合理審批項目，有些地方政府部門又改換形式，變相審批，還有一些地方政府部門以紅頭文件的形式濫設審批事項，亂收費；審批程序復雜，交叉審批現(xiàn)象嚴重，重復審批、多頭審批現(xiàn)象也有；有的審批事項由于行政機關內部管理權限分割，信息不共享，工作缺乏配合，審批拖沓、推諉，行政效率低下，審批成本較高；一些審批項目的設定，并非出于社會公益的需要，而是出于地方利益、部門利益、個人利益，甚至還有審批工作人員故意制造難題，索要錢財；行政審批自由裁量權過大，又沒有有效的監(jiān)督，暗箱操作，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生；重審批，輕監(jiān)管，以批代管狀況依然存在等等。行政審批是國家行政機關實行公共管理活動的重要方式，是政府對各種資源配置的一種行政行為和手段，直接涉及到公民、法人和其他組織的合法權益，這些審批實踐中的不良現(xiàn)象，嚴重損害了行政相對人的合法權益，給社會造成不良的影響。

之所以出現(xiàn)上述狀況，是因為政府職能轉變不到位、制度不完善和行政權力運行不規(guī)范，但最根本的還是受落后的行政文化影響。行政體制改革的過程，也是行政文化變遷和發(fā)展的過程，它既是對傳統(tǒng)行政文化的沖擊，又是對現(xiàn)代行政文化的培育，從一定意義上講，行政文化變革難度更大，層次更深。如果不變革傳統(tǒng)落后的行政文化，行政體制改革就缺乏正確理念的支持和理論指導，如果忽視適應時代發(fā)展要求的行政思想、行政價值觀、行政心理、行政道德的培育，傳統(tǒng)行政文化中的一些不良的東西沒有得到清理，在行政工作人員當中仍然根深蒂固，那么，一些改革措施就難以真正發(fā)揮作用，包括行政審批制度在內的行政管理體制改革就難以取得實效。

二、公共行政文化發(fā)展中存在的弊端

（一）“重人治、輕法治”思想嚴重。實踐中，表現(xiàn)為“唯上是從”、“只對人、不對事”，人情風盛行，搞裙帶關系，重視所謂的“人脈”，忽視法律規(guī)范、法律原則，致使人民群眾辦事情和政府打交道，第一想到的是找熟人、找關系、花錢。在行政審批中，行政人員不依法辦事，濫用自由裁量權，打招呼審批，內幕交易，隨便審批，吃拿卡要等現(xiàn)象普遍存在，種種不正之風給社會造成不良影響。

（二）“官本位”思想盛行。實踐中，有不少人“唯權是尊”，用官位的大小衡量一個人的地位價值，認為有了官位就有了一切。所以許多政府官員熱衷于追逐權力、追逐官位，不安心工作，把主要精力放在權力的擴張上。在行政審批中，表現(xiàn)為不斷增加行政審批事項，擴大審批權，把已清理的審批事項又變換形式變相審批，牢牢抓住審批權不放。由此可見，“官本位”思想是政府職能轉變不到位、行政審批制度改革難以深化的文化根源。在行政審批制度改革中，許多地方政府為方便老百姓，減少審批程序，優(yōu)化審批流程，提高效率，建起政務大廳或者政務審批中心，提供一站式服務、一條龍服務。但是，行政服務中心的建立并未能徹底解決“事難辦”的問題，“體外循環(huán)”問題仍不同程度地存在著，部分單位的領導對集中審批工作仍然認識不足，不愿意把審批事項放到審批中心辦理，“官本位”思想相當嚴重。

（三）相對封閉排他的行政文化依然存在。在行政審批中，政府掌握著大量的信息資源，和行政相對人之間信息嚴重不對稱，政府信息的透明度直接影響到公眾是否能高效率并合法地獲取其所需的與審批項目相關的信息。長期以來，我們的行政權力在一個相對封閉的系統(tǒng)中運行，“官”民之間隔閡，政府的工作蒙上一層神秘的面紗，大部分行政相對人沒有辦法通過合法的渠道獲取所需的信息，為了避免損失，不得不找人、托關系。另外，行政不公開也避開了社會成員對其監(jiān)督參與，給行政審批人員提供了濫用權力的機會。同時，政府各部門之間各自為政，信息不共享，這勢必會降低審批效率，增加社會成本。

（四）重管理、輕服務、輕責任的行政文化影響深遠。雖經改革開放三十多年了，適應計劃經濟的“全能政府時代”的行政文化，仍然深深地影響著我們的政府及其工作人員，相當多一部分行政機關及其工作人員仍然認為管理就是“審批、收費、處罰”，期望通過這些手段建立有序的社會，增進社會整體利益。胡錦濤總書記強調，“管理就是服務”，所以要在服務中實現(xiàn)管理。但實際操作中，行政審批過多地考慮管理者的方便，一批了事，服務意識差，對審批后的執(zhí)行情況，缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管，因而出現(xiàn)了諸如非法轉讓、倒賣、出租許可證的現(xiàn)象。行政人員責任意識差，權責不對稱，有權無責，導致行政審批權濫用，行政人員謀取私利，腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。

三、重塑公共行政文化，深化行政審批改革

改革措施要成功推行，達到預期目標，必須與時俱進，要大力培育適應時代要求的現(xiàn)代行政文化，克服現(xiàn)存行政文化中的積弊，樹立正確的行政價值觀，培育健康的行政心理和優(yōu)良的行政道德，充分發(fā)揮行政文化對包括行政審批制度改革在內的行政管理體制改革的引領作用及對改革成果的鞏固作用。

（一）樹立民主法治的行政文化思想。民主行政是社會主義政治文明的表現(xiàn)。中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民是國家的主人，人民可以通過各種形式參與國家管理。民主的前提是政務公開，列寧曾指出，沒有公開性而談民主是很可笑的，并且這種公開性還要不只限于對本組織成員公開，只有信息公開了，公民了解實情了，才有可能參與到國家的治理中來，這也是防止腐敗發(fā)生的有效措施。建設民主政府是我國政府改革的價值取向，也是時代對政府的要求。提供公共產品和公共服務是政府的主要職能，它和人民群眾的生活息息相關，因而，群眾對政府如何才能滿足自身的需要有強烈的表達和參與要求，再加上公眾對自身政治權利實現(xiàn)的要求也不斷提高，還有公眾文化水平的提高，因此，參政議政能力也在相應地提高。在行政審批制度改革中，要設計出一系列符合民主行政理念的信息公開制度、公開審批制度、簡化審批程序制度、公示制度、聽證制度等等，確保行政相對人的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權落到實處。在實踐中，必須使政府官員認識到依法行政就是“依法治官”、“依法治權”，必須擯棄那些僅僅是為“治民”、“治事”的不正確行政思想。

（二）踐行“以人為本”的行政服務文化。政府的一切權力都是人民賦予的，一切為了人民，人民滿意不滿意是我們政府工作的出發(fā)點和落腳點。維護人民群眾的利益，把市場配置不好的社會資源公平公正地配置好，謀取公共利益最大化，是行政審批制度設立的根本要求所在。行政審批事項的確立和審批工作的運行都要以人為本，充分體現(xiàn)對人的尊重和關心，維護好人民群眾的利益。為此，要徹底擯棄“官本位”、“權力本位”思想，改變行政審批中的官僚主義、形式主義，克服麻木不仁、故弄玄虛、擺架子現(xiàn)象，改變明明按規(guī)定能辦的事，偏偏要老百姓跑幾遍的做法，居高臨下、依仗權勢、吃拿卡要、敗壞社會風氣等不良的文化習慣，提高審批人員服務群眾的能力和水平，為行政審批制度改革掃除無形的障礙。

（三）強化有所為有所不為、相對開放的行政文化理念。要把政府該管的事項切實管好，解決政府缺位問題，同時，政府不該管的堅決不管，解決政府越位問題。該管的不管不合法，不該管的管也不合法，要樹立有限政府的的理念，政府不是萬能的，要有所為有所不為。適應社會主義市場經濟的要求，繼續(xù)深化行政審批制度改革，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，發(fā)揮社會自治的功能，消除官民之間的隔閡，使社會成員能通過正常渠道獲得所需信息，使公眾積極參與和監(jiān)督政府工作。凡是市場能夠有效調節(jié)的，公民、法人或其他組織能夠自主解決的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不再設立行政審批。凡是可以用事后監(jiān)管和間接管理方式的，不搞前置審批。在推進政府職能轉變過程中，行政審批能減則減，要降低社會成本，激發(fā)社會活力。

（四）樹立權責統(tǒng)一的行政文化思想。這是保障行政人員權為民所用的思想底線。有多大的權力就意味著有多大的責任，有了這樣的行政意識，行政人員就會自覺地約束自己的行為，違法亂紀的行為就會少許多。在行政審批制度改革中，根據(jù)權責一致原則理念，應設計相應的責任追究制度，誰審批誰負責，徹底根治一些部門一些行政人員見權力就抓、見責任就推、牢牢抓住審批權不放、謀取部門利益和個人利益的不良傾向。

只有培育良好的行政文化，完善行政人員的行政品德，發(fā)揮文化對行政行為的軟約束功能，才能使包括行政審批制度在內的行政管理體制改革取得實效，才能進一步推進政府職能轉變。

〔1〕溫家寶.在全國深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上的講話〔N〕.人民日報，2011-11-16.

〔2〕楊小軍.行政審批制度改革離不開民眾參與〔N〕.法制日報，2010-04-06.

〔3〕張尚仁，楊瞿.政府改革論綱〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2005.

〔4〕王雅琴.公民參與權及其保障思路〔J〕.理論探索，2011（6）.

〔5〕羅鑫，吳恒威.信息化時代的我國公民政治參與——以廈門PX項目民意表達為例〔J〕.中共山西省委黨校學報，2011（5）.

Innovate in Public Administrative Culture and Promote Reform of the System for Administrative Examination and Approval

ZUO Hong-bi
（The CPC Datong City Committee Party School，Datong 037000，China）

At present，public administrative culture has quite a few draw backs in practice.Therefore，in order to rebuild public administrative culture and strengthen reform of the system for administrative examination and approval，it is necessary to carry out administrative service culture—“putting people first”，to foster a new administrative cultural ideology—democracy and rule bylaw，to intensify the administrative idea:getting some things done，while leaving other things undone，and to keep to the administrative idea of the unity of authority and responsibility.Only in this way can we further promote transformation of government’s functions.

public administrative culture;administrative examination and approval;transformation of government’s functions

D63

A

1009-1203（2012）02-0077-03

2012-03-02

左宏碧（1966-），女，山西渾源人，中共大同市委黨?？粕缃萄惺抑v師。

責任編輯 雨文