基于企業(yè)自主創(chuàng)新的政府采購政策探析──以山西省為例

林潔

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

基于企業(yè)自主創(chuàng)新的政府采購政策探析──以山西省為例

林潔

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

隨著政府采購制度改革的不斷深入，政府采購的政策導(dǎo)向?qū)τ谕苿悠髽I(yè)自主創(chuàng)新的作用越來越明顯。但是目前山西省政府采購政策在促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新方面還存在諸如政府各部門對政府采購的導(dǎo)向功能認(rèn)識不足、缺乏自主創(chuàng)新產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)有采購評價法難以支持企業(yè)自主創(chuàng)新等問題，因此，要通過提升政府各部門對政府采購導(dǎo)向功能的認(rèn)識，建立一套完整的自主創(chuàng)新產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)體系，對現(xiàn)有評價方法進(jìn)行適當(dāng)修正，采用多方位多角度的把控化解政府采購中的風(fēng)險等幾方面的措施進(jìn)一步完善山西省政府采購政策，以促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新。

政府；采購政策；企業(yè)；自主創(chuàng)新

近些年，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力成為一大亮點，而作為政府公共管理職能之一的政府采購，規(guī)模日漸擴(kuò)大，在企業(yè)自主創(chuàng)新中提供服務(wù)、優(yōu)化環(huán)境的政策導(dǎo)向功能日益凸顯。山西作為全國能源重化工基地，近年來財政收入不斷增加，中小企業(yè)快速發(fā)展，擴(kuò)大政府采購中高新技術(shù)產(chǎn)品的份額已成為促進(jìn)我省中小企業(yè)加強技術(shù)創(chuàng)新的一條有效途徑。

一、山西省政府采購政策在推動企業(yè)自主創(chuàng)新過程中的作用分析

山西省政府采購中心從2005年成立以來，結(jié)合實際不斷加強內(nèi)部制度建設(shè)，隨著更具操作性、執(zhí)行力更強的優(yōu)惠政策和傾斜辦法的陸續(xù)出臺，政府采購的政策導(dǎo)向作用在推動企業(yè)自主創(chuàng)新過程中的作用越來越明顯。

第一，有利于企業(yè)的生存與發(fā)展。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)理論，居民和政府是兩大消費市場，而在支持和保護(hù)企業(yè)自主創(chuàng)新方面政府遠(yuǎn)優(yōu)于居民，所以，政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大有利于促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新。一方面，從2003年至2008年五年間，山西省的政府采購金額已累計達(dá)到194.34億元，較以往有了很大增加。在剛剛過去的2011年，山西省政府全年采購金額擴(kuò)大到130億，更是創(chuàng)造了歷史新高。另一方面，山西省政府采購的相對數(shù)額還有很大的拓展空間。按照國際慣例，政府采購規(guī)模通常占該國GDP的10%～15%，而山西省政府采購規(guī)模占GDP的比重還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足5%，如果按照2011年山西省GDP首次突破萬億元來計算，全年的采購金額應(yīng)為千億元，而目前的采購金額還不及應(yīng)該采購金額的15%，有相當(dāng)大的上行空間。

第二，有利于企業(yè)加快完成資本集中的過程。資本積聚與資本集中是企業(yè)發(fā)展壯大的兩種渠道。資本積聚一般發(fā)生在企業(yè)發(fā)展的初期，當(dāng)企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模時，受社會財富絕對增長額的限制，不適合采用資本積聚的方式，而需要采用資本集中的方式。因此，資本集中成為企業(yè)發(fā)展壯大必然經(jīng)歷的一個過程，而政府采購政策可助推資本集中。一方面，政府通過對具有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)，在采購政策方面予以傾斜和支持，可促使資本向該領(lǐng)域集中，逐漸形成行業(yè)規(guī)模；另一方面，通過政府營造良好的采購環(huán)境，使具有某種潛力或?qū)嵙Φ钠髽I(yè)在政府采購中最終勝出，從而大大激發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，促使資本向這些有競爭力的企業(yè)集中?；萜?、IBM、東芝、松下等世界知名企業(yè)的科技創(chuàng)新在很大程度上都受惠于政府采購政策。

第三，有利于消費引導(dǎo)功能的發(fā)揮?，F(xiàn)今的買方市場意味著需要什么樣的消費就要生產(chǎn)什么樣的產(chǎn)品，消費對生產(chǎn)的反作用非常突出。但是消費一方面是理性的，有時也帶有一定的盲目性，這就需要政府進(jìn)行有效的引導(dǎo)。政府采購激勵自主創(chuàng)新的功能作用，表面上看是政府政策和政府資金對該企業(yè)的扶持，但再往深層次想，其實政府采購在社會中的示范和引導(dǎo)效應(yīng)才是其真正的價值所在。國外不少企業(yè)都是依托政府采購的扶持而獲得快速發(fā)展的。事實上，政府采購的示范效應(yīng)已在一定程度上高于政府采購政策與資金本身所產(chǎn)生的直接作用，并正在產(chǎn)生一種倍數(shù)遞增的效果。

第四，有利于保護(hù)本省幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實施扶持企業(yè)自主創(chuàng)新的政府采購政策，推進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，是許多發(fā)達(dá)國家的普遍做法。比如二十世紀(jì)五六十年代的美國，依靠政府采購為計算機、航天航空、半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展提供了第一推動力。按照國際經(jīng)驗，政府采購在整個政府財政支出中的比重為30%以上，而山西省政府采購在整個政府財政支出中的比重還小于10%，為此政府需要在采購環(huán)節(jié)上下些工夫：對于一些中小企業(yè)開發(fā)的新技術(shù)，政府應(yīng)適時收購；對國有企業(yè)設(shè)備和產(chǎn)品的采購，政府應(yīng)鼓勵其優(yōu)先選擇國產(chǎn)裝備和其他產(chǎn)品；尤其是對于本省鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，有些可能還處于發(fā)展初期，更需要通過政府采購加以扶植。

第五，有利于企業(yè)發(fā)揮自主創(chuàng)新的優(yōu)勢。一方面，通過政府采購增加處于微利或虧損狀態(tài)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的需求量以激活市場，這種傾向性采購可以調(diào)節(jié)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，對國家重點發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和推動。另一方面，由于政府采購市場是一個逐漸成熟的市場，公平競爭、優(yōu)勝劣汰的原則使得企業(yè)要想從政府采購市場中獲利，必須從改進(jìn)生產(chǎn)工藝、降低生產(chǎn)能耗、降低生產(chǎn)成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、加強企業(yè)的內(nèi)部管理等多個方面入手，從而有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展?？傊ㄟ^有效的政府采購政策可促進(jìn)本省企業(yè)在研究開發(fā)領(lǐng)域的投入，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，進(jìn)一步推動高技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，以提高本省企業(yè)的核心競爭力或在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面保持技術(shù)的相對領(lǐng)先地位。

二、山西省政府采購政策在促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新方面存在的問題

第一，政府各部門對政府采購的導(dǎo)向功能認(rèn)識不足，制約了政府采購政策功能的發(fā)揮。政府各部門對政府采購制度在認(rèn)識上，仍受到諸多傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣的影響，許多地方僅僅把政府采購看作節(jié)約財政資金、預(yù)防腐敗的一項制度創(chuàng)新，對運用政府采購?fù)苿悠髽I(yè)自主創(chuàng)新的功能沒有足夠的認(rèn)識和理解。比如，政府采購人員在采購中主要關(guān)心高性價比，對實現(xiàn)購買國貨、照顧中小企業(yè)和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保的采購目標(biāo)則關(guān)心不夠。

第二，自主創(chuàng)新產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。政府在實際采購中，相關(guān)人員經(jīng)常會遇到諸如自主創(chuàng)新產(chǎn)品的概念與范圍的界定，自主知識產(chǎn)權(quán)占產(chǎn)品中的比例率，自主創(chuàng)新產(chǎn)品由哪些部門、人員進(jìn)行評價，事前、事中、事后如何進(jìn)行評價，對購買的產(chǎn)品在實際使用后未達(dá)到預(yù)期效果如何退換等具體問題，而這些問題卻缺乏詳細(xì)的規(guī)定，這就增加了人為因素，使政府采購政策得不到很好的貫徹執(zhí)行。

第三，現(xiàn)有采購評價法難以支持企業(yè)自主創(chuàng)新。按照慣例，在政府采購制度推行的初期，為了提高政府購買資金的使用效率，通常采用一般貨物或服務(wù)采購的評價方法，即依據(jù)價格或性能進(jìn)行采購決策，由此形成最低價評標(biāo)法、性價比法等方法。但自主創(chuàng)新產(chǎn)品由于研發(fā)成本較高導(dǎo)致該類產(chǎn)品的價格通常高于一般產(chǎn)品價格，如果仍采用傳統(tǒng)評價方法進(jìn)行評標(biāo)，就會使得該類產(chǎn)品在購買時處于劣勢，阻礙政府采購政策導(dǎo)向功能的發(fā)揮。

第四，缺乏對購買本省、本國產(chǎn)品的風(fēng)險性評估。由于自主創(chuàng)新的產(chǎn)品具有技術(shù)創(chuàng)新的前瞻性，缺乏實踐的檢驗，使購買其產(chǎn)品具有較高的風(fēng)險性和不確定性。在政府采購中優(yōu)先采購、首購、訂購企業(yè)研發(fā)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府運用財政支出實施宏觀調(diào)控的一項重要手段，但不等于不進(jìn)行科學(xué)的評估，去盲目購買。否則，企業(yè)就會打著“自主創(chuàng)新”的招牌進(jìn)行公關(guān)，與政府相關(guān)部門進(jìn)行灰色交易。

三、完善山西省政府采購政策促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新的配套措施探討

第一，提升政府各部門對政府采購導(dǎo)向功能的認(rèn)識，推動政府采購政策功能的發(fā)揮。首先，應(yīng)強化政府采購國貨、省貨的導(dǎo)向意識。當(dāng)本省產(chǎn)品大體上能夠滿足使用需求并具有較好的性價比時，應(yīng)優(yōu)先購買，且對于不同生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品應(yīng)有不同的側(cè)重。其次，應(yīng)強化政府對扶持對象要有所側(cè)重的意識。盡管政府采購規(guī)模在與日俱增，但受總額所限，不可能兼顧所有創(chuàng)新主體，所以政府應(yīng)選擇與國家中長期發(fā)展規(guī)劃一致、未來市場增長率較高或能提高居民生活品質(zhì)的項目加以扶持，尤其是對于承受風(fēng)險能力弱、資金短缺的中小企業(yè)應(yīng)給予特殊關(guān)照，政府在每次采購中，對中小企業(yè)產(chǎn)品應(yīng)按不低于合同金額一定比例的數(shù)額進(jìn)行采購。在大企業(yè)獲得的政府大額訂單中，應(yīng)分包一部分產(chǎn)品或零配件給有自主創(chuàng)新的中小企業(yè)。在商品性能或服務(wù)質(zhì)量大體相當(dāng)?shù)那闆r下，有自主創(chuàng)新的中小企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)適度享受優(yōu)先被購買的權(quán)利。對于大額采購合同或采購任務(wù)，可進(jìn)行細(xì)分，拿出幾個部分進(jìn)行招標(biāo)，鼓勵有自主創(chuàng)新的中小企業(yè)參與投標(biāo)競爭，優(yōu)勝者可獲得合同訂單。

第二，建立一套完整的自主創(chuàng)新產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，應(yīng)建立自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。對諸如自主知識產(chǎn)權(quán)占比、評價人員、機構(gòu)等問題作出詳細(xì)的規(guī)定，并定期列出需要重點扶持的自主創(chuàng)新企業(yè)及產(chǎn)品。在將這些基礎(chǔ)性工作做牢后，政府在招標(biāo)評標(biāo)時才有章可循，避免不必要的問題發(fā)生。其次，可采用綜合評標(biāo)方法，通過評標(biāo)因素中技術(shù)因素的權(quán)重設(shè)計，體現(xiàn)企業(yè)的自主創(chuàng)新性。對于檢測類、生產(chǎn)類、研發(fā)類設(shè)備采購，應(yīng)多選用綜合評標(biāo)法，并適當(dāng)提高技術(shù)因素在綜合評標(biāo)中的權(quán)重比例。再次，應(yīng)建立一套自主創(chuàng)新企業(yè)及產(chǎn)品的評價認(rèn)定體系。政府應(yīng)定期列出需重點扶持的自主創(chuàng)新企業(yè)及產(chǎn)品名單，相關(guān)部門制訂自主創(chuàng)新企業(yè)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，政府采購管理和操作機構(gòu)應(yīng)制訂有利于促進(jìn)自主創(chuàng)新型企業(yè)或產(chǎn)品進(jìn)入政府采購市場的相關(guān)評分標(biāo)準(zhǔn)。此外，在具體采購中應(yīng)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，如在相同條件下應(yīng)優(yōu)先采購中國本土的廠商或公民生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的服務(wù)；若采購?fù)赓Y企業(yè)產(chǎn)品，需規(guī)定該產(chǎn)品在中國本土生產(chǎn)、在中國的成本支出應(yīng)大于總成本的一定比例；在性能、質(zhì)量大體相同的條件下，應(yīng)給予國內(nèi)有自主創(chuàng)新的中小企業(yè)一定的價格優(yōu)惠。另外，為促進(jìn)共性技術(shù)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，發(fā)揮共性技術(shù)的社會經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)規(guī)定對企業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)實施政府采購，并根據(jù)實際情況，選擇重點發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)或共性技術(shù)項目進(jìn)行采購。

第三，對現(xiàn)有采購評價法進(jìn)行適當(dāng)修正。為支持企業(yè)自主創(chuàng)新，應(yīng)改變傳統(tǒng)的評標(biāo)方法。首先，對于采用以價格為主的招標(biāo)項目，可依據(jù)市場競爭狀況、創(chuàng)新成分等因素，對自主創(chuàng)新產(chǎn)品提高一定比例的價格上限，在報價不高于一般產(chǎn)品企業(yè)報價的10%～20%的范圍內(nèi)優(yōu)先購買自主創(chuàng)新產(chǎn)品。其次，對于采用以綜合評標(biāo)為主的招標(biāo)項目，在列清所考慮的多種因素之和所占比重之外，對自主創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)規(guī)定最低權(quán)值，如低于此標(biāo)準(zhǔn)，總分再高也不予考慮。再次，對于那些關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、人民生活水平提高或引領(lǐng)某行業(yè)發(fā)展的自主創(chuàng)新產(chǎn)品，政府可采用競爭性談判等非公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購。此外，政府應(yīng)提高參與采購項目供應(yīng)商的專業(yè)資質(zhì)準(zhǔn)入門檻標(biāo)準(zhǔn)，從而使有一定創(chuàng)新實力的企業(yè)參與政府采購市場，既可增加它們的中標(biāo)機會，又能減少政府篩選過程中所花費的時間、體力和財力。最后，應(yīng)通過較少參與招標(biāo)自主創(chuàng)新企業(yè)的費用，比如資質(zhì)審核費、標(biāo)書購買費、中標(biāo)服務(wù)費等，以降低自主創(chuàng)新企業(yè)參與政府采購的成本。

第四，通過多方位多角度的把控化解政府采購中的風(fēng)險。首先，應(yīng)搭建政府采購信息發(fā)布平臺。應(yīng)定期發(fā)布未來一段時期政府采購的計劃，加大對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的宣傳力度，以便企業(yè)及時掌握市場需求。其次，加大對采購人員、官員的培訓(xùn)。為保證采購人員有很高的素質(zhì)，保證對政府采購官員能進(jìn)行有效管理，可通過設(shè)置資格認(rèn)證考試、頒發(fā)資格認(rèn)證證書和設(shè)立政府采購人員、官員的資格認(rèn)證機構(gòu)來促進(jìn)政府采購事業(yè)的發(fā)展。再次，建立和完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購監(jiān)督機制。應(yīng)大力加強財政、審計、監(jiān)察部門對政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品情況的監(jiān)督檢查，對不符合條件的產(chǎn)品限期責(zé)令退回或換貨，并對每期采購金額過萬的產(chǎn)品予以登記，且定期向全社會公布。最后，應(yīng)建立自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購后的跟蹤反饋機制。各機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)及時將自主創(chuàng)新產(chǎn)品的使用情況向產(chǎn)業(yè)主管部門反饋，產(chǎn)業(yè)主管部門根據(jù)反饋情況，應(yīng)對我國自主創(chuàng)新型企業(yè)、科研機構(gòu)和產(chǎn)品目錄進(jìn)行適當(dāng)修改，并將修正結(jié)果向有關(guān)企業(yè)通報。采購人員也應(yīng)將購買產(chǎn)品的使用情況向企業(yè)反饋，以便企業(yè)建立該產(chǎn)品的使用意見反饋機制，通過上下溝通從而不斷推動我國自主創(chuàng)新企業(yè)一步步走向成熟。

〔1〕張素琴.我國政府采購制度的缺陷及改進(jìn)〔J〕.湖南行政學(xué)院學(xué)報，2005（2）.

〔2〕宋小明.政府采購工作存在的問題與對策〔J〕.人大研究，2002（5）.

F812

A

1009-1203（2012）02-0053-03

2012-02-11

本文受2011年山西省軟科學(xué)研究計劃資助（2011041004-05）。

林潔（1974－），女，河北行唐人，中共山西省委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部副教授。

責(zé)任編輯 梁華林