排污權(quán)交易指標關(guān)聯(lián)要素探討

王世猛 馮海波 李志勇 萬寶春 王 蓓

（1.河北省環(huán)境科學研究院，石家莊 050037；2.河北省主要污染物排放權(quán)交易服務中心，石家莊 050055）

積極構(gòu)建排污權(quán)交易市場是深化環(huán)境資源價格形成機制，促進調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的重要舉措之一?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國務院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》都把建立、健全排污權(quán)交易市場、建立減排市場化機制列為重要內(nèi)容[1，2，3]。排污權(quán)交易的核心是排污指標的交易，理清排污權(quán)交易指標管理存在的問題，對于優(yōu)化排污權(quán)交易工作具有很強的現(xiàn)實指導意義。

1．排污權(quán)指標基本內(nèi)涵

排污權(quán)是污染物排放權(quán)的簡稱，是指在年度許可排放量內(nèi)，排污單位按照國家或者地方規(guī)定的排放標準，向環(huán)境直接或者間接排放主要污染物的權(quán)力[4]。排污權(quán)是個抽象概念，表征其大小是由排污權(quán)指標量化體現(xiàn)的，一般以質(zhì)量（千克或噸）為計量單位。排污權(quán)交易實質(zhì)上是排污指標的交易，實際工作中，各項業(yè)務也均圍繞指標交易開展。

2．交易指標關(guān)聯(lián)要素分析

（1）交易指標來源。排污權(quán)交易工作的核心是指標交易，指標來源決定了交易工作的走向。從指標來源形式分析，交易指標有三個潛在來源，即指標預留量、初始分配指標量和二級市場交易指標量。預留指標量指國家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案對COD等四項主要污染物的規(guī)定預留量；初始分配指標量主要指新老企業(yè)從政府手中購得的排污權(quán)指標；二級市場交易指標量主要指企業(yè)之間的指標交易量。從指標來源本質(zhì)上分析，政府指標預留量和企業(yè)初始分配量與政府環(huán)境政策密切相關(guān)，指標預留量的大小取決于政府的決策，初始分配指標量的界定往往也與政府環(huán)境政策傾向相關(guān)，二級市場交易指標量的來源是基于初始分配基礎(chǔ)上的市場交易行為，因此，交易指標來源歸根到底取決于政府的政策制度設(shè)計。

（2）交易指標使用年限。排污指標是企業(yè)污染物合法排放的重要依據(jù)，以排污許可證的形式體現(xiàn)。以河北省為例，排污許可證分為《排放污染物許可證》和《臨時排放污染物許可證》兩種，《排污許可證》的有效期限為3年，主要發(fā)放給污染物排放濃度和主要污染物排放總量達到相關(guān)規(guī)定的排污單位；《臨時排污許可證》的有效期限為限期治理期限，最長不超過1年，主要發(fā)放給排放污染物超過國家或地方相關(guān)規(guī)定的排放標準或總量控制指標，以及未達到環(huán)境保護其他相關(guān)規(guī)定而被責令限期治理或整改的排污單位[5]。排污權(quán)交易指標如何與排污許可證銜接，是否應設(shè)置使用年限，年限多長才是合適的，這些問題應給予明確。此外，指標期限直接會涉及交易指標的價值和市場價格，以COD為例，各地成交價格從幾千元到幾萬元不等，其中固然有市場競爭導致價格差別的問題，但是使用期限在交易成交價格中潛在的影響是需要認真研究的。目前，從各試點的情況來看，排污權(quán)指標年限分為1年、5年和20年不等，但大多數(shù)試點省、市對排污指標期限暫做模糊處理，未作明確規(guī)定。交易指標年限是排污權(quán)交易工作中不容忽視的問題。

（3）與污染減排的關(guān)系。經(jīng)過“十一五”強力推進，目前，污染減排已經(jīng)形成了相對完善的工作體系，全國各地開展排污權(quán)交易工作的目的仍是為推動污染減排，減排指標涉及的統(tǒng)計口徑和范圍遠遠大于各地交易的行業(yè)和范圍，排污權(quán)交易指標如何與減排量數(shù)據(jù)準確銜接，避免兩套數(shù)據(jù)、工作“兩張皮”是將排污權(quán)指標落實的重要環(huán)節(jié)。深化與總量減排指標的銜接是將交易指標落到實處的重要工作內(nèi)容之一。

4）交易指標核算技術(shù)。有關(guān)試點省工作進入深水區(qū)后，一些當初沒有設(shè)想到的問題在不斷涌現(xiàn)，初始指標技術(shù)分配、交易指標量核定、制定交易基準價格是面臨的共同的技術(shù)難點和困惑。例如，在排污權(quán)初始分配的問題上，采用哪種技術(shù)更為科學合理、更加貼近企業(yè)實際排污情況是重大技術(shù)難題，特別是當同一個項目的排放量，有來自環(huán)評、驗收、排污收費、總量核查、污染源普查、日常監(jiān)測等多個數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)基準不統(tǒng)一增加了技術(shù)核算的難度。因此，做好交易指標核算，實現(xiàn)排污權(quán)交易需要強大的科學技術(shù)力量作為支撐。

（5）交易指標后續(xù)監(jiān)管。企業(yè)通過排污權(quán)交易獲取了污染排放的權(quán)力后，實際生產(chǎn)中污染物的排放量與購買的排污權(quán)指標量是否一致，是否存在超額排放或是有排污指標節(jié)余量，需要做好排污權(quán)交易指標的全過程控制，開展指標后續(xù)監(jiān)管工作。通過與企業(yè)污染源在線監(jiān)控、環(huán)境執(zhí)法檢查以及常規(guī)環(huán)境監(jiān)測等工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將交易指標后續(xù)監(jiān)管落到實處。從交易工作周期上看，交易指標后續(xù)監(jiān)管是交易工作不可或缺的重要組成部分，大部分試點省、市交易指標后續(xù)監(jiān)管工作仍存在缺位或缺失。

3．對策建議

（1）國家相關(guān)政策應進一步完善。目前，國家層面上排污權(quán)有償使用和交易工作中相關(guān)的法律、法規(guī)空白是最大的問題，全國各地對排污權(quán)理解不甚相同，即便是排污權(quán)交易以“試點”形式進行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔保貸款、違約責任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應的法律基礎(chǔ)。建議國家盡快出臺《排污權(quán)有償使用和交易試點工作指導意見》和《排污許可證管理條例》，以有效促進排污權(quán)交易，優(yōu)化新建項目總量前置審批工作。

（2）與污染減排應進一步緊密銜接?，F(xiàn)行的總量控制政策在區(qū)域污染減排方面起到了明顯的效果，但在排污單位的管理上不夠精細。排污權(quán)交易指標管理對排污單位的監(jiān)測管理水平要求很高，能夠成為污染減排政策的重要補充。排污權(quán)交易與污染減排的銜接，首先應體現(xiàn)在污染物類型上，即交易的排污指標應與實施污染減排的主要污染物相匹配，以水污染物為例，在現(xiàn)階段可交易的排污指標應以COD與氨氮為主；其次在日常管理體系中，所有參與交易的買賣雙方及其交易的排污指標必須能夠落實在排污許可證以及環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，交易的過程必須由環(huán)境保護主管部門的總量控制相關(guān)單位予以確認。此外，排污權(quán)交易與污染減排的銜接，還體現(xiàn)在交易指標使用年限上，污染減排的總考核周期為5年，從交易指標與污染減排指標銜接上考慮，交易指標使用期限設(shè)定不宜過長，應與減排考核周期相吻合，最長不應超過5年，排污權(quán)指標到期后，應視污染減排新要求，對指標量做出相應的調(diào)整。

（3）指標后期監(jiān)管應進一步加強。目前，我國的污染減排工作已建立了一套嚴密的監(jiān)管體系，對污染源已擁有了日常監(jiān)測、在線監(jiān)測、監(jiān)察、暗訪等一系列管理手段。為將排污指標切實落到實處，企業(yè)獲得的交易指標應納入到污染減排控制體系的監(jiān)管平臺上，作為買方的企業(yè)，不能因購買了大量排污指標而超標排污，企業(yè)必須先做到達標排污，方能考慮購買排污權(quán)。此外，對參與交易的企業(yè)，應在污染減排控制的管理范疇之內(nèi)，采取更為嚴格的監(jiān)管制度，確保企業(yè)在獲取污染排放權(quán)力的前提下，獲得了經(jīng)濟效益的同時并沒有為環(huán)境容量帶來負面的影響。

[1] 國務院．中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要，2011．

[2] 國務院．國家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案，國發(fā)〔2011〕26號，2011．

[3] 國務院．國務院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見，國發(fā)〔2011〕35號，2011．

[4] 河北省人民政府．河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行），冀政〔2010〕158號，2010．

[5] 河北省法制辦．河北省排放污染物許可證管理辦法（試行），冀法審〔2007〕17號，2007．