消防應急救援主體探析

●白鳳領(lǐng)，洪衛(wèi)棟

(1.武警學院消防指揮系，河北廊坊 065000;2.榆林市消防支隊，陜西榆林 719000)

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，也是各類事故、災害的多發(fā)期和社會矛盾集中期，面臨的公共安全形勢極為嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，近年來全國每年因自然災害、事故災害和社會安全事件造成的非正常死亡超過20萬人，經(jīng)濟損失達6 500億元左右，占GDP總量的6%。加強應急救援隊伍建設，提高突發(fā)事件應急處置能力，已成為政府應急管理體系建設中的重要環(huán)節(jié)。隨著《突發(fā)事件應對法》、《消防法》以及國務院《關(guān)于加強應急管理工作的意見》、《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》等一系列法律法規(guī)及規(guī)范性文件的出臺和實施，消防應急救援在整個應急救援體系中的作用和地位得到了凸顯。因此，深化對消防應急救援主體的研究，對整合社會整體應急救援力量，實現(xiàn)應急救援資源的合理配置，有著極為深遠的意義。

一、消防應急救援主體的概念

消防與應急救援并非一開始就結(jié)合在一起。長期以來，以公安消防部隊為主體的消防力量主要擔負著預防火災和撲救火災的職能。20世紀90年代，成都市公安消防支隊率先向社會作出了“有警必出、有災必救、有險必搶、熱情服務”的承諾，開創(chuàng)了我國消防隊伍承擔社會應急救援職能的先河。歷經(jīng)十余年的發(fā)展，以公安消防部隊為主體的消防力量所具有的組織管理、快速反應、技戰(zhàn)術(shù)、裝備和信息等方面的優(yōu)勢不斷得到積累和顯現(xiàn)，已成為我國突發(fā)事件應急救援的骨干和突擊力量。據(jù)統(tǒng)計，1999年以前，公安消防部隊參加應急救援的出動次數(shù)占全部執(zhí)勤出動次數(shù)的10%以下，2002年上升至28%，2004年近40%，2009年已超過50%，全國消防部隊參加應急救援近20萬起，營救遇險被困人員78 712人，搶救和保護財產(chǎn)價值近300億元。消防與應急救援在突發(fā)事件應急處置實踐中的聯(lián)系日趨緊密，并先后被一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章以及國務院規(guī)范性文件確認和規(guī)范，消防應急救援形成了其特有的作用領(lǐng)域和職責范圍。

從現(xiàn)行的關(guān)于消防應急救援職責范圍法律規(guī)范看，消防應急救援有廣義和狹義之分。廣義的消防應急救援是指消防力量參與的應急救援活動的總稱，既包括以消防力量為主承擔的突發(fā)事件的應急救援活動，也包括消防力量參與配合處置的突發(fā)事件的應急救援活動。狹義的消防應急救援僅指以消防力量為主體承擔的突發(fā)事件的應急救援活動。突發(fā)事件的應急救援主要包括地震等自然災害，建筑施工事故、道路交通事故、空難等生產(chǎn)安全事故，恐怖襲擊、群眾遇險等社會安全事件的應急救援。本文所指的消防應急救援是廣義的消防應急救援。

消防應急救援主體是承擔消防應急救援職能的各類組織和機構(gòu)的總稱。在現(xiàn)代社會中，我們經(jīng)常要面對的是復雜型的突發(fā)事件。消防應急救援的成效如何，不僅僅取決于以公安消防部隊為主體的消防力量自身能否有效發(fā)揮作用，更重要的是取決于消防力量與其他主體之間能否達到有效整合，進而形成應對突發(fā)事件的強大合力。因此，消防應急救援主體不僅包括以公安消防部隊為主體的消防力量，還包括其他具有消防應急救援職能的各類組織和機構(gòu)。

二、消防應急救援主體的法律規(guī)定

目前，從法律角度規(guī)范消防應急救援主體主要體現(xiàn)在法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及國務院和各省級人民政府的規(guī)范性文件四個層面。

(一)消防應急救援主體在法律中的體現(xiàn)

1998年《消防法》第27條第2款規(guī)定:公安消防隊除保證完成本法規(guī)定的火災撲救工作外，還應當參加其他災害或事故的搶險救援工作。第34條規(guī)定:公安消防隊參加火災以外的其他災害或者事故的搶險救援工作，在有關(guān)地方人民政府的統(tǒng)一指揮下實施。這是首次以法律的形式確認了公安消防隊參加災害或事故的搶險救援工作的職能，明確了搶險救援的主體是地方人民政府以及公安消防隊。2007年《突發(fā)事件應對法》改變了以往針對突發(fā)事件單行立法的模式，通過確立“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制，建立了突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等基本的應對框架，實現(xiàn)了對突發(fā)事件全方位、全過程的管理。作為一部突發(fā)事件應急管理的綜合性法律，《突發(fā)事件應對法》并沒有對消防應急救援主體作出具體的規(guī)定，從該法第9條和第16條規(guī)定的內(nèi)容來看，《突發(fā)事件應對法》明確了國務院和縣級以上地方人民政府作為突發(fā)事件應急救援的行政領(lǐng)導機關(guān)的地位。2008年修訂的《消防法》，對消防應急救援主體作了進一步的規(guī)定。該法第37條規(guī)定:公安消防隊、專職消防隊按照國家規(guī)定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命安全為主的應急救援工作。第46條規(guī)定:公安消防隊、專職消防隊參加火災以外的其他重大災害事故的應急救援工作，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導?？梢钥闯?，修訂后的《消防法》將縣級以上人民政府、公安消防隊、專職消防隊確立為消防應急救援的主體，并將1998年《消防法》規(guī)定的“參加災害或事故的搶險救援工作職能”修改為“承擔火災以外的其他重大災害事故的應急救援職能”，進一步強化了消防應急救援主體履行應急救援職能的專門性和獨立性。

(二)消防應急救援主體在地方性法規(guī)中的體現(xiàn)

自《突發(fā)事件應對法》頒布以來，北京、遼寧、湖南、廣東等省市針對本地實際情況，制定了應對突發(fā)事件的地方性法規(guī)，對應急救援主體進行了細化和拓展。其中與消防應急救援主體相關(guān)的規(guī)定主要體現(xiàn)在:一是設立了由縣級以上人民政府領(lǐng)導的突發(fā)事件應急委員會、突發(fā)事件專項應急指揮機構(gòu)及其常設辦事機構(gòu);成立了應急管理專家組。二是具體規(guī)定了綜合應急救援隊伍、專業(yè)應急救援隊伍、志愿應急救援隊伍、單位專職或兼職應急救援隊伍組成方式。提出依托公安消防專業(yè)隊伍，建立綜合應急救援隊伍，承擔綜合性救援任務。與《突發(fā)事件應對法》相比，應對突發(fā)事件的地方性法規(guī)新增了突發(fā)事件應急委員會、突發(fā)事件專項應急指揮機構(gòu)、委員會和指揮機構(gòu)常設的辦事機構(gòu)、應急管理專家組、單位專職或兼職應急救援隊伍作為應急救援主體，進一步規(guī)定了綜合應急救援隊伍的構(gòu)成。

2008年《消防法》修訂以后，全國共有19個省、自治區(qū)、直轄市先后修訂并頒布了消防條例，其中對消防應急救援主體的規(guī)定出現(xiàn)了以下新的變化:一是將公安消防隊、專職消防隊、志愿消防隊等多種形式的消防組織納入消防應急救援體系，如《江西省消防條例》第4條第1款、《甘肅省消防條例》第45條、《河南省消防條例》第43條、《安徽省消防條例》第40條、《山西省消防條例》第27條之規(guī)定。二是依托公安消防隊建立綜合應急救援隊伍，如《黑龍江省消防條例》第54條、《河南省消防條例》第48條、《江西省消防條例》第4條第2款之規(guī)定。三是規(guī)定專職消防隊從事消防應急救援活動應服從公安機關(guān)消防機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)動，如《青海省消防條例》第50條第2款、《西藏自治區(qū)消防條例》第52條第2款、《陜西省消防條例》第51條第2款之規(guī)定。四是建立消防與供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護、交通運輸、環(huán)境保護、氣象等有關(guān)單位和其他應急救援隊伍的應急聯(lián)動機制，提高消防應急救援能力，如《云南省消防條例》第43條第2款、《浙江省消防條例》第43條第2款、《河南省消防條例》第49條、《貴州省消防條例》第40條之規(guī)定。與《消防法》相比，各地消防條例將志愿消防隊、依托公安消防隊建立綜合應急救援隊伍、協(xié)助消防應急救援的有關(guān)單位和其他應急救援隊伍納入了消防應急救援主體的范圍。

(三)消防應急救援主體在部門規(guī)章中的體現(xiàn)

《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》作為公安部的部門規(guī)章，對消防應急救援主體進行了相應的規(guī)定。一是規(guī)定了公安消防部隊作為消防應急救援主體的具體職責范圍?！豆蚕啦筷爤?zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第81條規(guī)定:公安消防部隊依照國家規(guī)定主要承擔下列重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作:(一)危險化學品泄漏事故;(二)道路交通事故;(三)地震及其次生災害;(四)建筑坍塌事故;(五)重大安全生產(chǎn)事故;(六)空難事故;(七)爆炸及恐怖事件;(八)群眾遇險事件。第82條規(guī)定:公安消防部隊依照國家規(guī)定和上級指令，參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質(zhì)災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故、重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。二是規(guī)定了消防應急救援的領(lǐng)導和指揮主體:縣級以上人民政府和公安機關(guān)。三是規(guī)定了消防應急救援的協(xié)助主體:供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護、交通運輸、環(huán)境保護、工程搶險、衛(wèi)生防疫等部門和單位、有關(guān)專業(yè)應急救援隊伍、應急救援專家組。

(四)消防應急救援主體在國務院和省級人民政府規(guī)范性文件中的體現(xiàn)

國務院規(guī)范性文件與消防應急救援主體相關(guān)的主要有三個:國務院《關(guān)于進一步加強消防工作的意見》(國發(fā)(2006)15號)、《關(guān)于加強應急管理工作的意見》(國發(fā)(2006)24號)、國務院辦公廳《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發(fā)(2009)59號)。從上述國務院規(guī)范性文件規(guī)定看，與消防應急救援主體相關(guān)的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面:一是從肯定公安消防隊作為應急救援骨干力量進一步演進為依托公安消防隊伍建立綜合性應急救援隊伍;二是明確了消防應急救援具體職能范圍;三是從整個應急救援隊伍建設的角度，提出建立充分發(fā)揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預備役民兵的骨干作用，各專業(yè)應急救援隊伍各負其責、互為補充，企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體系;四是明確了國務院、地方各級人民政府、國務院有關(guān)部門實施應急救援的領(lǐng)導職能。

依據(jù)《突發(fā)事件應對法》、《消防法》、國務院辦公廳《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》，各省、自治區(qū)、直轄市先后制定了一系列與消防應急救援主體相關(guān)的規(guī)范性文件，初步確立了消防應急救援在國家應急救援體系中的地位、職能和綜合應急救援隊伍的組建方式、管理機構(gòu)和組織指揮體制。具體體現(xiàn)在以下方面:一是依托公安消防總隊、支隊、大隊組建省、市、縣綜合應急救援隊伍。目前，全國已有30個省、自治區(qū)、直轄市組建了綜合應急救援總隊、支隊、大隊，除重慶市以外，都是依托公安消防隊伍組建。綜合應急救援隊伍擔負的職能范圍和《公安消防執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》基本一致(關(guān)于危險化學品泄漏事故應急救援承擔主體的規(guī)定，國務院辦公廳《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》和《公安消防執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》規(guī)定不一致)。二是各省、自治區(qū)、直轄市綜合應急救援隊伍組建方式存在一定差異，主要有三種模式:(1)單純由公安消防隊組建各級綜合應急救援隊伍，如河北省、海南省、上海市等。(2)以公安消防隊為主體，以相關(guān)部門應急救援隊伍為輔助組建各級綜合應急救援隊伍，如湖北省、天津市、廣西自治區(qū)等。(3)統(tǒng)一整合轄區(qū)所屬各類應急救援隊伍組建各級綜合應急救援隊伍，如重慶市。三是各級綜合應急救援隊伍自身管理機構(gòu)模式存在不同。有的保持現(xiàn)有體制不變，綜合應急救援隊伍軍政首長仍由各級公安消防部隊軍政首長擔任，負責隊伍的運行和管理。如河北省、海南省、浙江省。有的設置了由政府主要負責人為第一政委或者總指揮，公安消防部隊軍政首長為綜合應急救援隊伍軍政首長、其他相關(guān)部門負責人參與的混合式組織領(lǐng)導機構(gòu)，并成立混合式的日常辦事機構(gòu)。如貴州省、湖南省、陜西省。四是綜合應急救援隊伍組織指揮體制多樣化。主要存在以下組織指揮體制:(1)日常管理體制不變，應急救援由各級政府和公安機關(guān)組織指揮。如河北省、黑龍江省。(2)日常管理體制不變，同時接受同級人民政府應急管理部門指導，應急救援由政府應急指揮機構(gòu)統(tǒng)一指揮、調(diào)動和使用。如天津市、甘肅省、貴州省。(3)區(qū)分應急救援主體確定指揮機關(guān)。在綜合應急救援隊伍與公安機關(guān)各警種、社會其他聯(lián)動部門及單位協(xié)同實施應急救援時，由地方人民政府統(tǒng)一組織指揮;當綜合應急救援隊伍與公安機關(guān)其他警種聯(lián)合實施應急救援時，由公安機關(guān)統(tǒng)一指揮;當綜合應急救援隊伍獨立實施應急救援時，由其獨立組織指揮;當配合其他專業(yè)應急救援隊伍實施應急救援時，由地方人民政府指揮。

三、消防應急救援主體法律規(guī)定的現(xiàn)狀分析

(一)積極意義

我國消防應急救援主體正經(jīng)歷著一個逐步發(fā)展完善的過程。上述消防應急救援主體的相關(guān)法律規(guī)定，既是對近年來消防應急救援實踐經(jīng)驗的積極回應，又體現(xiàn)著對今后消防應急救援主體的理性勾勒。其積極意義主要體現(xiàn)在以下方面:

1.將公安消防部隊納入了《突發(fā)事件應對法》中的總體應急救援體系。各省、自治區(qū)、直轄市普遍依托公安消防部隊組建綜合應急救援隊伍，深化和擴大了消防應急救援主體的內(nèi)涵和外延，在一定程度上實現(xiàn)了《突發(fā)事件應對法》和《消防法》在應急救援方面的銜接。進一步明確了消防應急救援的職能范圍，實現(xiàn)了消防應急救援職能和《突發(fā)事件應對法》中的綜合應急救援職能的對接。職能范圍的明確和對接確立了消防應急救援在整個社會應急救援體系中的獨立地位和作用，對整合社會應急救援力量，進一步完善消防應急救援主體奠定了基礎(chǔ)。

2.消防應急救援主體呈擴大化、多元化、具體化趨勢。在《消防法》規(guī)定的縣級以上人民政府、公安消防隊、專職消防隊的基礎(chǔ)上，新增了單位專兼職消防應急救援隊伍、消防應急救援志愿隊伍、消防應急專家隊伍、協(xié)助消防應急救援的應急聯(lián)動隊伍等主體。對各類消防應急救援主體的組建方式、組織指揮做了進一步的細化規(guī)定，促進了實踐中消防應急救援主體的完善。

(二)存在不足

1.消防應急救援主體相關(guān)立法缺乏有效銜接。在法律層面，盡管《突發(fā)事件應對法》頒布在前，《消防法》修訂在后，但修訂后的《消防法》并沒有將消防應急救援主體納入《突發(fā)事件應對法》框架體系中予以規(guī)定。而只是對消防應急救援主體、范圍作了原則性的規(guī)定。在地方性法規(guī)層面，部分省份的應對突發(fā)事件條例和消防條例雖然做出了依托公安消防隊伍組建綜合應急救援隊伍的規(guī)定，在一定程度上實現(xiàn)了消防應急救援主體的立法銜接，但這種銜接并非普遍的，關(guān)于綜合應急救援隊伍的規(guī)定也是概括式的寥寥數(shù)語。在國務院和省級人民政府規(guī)范性文件層面，關(guān)于消防應急救援主體的規(guī)定雖然逐漸得到豐富和細化，但由于上位法規(guī)定的原則和概括，對消防應急救援主體的范圍、各主體尤其是綜合性應急救援隊伍的組建方式、組織指揮模式的規(guī)定呈現(xiàn)多樣化的趨勢，各主體相互關(guān)系的規(guī)定也比較模糊和混亂。

2.消防應急救援主體具體規(guī)定的法律位階過低?？v觀消防應急救援主體法律規(guī)定，體現(xiàn)在法律和地方性法規(guī)層面的具體規(guī)定除了相互之間欠缺銜接以外，還表現(xiàn)為具體規(guī)定過于原則和概括，對消防應急救援主體基本內(nèi)容如范圍、構(gòu)成、相互關(guān)系規(guī)定存在不完善和空白的地方。雖然這些不完善和空白在規(guī)范性文件中得到了進一步的完善和補充，但規(guī)范性文件的位階過低，一方面無法為消防應急救援主體范圍確定、構(gòu)成、相互關(guān)系等基本內(nèi)容提供明確的法律依據(jù);另一方面也導致消防應急救援主體的具體規(guī)定缺乏穩(wěn)定性和強制性。因此不利于形成一個統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的消防應急救援機制。

3.消防應急救援主體的專門性在相關(guān)立法中沒有得到體現(xiàn)。消防應急救援作為綜合性的應急救援，與其他專業(yè)性應急救援相比，存在著主體多元、主體相互關(guān)系多樣、功能復雜的特點。因此，需要在相關(guān)立法中對消防應急救援主體作出專門性的規(guī)定。但從關(guān)于消防應急救援主體的法律規(guī)定看，消防應急救援主體的專門性并沒有在相關(guān)立法中得到體現(xiàn)，無論是消防應急救援主體的具體設置、職責任務，還是消防應急救援日常管理、應急處理，都沒有形成一個統(tǒng)一完整的模式和體系。另外，消防應急救援主體專門性規(guī)定的缺失，也給消防應急救援主體范圍的界定和職能的履行帶來了困難。

四、完善消防應急救援主體法律規(guī)定的建議

(一)明確消防應急救援主體范圍

從消防應急救援主體相關(guān)法律規(guī)定，可以清晰地看到，目前關(guān)于消防應急救援主體的法律規(guī)定并未就消防應急救援主體范圍達成一致，客觀上阻滯了消防應急救援成效的發(fā)揮。從目前消防應急救援相關(guān)法律規(guī)定和實踐出發(fā)，消防應急救援主體范圍的確定需要考量以下兩個因素:一是將消防應急救援納入《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的應急救援體系中，消防應急救援主體范圍應符合《突發(fā)事件應對法》關(guān)于應急救援的規(guī)定;二是從消防應急救援承擔綜合性應急救援任務的角度，在對相關(guān)應急救援資源進行整合的基礎(chǔ)上，對消防應急救援主體范圍進行專門性的規(guī)定，使之成為一個相對完整和獨立的體系。因此，筆者認為，消防應急救援包括以下組織或機構(gòu):縣級以上人民政府應急管理委員會及日常辦事機構(gòu)、綜合應急救援指揮機構(gòu)、綜合應急救援隊伍、單位專兼職綜合應急救援隊伍、志愿者綜合應急救援隊伍。其中綜合應急救援隊伍構(gòu)成如下:公安消防隊、專職消防隊、綜合應急救援專家組、綜合應急救援協(xié)助隊伍(指除專業(yè)應急救援隊伍以外的供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護、交通運輸、環(huán)境保護、氣象等有關(guān)單位組織的協(xié)助綜合應急救援的隊伍)。單位專兼職消防隊納入單位專職或者兼職綜合應急隊伍，志愿消防隊納入志愿者綜合應急救援隊伍。

(二)明確消防應急救援主體相互關(guān)系和職能

縣級以上人民政府應急委員會及日常辦事機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導綜合應急救援隊伍、單位專兼職綜合應急救援隊伍和志愿者綜合應急救援隊伍。其主要職能如下:負責各類綜合應急救援隊伍的組織、規(guī)劃、人員物質(zhì)裝備保障事宜;履行特別重大、重大突發(fā)事件應急救援指揮職能;調(diào)動各類綜合應急救援隊伍協(xié)助專業(yè)應急救援隊伍處置特定的突發(fā)事件。

綜合應急救援指揮機構(gòu)設置于各省、市、縣公安消防總隊、支隊和大隊。指揮機構(gòu)的領(lǐng)導由縣級以上人民政府主要負責人、公安消防部隊軍政主官擔任，并適當吸收相關(guān)部門負責人參與。主要職能如下:負責綜合應急救援隊伍的日常管理，指導單位專兼職綜合應急隊伍、志愿者綜合應急救援隊伍日常管理工作;組織、指揮各類綜合應急救援隊伍開展綜合應急救援演練;組織、調(diào)動各類綜合應急救援隊伍參與較大、一般突發(fā)事件應急救援。

綜合應急救援隊伍各組成部分互不隸屬，統(tǒng)一接受綜合應急救援隊伍指揮機構(gòu)領(lǐng)導。其主要職能如下:承擔地震等自然災害、建筑施工事故、道路交通事故、空難等生產(chǎn)安全事故，恐怖襲擊、群眾遇險等社會安全事件的搶險救援任務;協(xié)助有關(guān)專業(yè)應急救援隊伍做好水旱災害、氣象災害、地質(zhì)災害、森林草原火災、生物災害、礦山事故、危險化學品事故、水上事故、環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的搶險救援工作。

單位專兼職綜合應急救援隊伍日常管理工作由其單位負責，并接受綜合應急救援指揮機構(gòu)的指導。主要承擔本單位突發(fā)事件的先期處置工作，并接受綜合應急救援指揮機構(gòu)的調(diào)動，協(xié)助綜合應急救援隊伍開展應急救援工作。志愿者綜合應急救援隊伍日常管理工作由其組建單位負責，并接受綜合應急救援指揮機構(gòu)的指導。突發(fā)事件發(fā)生時接受綜合應急指揮機構(gòu)的調(diào)動，協(xié)助綜合應急救援隊伍開展應急救援工作。

(三)制定行政法規(guī)，明確消防應急救援主體的范圍、相互關(guān)系及職能

消防應急救援主體的范圍、相互關(guān)系及職能，是消防應急救援中最具根本性的內(nèi)容。近年來，伴隨消防應急救援實踐的發(fā)展，消防應急救援逐漸被納入社會應急救援體系，消防應急救援主體的內(nèi)涵和外延也發(fā)生了深刻的變化。尤其是國務院辦公廳《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》提出依托公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應急救援隊伍建立縣級綜合性應急救援隊伍以來，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛開展了依托公安消防隊伍組建綜合應急救援隊伍的實踐。但總體上看，消防應急救援主體實踐發(fā)展在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中并沒有得到體現(xiàn)，而國務院和省級人民政府規(guī)范性文件雖然對消防應急救援主體實踐作出了回應，但這些規(guī)定大多具有缺乏上位法依據(jù)、法律位階過低、規(guī)定過于多元化的特點。因此，為進一步整合、規(guī)范消防應急救援主體，實現(xiàn)消防應急救援和突發(fā)事件應急救援的有效銜接，建議由國務院制定《消防法實施條例》或者《突發(fā)事件應急救援條例》等行政法規(guī)，對消防應急救援主體的范圍、相互關(guān)系及職能作出專門性規(guī)定。

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