深圳市環(huán)境信息公開和公眾參與管理實踐與對策

陳曉丹車秀珍，2李煥承潘曉峰

(1. 深圳市環(huán)境科學研究院，深圳 518001；2. 國家環(huán)境保護飲用水水源地管理技術(shù)重點實驗室，深圳 518001)

深圳市環(huán)境信息公開和公眾參與管理實踐與對策

陳曉丹1車秀珍1，2李煥承1潘曉峰1

(1. 深圳市環(huán)境科學研究院，深圳 518001；2. 國家環(huán)境保護飲用水水源地管理技術(shù)重點實驗室，深圳 518001)

環(huán)境信息公開和公眾參與已經(jīng)成為一種重要的環(huán)境管理輔助手段，深圳市立足城市之先，在立法和執(zhí)法方面開展了一系列實踐工作，并積累了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。在研究深圳市環(huán)境信息公開和公眾參與管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐中存在的焦點和難點問題，以提高公民環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的落實水平為目標，從觀念、立法、技術(shù)指引和參與形式等方面提出政策建議，為深圳市環(huán)境信息公開與公眾參與管理實踐提供了較好的理論和實踐探索。

環(huán)境信息公開；公眾參與；環(huán)境管理

1．前言

環(huán)境信息公開和公眾參與是我國環(huán)境管理領(lǐng)域正在推行的一種全新手段，是有效促進環(huán)境保護與建設(shè)工作的重要途徑，如何規(guī)范、完善和充實環(huán)境信息公開、公眾參與制度，不僅對環(huán)境管理部門提出了更高的要求，也提供了新的機遇[1,2]?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》施行至今已4年有余，深圳市作為改革開放的前沿，為完善環(huán)境信息公開和公眾參與制度，促進政府科學環(huán)境決策管理和公眾環(huán)境權(quán)益維護，深圳在環(huán)境信息公開制度、公眾參與環(huán)保的立法和執(zhí)行上開展了一系列實踐，積累了經(jīng)驗和教訓(xùn)，本文在總結(jié)問題的基礎(chǔ)上，提出改善環(huán)境信息公開和公眾參與對策建議。

2．深圳實踐

2.1 政策法規(guī)層面

深圳市人民代表大會常務(wù)委員會2009年8月頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》，該條例于2010年1月1日生效實施，修正后的特區(qū)環(huán)保條例將環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)境管理及決策同時納入規(guī)定。該條例全面設(shè)定了公民擁有的4項基本環(huán)境權(quán)利：在良好環(huán)境中生活的權(quán)利、獲取環(huán)境信息的權(quán)利、參與環(huán)境監(jiān)督管理的權(quán)利和獲得環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利；同時賦予環(huán)境保護社會團體明確的法律地位，明確鼓勵環(huán)境保護團體依法設(shè)立，并為其設(shè)定3項基本權(quán)利：參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督管理的權(quán)利、維護公民環(huán)境權(quán)益的權(quán)利和宣傳環(huán)境保護科學知識的權(quán)利。此外，明確環(huán)保社會監(jiān)督員的基本權(quán)利，包括投訴受理權(quán)、投訴處理監(jiān)督權(quán)等，完善了環(huán)保社會監(jiān)督員制度。

該條例與國家和廣東省、深圳市的相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章一起形成了環(huán)境信息公開法規(guī)體系，強化了公眾對環(huán)保公開工作的監(jiān)督，明確鼓勵公眾參與環(huán)境保護。同時，為了便于公眾理解和實施，亞洲基金會會同深圳市環(huán)境科學研究院一起編制了《深圳市環(huán)境信息公開與公眾參與實施指南》，為公眾提供了操作指引。

2.2 信息公開實踐

在環(huán)境信息公開中，深圳市政府、市人居環(huán)境委員會及區(qū)級環(huán)保部門承擔著重要職責。深圳市人居環(huán)境委員會按照《中華人民共和國政府信息公開條例》以及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的要求，及時成立政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，將本機關(guān)保管的政府信息與環(huán)境信息，除依法免予公開的外，主動公開或者依公民、法人或者其他組織的申請予以提供。從實施情況來看，主動公開的環(huán)境信息內(nèi)容較為豐富，除規(guī)定公開部分外還結(jié)合深圳環(huán)境保護實際，主動公開“白皮書”、“治污保潔工程”、“鵬城減廢”、“深港環(huán)保合作”、“深莞惠環(huán)保合作”等本土特色內(nèi)容，使得公眾更好地獲取最新動態(tài)；部分公開內(nèi)容較為超前，頻率加密，時限提前；環(huán)境信息化水平較高，深圳積極開展環(huán)境信息化工作，全力推進“數(shù)字環(huán)?！苯ㄔO(shè)，不斷提升環(huán)境管理和公眾服務(wù)水平[3]。同時，深圳市加大污染源監(jiān)管信息公開力度，根據(jù)公眾環(huán)境研究中心對2009—2010年間全國113個城市的污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）評價表明，深圳市以74.5分名列第二，僅次于寧波市，這是深圳市長期以來積極推進信息公開的結(jié)果[4]。

2.3 公眾參與實踐

根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》，公眾可以通過多種渠道參與到環(huán)境影響評價的過程中，使公眾意志得到環(huán)境行政決策部門的考慮和采納。參與的形式包括調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等。深圳市建設(shè)項目環(huán)評均按照相關(guān)規(guī)定開展信息公開和公眾參與工作，一些市政項目如西部通道曾引起公眾質(zhì)疑，經(jīng)過反復(fù)論證、方案改進和協(xié)調(diào)達成一致，某些建設(shè)項目如比亞迪新能源材料基地項目等經(jīng)過公眾參與環(huán)節(jié)未予通過環(huán)評審批，近年來深圳市通過回訪調(diào)查問卷等形式進一步促進公眾參與的落實和實效。通過公眾參與各類規(guī)劃、法規(guī)等的廣泛征求意見，公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的模式開始形成，越來越多的公眾有序參與政府管理，決策的科學性、民主性進一步增強。

此外，市民還通過參加環(huán)境信訪和各類形式多樣的環(huán)?；顒訁⑴c環(huán)境保護。在深圳市的信訪量中，環(huán)境信訪量僅次于公安、工商領(lǐng)域位居第三[3]，深圳市環(huán)境信訪量居高不下，從側(cè)面反映了公眾參與意識的進步。在環(huán)保社會活動參與方面深圳將“環(huán)保讀書月”、“兒童環(huán)保繪畫比賽”、“市民環(huán)保獎”評選等活動常態(tài)化。公眾參與輿論監(jiān)督的媒體平臺方面深圳市設(shè)置有“民心橋”、“第一現(xiàn)場”等明星節(jié)目，這些都便于市民更好地參與到城市環(huán)境建設(shè)中來。

3．信息公開存在問題

3.1 主體范圍和信息范圍較窄

（1）環(huán)境信息公開主體范圍窄。環(huán)境信息公開的義務(wù)主體依照《環(huán)境信息公開辦法（試行）》僅為環(huán)境保護主管部門，而實際行使環(huán)境管理職責的還有水務(wù)、城管、海洋等部門，義務(wù)主體僅限于環(huán)保部門未體現(xiàn)環(huán)境信息資源分布的廣泛性，在一定程度上影響了環(huán)境信息公開的效果。此外，從級別上僅明確為市級、區(qū)級，未細化到街道和社區(qū)。（2）環(huán)境信息公開的范圍小。各項法規(guī)中規(guī)定主動公開的環(huán)境信息集中在環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境污染狀況、重大環(huán)境治理措施、企業(yè)環(huán)境行為等信息，針對的是大氣、水、噪聲、土壤等環(huán)境要素狀況的公布，而對于影響環(huán)境質(zhì)量狀況的因素則尚無規(guī)定，尤其是重大開發(fā)利用活動的環(huán)境影響源、影響程度以及減緩措施等非環(huán)境要素的環(huán)境信息缺乏公開愿望[5,6]。

3.2 評估和監(jiān)督機制尚不完善

信息公開水平評估是一個過程性活動而非單一指標可以代表，目前國內(nèi)主要有兩個環(huán)境信息公開評價指標體系：一是公眾環(huán)境研究中心 （IPE）與美國自然資源保護委員會（NRDC）共同開發(fā)的污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）；二是省級環(huán)保廳（局）政府網(wǎng)站績效評估指標體系[7]，但均未能很好滿足環(huán)境信息公開水平的評估需求。此外，環(huán)境信息公開未納入政府考核，對政府部門和企業(yè)違反環(huán)境信息公開的法律責任也不嚴厲，難以發(fā)揮法律的預(yù)防、控制和制裁作用。

3.3 信息公開的雙向性弱

公眾與政府環(huán)境信息的不對稱是妨礙公眾參與以及產(chǎn)生環(huán)境問題的重要根源。當前各級環(huán)保部門的環(huán)境信息公開模式，仍以政府主導(dǎo)為主，公眾處于相對被動的地位，政府與公眾之間缺乏有效的信息傳遞和交流，政府部門不清楚公眾需求，導(dǎo)致有些環(huán)境管理落實不到位、公眾存在抵觸等問題。

3.4 企業(yè)環(huán)境信息公開有限

深圳市在強制公開環(huán)境信息的企業(yè)范圍界定上有創(chuàng)新但仍有限，實際上除了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定的必須公開環(huán)境信息的“雙超”企業(yè)以及深圳市規(guī)定的為環(huán)保部門認定的造成嚴重環(huán)境污染的排污者以外，化工等一些特殊行業(yè)以及污水、垃圾等靜脈產(chǎn)業(yè)與民生關(guān)系更為密切，公眾很難從正常渠道了解到此類行業(yè)相關(guān)環(huán)境信息。此外，企業(yè)環(huán)境信息強制公開也存在執(zhí)行力度不足的問題[8]。

4．公眾參與存在問題

4.1 環(huán)境影響評價中的公眾參與指引欠缺

公眾參與環(huán)境影響評價開啟了我國的公眾參與環(huán)境保護制度并積累了相當?shù)慕?jīng)驗，但有關(guān)公眾參與的條文，多為宣言性或應(yīng)然性的規(guī)定，過于原則和抽象，缺乏環(huán)境影響評價公眾參與的開展方式、技術(shù)規(guī)范等技術(shù)性指引，意見反饋程序也沒有進一步規(guī)范，導(dǎo)致公眾參與未達到應(yīng)有效果。

4.2 權(quán)利保障和責任追究機制未予明確

由于公益訴訟制度的整體缺失，加上對于環(huán)境權(quán)是否是獨立的權(quán)利，公眾及環(huán)保團體是否是適合的訴訟主體，環(huán)境利益價值的損害是否構(gòu)成法律上的損害事實等問題一直未能形成統(tǒng)一認識[9]，公民的參與權(quán)尚無明確的權(quán)利保障和責任追究機制。目前的法律、法規(guī)對于缺失公眾參與的環(huán)境決策和環(huán)境管理的后果及責任未作出相應(yīng)規(guī)定，公眾及民間環(huán)保組織在環(huán)境保護中的地位并不明確，在公眾及環(huán)保組織根據(jù)環(huán)境保護法要求參與環(huán)境管理或?qū)Νh(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)督受阻時，相關(guān)機構(gòu)或人員的責任如何界定乃至是否需要承擔責任尚缺乏法律依據(jù)。

4.3 尚未實現(xiàn)全過程參與

現(xiàn)行法律關(guān)于公眾參與的規(guī)定，多為末端參與，基本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的檢舉、控告式的參與。在事后責任、環(huán)境信訪中，有一些問題是在規(guī)劃和決策中就存在的，而目前嘗試實施的規(guī)劃環(huán)評和政策環(huán)評也未對公眾參與作出具有可操作性的規(guī)定。環(huán)境污染和生態(tài)破壞的特性決定了對環(huán)境保護應(yīng)以預(yù)防為主、防治結(jié)合，公眾參與應(yīng)深入到整個環(huán)境政策、規(guī)劃的制定、實施及開發(fā)建設(shè)項目的規(guī)劃、建設(shè)過程中，從源頭及過程中發(fā)揮群眾力量減緩環(huán)境污染和環(huán)境破壞。

此外，在通過環(huán)評審批后的實施階段，特別是項目施工階段的公眾參與規(guī)范不明確，建設(shè)項目施工是主要的環(huán)境信訪源之一，2010年深圳市來自建筑施工的環(huán)境信訪量占總量的45.7%[9]，施工階段的環(huán)境信息公開和公眾參與監(jiān)督工作亟待開展。

4.4 公眾缺乏主動性和客觀性

近年來公眾的公民意識隨著網(wǎng)絡(luò)傳媒手段的快速發(fā)展逐漸覺醒，然而公眾的環(huán)境意識、環(huán)境知識和環(huán)保行為差距較大，加之欠缺有效激勵機制，公眾的公民權(quán)行使僅限于與自身利益緊密相關(guān)的空間和時間之內(nèi)，而對于公共外部性的環(huán)境信息和參與的訴求并不強烈，實際上，深圳市要建設(shè)公民社會和生態(tài)文明示范市需要市民的廣泛參與，環(huán)境保護是重大的民生問題，公眾市民對于環(huán)境質(zhì)量的要求以及對環(huán)境信息公開的訴求將有力地加強行政監(jiān)督，促使政府職能的轉(zhuǎn)變。

5． 政策建議

5.1 環(huán)境信息公開逐步由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楣姳疚?/h3>

（1）建立環(huán)境信息需求的公眾調(diào)查、環(huán)境信息公開的滿意度評價機制。定期組織多種形式的公眾問卷調(diào)查、訪談，及時準確了解市民對信息公開的滿意程度、需求，針對調(diào)查結(jié)果，認真研究及時反饋并對環(huán)境信息公開的形式和內(nèi)容不斷改進，以保證公眾能及時便捷獲取環(huán)境信息。

（2）建立環(huán)境信息公開程度的評估機制，研究制定能夠體現(xiàn)政府各部門和企業(yè)在環(huán)境信息公開領(lǐng)域的執(zhí)行水平和反映深圳市環(huán)境信息透明程度的評估指標，將指標和建設(shè)任務(wù)納入生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃中，將其作為深圳建設(shè)生態(tài)文明示范市的硬性約束。促使政府各部門和企業(yè)重視各類環(huán)境信息的收集、交流、共享與公開，建立政府、企業(yè)與公眾之間有效互動的良性環(huán)境信息公開體系。

5.2 建立深圳市環(huán)境影響評價的公眾參與導(dǎo)則，引入施工階段公眾參與

（1）研究制定深圳市環(huán)境影響評價公眾參與的技術(shù)導(dǎo)則，明確規(guī)范公眾參與的方式、途徑等具體內(nèi)容。制定深圳市環(huán)境影響評價公眾參與技術(shù)導(dǎo)則，明確相關(guān)的具體措施性條款。如：開展公眾參與時要注意調(diào)查范圍與評價區(qū)域范圍的一致性、調(diào)查對象的隨機性、結(jié)構(gòu)構(gòu)成的廣泛性和代表性，適當增加公眾參與者中利益相關(guān)團體和公共機構(gòu)代表、人大代表和政協(xié)委員等民意代表、公眾團體和學術(shù)團體或居委會代表等的參與。同時，合理確定公眾參與數(shù)量，對環(huán)境影響評價范圍內(nèi)不同區(qū)域的人群賦予不同的權(quán)重。此外，對開展公眾參與的具體形式（問卷調(diào)查、座談會、聽證會）適用的項目類型予以明確。完善公眾意見的處理規(guī)定，對公眾意見的處理情況詳細說明，并注明相應(yīng)補救措施。明確沒有調(diào)查表、反饋意見、處理表的，視為公眾參與無效，不予通過環(huán)保審批。

（2）將公眾參與延伸到建設(shè)項目施工階段，實現(xiàn)項目立項和施工全過程的公眾參與。落實建設(shè)項目工程環(huán)境監(jiān)理制度，在環(huán)境監(jiān)理中適時公開施工情況和監(jiān)理方案，逐步引入重大項目建設(shè)施工信息公開和定期通報機制。

（3）在環(huán)境審批中加重對公眾環(huán)境利益的考量，完善環(huán)境行政許可聽證制度。深圳市環(huán)保部門應(yīng)率先在環(huán)境審批決策中，調(diào)正環(huán)境審批者的立場，將行政決策的天平向保護公共環(huán)境利益傾斜，審批決定應(yīng)全面歸納分析各方利益代表的意見，尤其是要注重收集和分析反對派的主張和意見。設(shè)計更為公正和有效的聽證程序，鼓勵公眾參與環(huán)境行政決策，以充分吸納環(huán)境保護的民意，提高環(huán)境行政的民主性。

（4）應(yīng)樹立公眾提早參與和源頭參與意識，逐步推進規(guī)劃環(huán)評和政策環(huán)評中的公眾參與，保障公眾權(quán)益在規(guī)劃、決策中的運用。

5.3 研究制定深圳市環(huán)境信息公開辦法，明確環(huán)境信息公開的主體、范圍、流程以及責任

利用深圳的較大市立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)，研究制定深圳市環(huán)境信息公開辦法，系統(tǒng)、完整地規(guī)范信息公開與公眾參與制度。

（1）擴大應(yīng)當公開環(huán)境信息的行政主體范圍。將政府環(huán)境信息公開的義務(wù)主體從市、區(qū)級環(huán)境保護行政主管部門擴大到街道環(huán)保所，從環(huán)保行政主管部門擴大到水務(wù)、城管等所有負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門；擴大應(yīng)當公開環(huán)境信息的企業(yè)范圍，除了“雙超”企業(yè)和造成嚴重環(huán)境污染的排污者以外，將企業(yè)環(huán)境信息公開的義務(wù)主體擴大到對環(huán)境有較大影響的上市企業(yè)，電鍍線路板、化工、汽車制造等重點行業(yè)，以及污水處理廠、危險廢物處理站、垃圾填埋場等市政環(huán)保設(shè)施。

（2）擴充主動公開環(huán)境信息的內(nèi)容。逐步增加與民生相關(guān)的危險廢物、有毒有害物質(zhì)的生產(chǎn)和使用信息以及開發(fā)利用活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響信息和灰霾、酸雨、赤潮、噪聲等各類典型環(huán)境問題信息，增加企業(yè)環(huán)保類信息，將企業(yè)環(huán)境信息公開情況納入排污企業(yè)環(huán)保誠信評價與分級系統(tǒng)。

（3）明確環(huán)境信息公開的考核和責任追究機制[10]。將環(huán)境信息公開納入環(huán)保實績考核和黨政績效考核，擴大環(huán)境信息公開工作的社會參與度，促進生態(tài)文明示范市的建設(shè)；建立信息公開責任倒查機制，杜絕環(huán)境信息公開違法亂紀現(xiàn)象。

5.4 充分發(fā)動民間組織、媒體、企業(yè)的積極性，強化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的使用，建立多方綜合的環(huán)境信息公開和公眾參與平臺

應(yīng)由環(huán)境保護主管部門牽頭，建立發(fā)改委、規(guī)劃國土部門、水務(wù)部門、城管部門、海洋部門、氣象部門等多部門聯(lián)動的環(huán)境信息平臺和機制，及時發(fā)布和分享環(huán)境信息，從而便于環(huán)境綜合管理決策和公眾參與環(huán)境保護。建立政府、企業(yè)、環(huán)保組織聯(lián)合公開環(huán)境信息的新形式，政府官方網(wǎng)站設(shè)立專門欄目或與環(huán)保組織聯(lián)合建設(shè)新網(wǎng)站，為企業(yè)提供平臺，既減輕企業(yè)經(jīng)濟負擔又能便于監(jiān)管。鼓勵并支持民間組織的成立與發(fā)展，政府可將對企業(yè)環(huán)境信息公開的監(jiān)督權(quán)力下放給環(huán)保組織，由環(huán)保組織開展調(diào)查、評估，建立企業(yè)環(huán)境信息社會評估機制。在環(huán)境信息公開過程中注重網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用，建立以網(wǎng)站為主要陣地和基本載體的環(huán)境信息公開平臺，注重引入微博、手機等新型傳播媒介，建立網(wǎng)上咨詢定時回復(fù)系統(tǒng)。

[1] 蔡守秋. 環(huán)境法學教程[M]. 北京:科學出版社，2003.

[2] 王華，曹東，王金南等. 環(huán)境信息公開：理念與實踐[M]. 北京：中國環(huán)境科學出版社，2002.

[3] 深圳市人居環(huán)境委員會. 深圳市環(huán)境質(zhì)量報告書(2010年度) [R]. 深圳：深圳市人居環(huán)境委員會，2011.

[4] 環(huán)境信息公開：進退之間——污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)( PITI) 暨2009—2010年度113個城市評價結(jié)果[J]. 環(huán)境保護，2011， (1)：38.

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Environmental Management Practice and Countermeasures on Environmental Information

Disclosure and Public Participation in Shenzhen
Chen Xiaodan1Che Xiuzhen1,2Li Huancheng1Pan Xiaofeng1（1. Shenzhen Academy of Environmental Sciences, Shenzhen, 518001; 2.State Environmental Protection Key Laboratory of Drinking Water Source Management and Technology, Shenzhen, 518001）

Environmental information disclosure is an important auxiliary means in the current environmental management. Shenzhen carries out practice in legislation and execution as the head of Chinese cities furthermore accumulates experiences and lessons. Based on the present environmental management of environmental information disclosure and public participation in Shenzhen,with focus to problems and difficulties encountered in practice and aims of the realization of civic right to know and participate policy, suggestions from aspects of concept, legislation, technology guide and forms are put forward in order to provide theoretical and practical basis for the management of environmental information disclosure and public participation in Shenzhen.

environmental information disclosure，public participation，environmental management

X32

A

1674-6252（2012）03-0031-05

亞洲基金會中國行政法項目（項目號：31350.200.）