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    淺析防雷行政執(zhí)法中的行政自由裁量權(quán)

    2012-08-15 00:48:21鄧啟俊羅增強(qiáng)
    中低緯山地氣象 2012年2期
    關(guān)鍵詞:裁量裁量權(quán)氣象部門

    鄧啟俊,羅增強(qiáng)

    (貴州省氣象局法規(guī)處,貴州 貴陽 550002)

    淺析防雷行政執(zhí)法中的行政自由裁量權(quán)

    鄧啟俊,羅增強(qiáng)

    (貴州省氣象局法規(guī)處,貴州 貴陽 550002)

    該文在對(duì)行政自由裁量權(quán)的定義和特征進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上,通過探尋氣象部門防雷執(zhí)法中自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)娜舾杀憩F(xiàn),提出加強(qiáng)自我控制的手段和措施,以防止自由裁量權(quán)的濫用。

    防雷執(zhí)法;自由裁量;控制

    1 引言

    自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。它主要的特征是法定性和選擇性。氣象部門作為對(duì)社會(huì)氣象監(jiān)督管理的職能部門,法律法規(guī)規(guī)章賦予了一定的自由裁量權(quán)。例如在我省防雷執(zhí)法領(lǐng)域,《貴州省氣象災(zāi)害防御條例》規(guī)定,“防雷裝置設(shè)計(jì)未經(jīng)縣級(jí)以上氣象主管機(jī)構(gòu)審核施工的”可處以“3 000元以上3萬元以下罰款”,其相差10倍,足見其自由裁量空間較大。對(duì)此,必須探尋合法、合理行使防雷行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的機(jī)制,進(jìn)一步提高氣象部門的行政執(zhí)法水平,以適應(yīng)氣象事業(yè)發(fā)展對(duì)執(zhí)法工作的要求。

    2 防雷行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)存在的必要性

    隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展,氣象法律法規(guī)體系的逐步建立完善,氣象部門社會(huì)管理職能和范圍不斷擴(kuò)大,需要相應(yīng)的行政自由裁量權(quán)。一方面由于氣象立法不可能制定出完備的法律條款,面面俱到,為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,必須賦予氣象部門以自由裁量的權(quán)力,這樣才能審時(shí)度勢(shì)地及時(shí)處理防雷減災(zāi)工作中存在的問題,維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另一方面防雷行政執(zhí)法中行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率的必要,這樣才能促使氣象部門根據(jù)具體情況靈活果斷地做出具體決定,在適用的方式、范圍等方面享有一定的主觀自由選擇權(quán),因此法律法規(guī)賦予氣象部門在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán),以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性,提高行政效率。同時(shí)防雷行政自由裁量權(quán)的存在也是彌補(bǔ)防雷行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足的需要,有些防雷違法案件的查處情況復(fù)雜,沒有現(xiàn)成案例可循,氣象法律法規(guī)規(guī)章賦予氣象部門防雷行政自由裁量權(quán),也是為氣象部門可以以自己的方法、方式行使防雷行政自由裁量權(quán),更好地履行好社會(huì)管理職能。

    3 防雷行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)濫用的具體表現(xiàn)

    任何權(quán)力都可能濫用,行政自由裁量權(quán)也不例外。按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和現(xiàn)今學(xué)術(shù)界定,行政自由裁量權(quán)的濫用有客觀濫用和主觀濫用兩種??陀^濫用表現(xiàn)在與有關(guān)的法律原則相背離,主觀濫用則是為了達(dá)到某種目的而實(shí)施的非法自由裁量,主觀濫用又包括實(shí)體上的濫用和程序上的濫用。主觀濫用具有一定的隱蔽性,不易被人們發(fā)覺,它包括目的不正確、違反比例性、適度性和必要性原則、受不相關(guān)因素及情勢(shì)所致的影響和偏差等情況。以防雷執(zhí)法為例,自由裁量權(quán)行使不當(dāng)有以下幾種表現(xiàn)。

    3.1 防雷行政執(zhí)法人員對(duì)立法目的的理解有偏差

    《中華人民共和國(guó)氣象法》、《貴州省氣象條例》雷電管理等法律法規(guī)中,其立法目的是加強(qiáng)防雷減災(zāi)管理工作,減少雷電災(zāi)害造成的損失。然而在防雷行政執(zhí)法實(shí)踐中,防雷行政執(zhí)法人員由于對(duì)立法目的的理解有偏差,經(jīng)常出現(xiàn)違背立法目的的行為,如:以收費(fèi)代替管理;以檢測(cè)代替行政審批;重罰款,輕教育;重個(gè)案處理,輕以點(diǎn)帶面等。

    3.2 防雷行政執(zhí)法人員自由裁量意識(shí)較差

    氣象部門是氣象專業(yè)服務(wù)的部門,大部分防雷行政執(zhí)法人員的專業(yè)都是氣象等相關(guān)專業(yè),法律素養(yǎng)普遍較低,對(duì)行政自由裁量權(quán)的含義、特征等理解不透徹,在防雷行政執(zhí)法實(shí)踐中主動(dòng)適用行政自由裁量權(quán)的意識(shí)較差,存在按照?qǐng)?zhí)法經(jīng)驗(yàn)和自身學(xué)習(xí)法律知識(shí)來行使行政自由裁量權(quán)的問題,即使做出的行政自由裁量行為合理合法,也只是一種偶然性,而更多的缺少了必然性和合理性。

    3.3 錯(cuò)誤行使或者不行使以及疏忽行使自由裁量權(quán)

    防雷行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐中,由于對(duì)防雷法律法規(guī)規(guī)章的理解存在偏差,行政處罰條款沒有授予行政自由裁量權(quán)或者授予的行政自由裁量權(quán)設(shè)有限定條件,而執(zhí)法人員誤以為存在裁量權(quán)或者不按照限制條件行使,這就造成錯(cuò)誤行使自由裁量權(quán)。有的執(zhí)法人員未行使或疏忽行使自由裁量權(quán),即出現(xiàn)權(quán)力未行使的結(jié)果或表現(xiàn)形式,例如在防雷管理中,對(duì)不便于管理或收費(fèi)少的事項(xiàng)不予管理,造成監(jiān)管缺失;對(duì)少數(shù)拒絕檢測(cè)的單位(如電力、鐵路等)不敢管理,不進(jìn)行處罰;對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的雷擊事故隱患,只下達(dá)整改意見,不對(duì)其是否按期整改、如何整改進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,或不進(jìn)行整改驗(yàn)收等,這些都屬于不行使或疏忽行使自由裁量權(quán)。3.4 防雷行政執(zhí)法易受外部壓力的影響

    對(duì)于一些政府干預(yù)的項(xiàng)目如大型招商引資項(xiàng)目、重點(diǎn)建設(shè)工程、房地產(chǎn)開發(fā)等不能進(jìn)行防雷設(shè)施設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收就屬于此類情況。行政自由裁量權(quán)是法律授予執(zhí)法人員的權(quán)力,如果執(zhí)法人員在執(zhí)法中,屈從于行政機(jī)關(guān)的壓力,就違背了法律授權(quán)的初衷,長(zhǎng)此以往,執(zhí)法的正義感與權(quán)威性將喪失殆盡。當(dāng)然,執(zhí)法者也可能為社會(huì)輿論所左右,不能合理合法地行使行政自由裁量權(quán),而有時(shí)社會(huì)輿論與法的原則、法理也是不盡吻合的,從而導(dǎo)致防雷行政執(zhí)法行為出現(xiàn)偏差或錯(cuò)誤。

    顯而易見,防雷行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使,所帶來的負(fù)面影響是廣泛的;既不利于防雷減災(zāi)管理工作的開展,也不利于經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。同時(shí)又容易助長(zhǎng)特權(quán)思想,滋生腐敗,影響氣象部門的形象。因此,必須對(duì)其進(jìn)行控制,加以改進(jìn)。

    4 防雷執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的自我控制

    通過以上分析可以看出,濫用防雷行政自由裁量權(quán)將會(huì)造成嚴(yán)重的后果,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制,防止濫用。這就要求,必須遵守行政合法性、合理性的原則,從立法上避免出現(xiàn)過多的行政自由裁量權(quán),細(xì)化防雷行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán),掌握自由裁量權(quán)量度,提高防雷行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德素質(zhì),加強(qiáng)對(duì)他們專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn),注重和加強(qiáng)自身內(nèi)部控制。結(jié)合我省氣象部門防雷工作實(shí)際,筆者以為應(yīng)從以下方面加強(qiáng)自我控制。

    4.1 立法控制

    我省地方性立法工作主要是部門立法,程序是由具有相應(yīng)職責(zé)的部門提出立法草案,經(jīng)省人大、政府審議通過后頒布實(shí)施。因此在防雷減災(zāi)方面立法時(shí),氣象部門提出的法律條款中盡量減少“彈性”規(guī)定,使法律條文在執(zhí)行實(shí)踐中盡量明確具體,從立法的角度去避免自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使。進(jìn)一步細(xì)化處罰種類和幅度,當(dāng)前許多防雷管理方面的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定行政處罰不僅種類廣而且幅度寬,致使自由裁量權(quán)范圍較大,給自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使留下了較大空間,有必要在法定范圍內(nèi)對(duì)裁量權(quán)限進(jìn)行區(qū)分,制定詳細(xì)明確的實(shí)施細(xì)則或內(nèi)部執(zhí)法規(guī)范,細(xì)化對(duì)各類防雷違法違規(guī)行為的處罰種類和幅度,為具體執(zhí)法提供操作依據(jù),從源頭上控制自由裁量權(quán)。

    4.2 加強(qiáng)防雷行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高防雷執(zhí)法水平

    我省現(xiàn)有的防雷行政執(zhí)法人員普遍缺乏行政執(zhí)法和防雷方面的法律法規(guī)規(guī)章知識(shí)和執(zhí)法技巧,還有少數(shù)防雷行政執(zhí)法人員具有“占據(jù)一方,唯我獨(dú)尊”的思想,這一點(diǎn)在基層氣象臺(tái)站中尤為突出。為此,一方面要加緊通過各種渠道培訓(xùn)防雷行政執(zhí)法人員,提高法律素質(zhì),另一方面要對(duì)那些不再適宜從事防雷行政執(zhí)法活動(dòng)的人員進(jìn)行崗位調(diào)整,使防雷行政執(zhí)法隊(duì)伍公正廉潔并富有效率。

    4.3 嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究以及重大行政處罰審查備案制度

    對(duì)于因?yàn)E用自由裁量權(quán)的防雷行政執(zhí)法人員,采用嚴(yán)格的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度,使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量,通過對(duì)各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)及其防雷行政執(zhí)法人員責(zé)任追究,促進(jìn)其更好的用好權(quán)力。同時(shí)對(duì)重大防雷行政處罰要報(bào)上一級(jí)氣象部門審查,確保重大行政處罰的合法、合理與有效實(shí)施。2006我省出臺(tái)了《貴州省氣象部門錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《貴州省氣象部門重大行政處罰審查備案制度》,對(duì)于控制防雷行政自由裁量權(quán)的控制起到了很好的效果。

    4.4 對(duì)防雷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行執(zhí)法評(píng)議考核

    《中華人民共和國(guó)氣象法》第四十條,《貴州省氣象條例》第三十三條,《貴州省防雷減災(zāi)管理辦法》第十五條等都明確規(guī)定了國(guó)家工作人員(防雷減災(zāi)機(jī)構(gòu)工作人員)在行政事務(wù)中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為致使國(guó)家利益和人民生命財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的,依法給予行政處分,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但是由于以上規(guī)定也是自由裁量行為,對(duì)上述條款缺乏深入研究,致使我們?cè)趫?zhí)法中只注重對(duì)別人的處罰,卻沒有或很少有對(duì)自己的行為如濫用裁量權(quán)予以追究。因此,必須對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的自由裁量行為實(shí)行執(zhí)法評(píng)議考核,即由上級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)對(duì)其下級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)對(duì)其所屬的行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)得情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,其中主要內(nèi)容應(yīng)是對(duì)下級(jí)的自由裁量行為是否合法、是否合理和適度以及執(zhí)法者自身是否違法和違法程度進(jìn)行評(píng)議。

    [1] 朱新力.行政法學(xué)原理[M].杭州:浙江出版社,1995.

    [2] 游振輝.論行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)[J].中國(guó)法學(xué),1990.

    DF3

    B

    1003-6598(2012)02-0061-03

    2011-12-12

    鄧啟俊(1980—),男(侗族),主任科員,主要從事氣象法規(guī)及防雷管理工作。

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