天津市因地制宜構(gòu)建最嚴(yán)格水資源管理制度框架

李文運(yùn)

（天津市水務(wù)局，300074，天津）

2011年天津市被確定為全國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的試點(diǎn)以來(lái)，《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》已由天津市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)；《天津市加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案》已分別上報(bào)水利部和天津市政府待批復(fù)；《天津市實(shí)行最嚴(yán)格水資源考核暫行辦法》已經(jīng)征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，準(zhǔn)備報(bào)政府印發(fā)執(zhí)行；天津市水資源管理信息系統(tǒng)實(shí)施方案通過(guò)水利部審查，可行性研究報(bào)告編制完成，市發(fā)改委批復(fù)后開(kāi)始建設(shè)。2012年全面完成實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，2013年在全市范圍內(nèi)試運(yùn)行，2014年完成試點(diǎn)任務(wù)。

一、制度框架因地制宜

1.用水總量嚴(yán)控與出路并存

天津市水資源嚴(yán)重短缺，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，包括非常規(guī)水源的多水源供水格局已基本形成。外調(diào)水是城市的主水源，總量受?chē)?guó)家分配指標(biāo)控制；地下水是城市的補(bǔ)充水源、農(nóng)業(yè)的主水源之一，由于缺水長(zhǎng)年超采；當(dāng)?shù)丶叭刖车乇硭|(zhì)較差，只供農(nóng)業(yè)、生態(tài)利用；再生水和淡化海水近年蓬勃發(fā)展，增加了天津市水資源總量，逐漸成為城市補(bǔ)充水源。結(jié)合天津多水源特點(diǎn)，在用水總量控制制度中，在按要求對(duì)地表水、地下水和再生水三種水源的用水總量和分量控制的同時(shí)，增加了外調(diào)水和深層地下水的控制，使總量控制更加嚴(yán)格。同時(shí)積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)使用海水淡化水，給發(fā)展較快總量指標(biāo)不能滿足需水的區(qū)域找到出路，保障經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

在嚴(yán)格外調(diào)水管理方面，南水北調(diào)通水前原則上不再擴(kuò)大引灤水供水范圍，各區(qū)縣應(yīng)嚴(yán)格按照外調(diào)水用水總量控制指標(biāo)用水。以外調(diào)水為水源的供水企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照供水范圍和供水指標(biāo)供水，不得擅自擴(kuò)大供水范圍；出現(xiàn)供水量接近或超過(guò)區(qū)縣用水總量控制指標(biāo)的情況，應(yīng)查明原因并及時(shí)通報(bào)市水行政主管部門(mén)和相關(guān)區(qū)縣政府。南水北調(diào)通水后按照天津城市供水規(guī)劃建設(shè)供水設(shè)施。

在加強(qiáng)地下水管理方面，強(qiáng)化深層地下水禁采和限采，重新核定地下水超采區(qū)，實(shí)行控制地面沉降預(yù)審和“一票否決制”。中心城區(qū)、環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)建成區(qū)、武清城區(qū)和靜海城區(qū)原則上不再新批地下水取水許可，不再增加取水許可總量，現(xiàn)有地下水取水許可證到期后不再換發(fā)新證，原有機(jī)井由產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行封存和回填。研究制定水源轉(zhuǎn)換優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮現(xiàn)有地表水廠供水能力，加大非常規(guī)水源利用力度；在上述區(qū)域內(nèi)使用地下水的用戶必須達(dá)到節(jié)水型企業(yè)（單位）標(biāo)準(zhǔn)。

在促進(jìn)海水淡化利用方面，適度發(fā)展海水淡化，合理確定海水淡化規(guī)模，市項(xiàng)目審批相關(guān)部門(mén)應(yīng)在海水淡化項(xiàng)目落實(shí)水資源配置方案后進(jìn)行立項(xiàng)審批，市相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策，促進(jìn)淡化海水的利用，鼓勵(lì)建設(shè)工業(yè)企業(yè)或工業(yè)園區(qū)專用海水淡化工程。

2.用水效率激勵(lì)與管理并重

天津是典型的資源型缺水地區(qū)，厲行全面節(jié)水是市委、市政府常抓不懈的一項(xiàng)重要工作，并取得顯著成效，天津市用水整體效率在全國(guó)始終處于先進(jìn)水平。在用水效率控制中，天津不斷探索節(jié)水新方法，以激勵(lì)機(jī)制和深化管理，進(jìn)一步挖掘節(jié)水潛力。

在建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制方面，對(duì)企業(yè)實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造、購(gòu)置節(jié)水產(chǎn)品的投資額，按一定比例實(shí)行稅額抵免；對(duì)實(shí)現(xiàn)廢水“零排放”的企業(yè)，減征污水處理費(fèi)；農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目?jī)?yōu)先立項(xiàng)，并視情況給予貸款貼息支持。繼續(xù)推進(jìn)節(jié)水型系列創(chuàng)建活動(dòng)。

在深化管理方面，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度，節(jié)水設(shè)施應(yīng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。市水行政主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)水設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)未包括節(jié)水設(shè)施的內(nèi)容、節(jié)水設(shè)施未建設(shè)或沒(méi)有達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的，不得擅自投入使用。嚴(yán)格計(jì)劃用水管理，市水行政主管部門(mén)組織制定、完善主要用水行業(yè)用水定額，加強(qiáng)重點(diǎn)用水單位節(jié)水監(jiān)督管理。各級(jí)節(jié)水管理部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化主要用水戶水平衡測(cè)試管理，嚴(yán)格用水戶計(jì)劃用水管理，實(shí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目取用公共自來(lái)水的，辦理用水計(jì)劃指標(biāo)時(shí)應(yīng)提交建設(shè)項(xiàng)目用水報(bào)告書(shū)。對(duì)未取得用水計(jì)劃指標(biāo)的非居民生活用水戶，供水企業(yè)不得供水。

在科技節(jié)水方面，加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造，特別是對(duì)化工、冶金、紡織、印染等高耗水行業(yè)開(kāi)展節(jié)水技術(shù)改造，推廣循環(huán)用水、串聯(lián)用水、非常規(guī)水利用、“零排放”、污水處理回用灌溉農(nóng)田等節(jié)水技術(shù)，淘汰公共建筑中不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)施及產(chǎn)品。研究制定節(jié)水產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入政策和節(jié)水認(rèn)證標(biāo)志制度，各經(jīng)銷商應(yīng)銷售有節(jié)水標(biāo)志的產(chǎn)品，使用財(cái)政性資金的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按規(guī)定對(duì)用水器具實(shí)行政府采購(gòu)。

3.限制納污保護(hù)和治理為先

近年，天津水域面積減少，入境水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，河道流量變小，生態(tài)水量難以保證，大大削弱了水體的調(diào)蓄和自凈能力，入河污染物遠(yuǎn)超過(guò)限制排污量，水污染情況較為嚴(yán)重，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低，單純的水功能區(qū)監(jiān)督管理很難保證功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。因此，天津以水務(wù)一體化為契機(jī)，從加強(qiáng)水資源保護(hù)和加強(qiáng)水環(huán)境治理兩方面共同促進(jìn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)。

在嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理方面，劃定各水功能區(qū)的區(qū)縣控制邊界，將區(qū)縣控制邊界水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為各區(qū)縣水資源管理和水污染防治實(shí)施情況的考核依據(jù)。市水行政主管部門(mén)按照水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求，科學(xué)確定水域納污能力并向市環(huán)保行政主管部門(mén)提出限制排污總量意見(jiàn)；市環(huán)保行政主管部門(mén)和各區(qū)縣政府要將限制排污總量作為水污染防治和污染物減排工作的重要依據(jù)。

在嚴(yán)格入河排污口監(jiān)督管理方面，對(duì)水功能區(qū)保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的入河排污口，由區(qū)縣政府立即予以全部封堵或拆除；對(duì)水功能區(qū)開(kāi)發(fā)利用區(qū)的飲用水水源區(qū)內(nèi)已設(shè)置的入河排污口，由區(qū)縣政府限期予以全部封堵或拆除。對(duì)上一年度污染物入河量超出水功能區(qū)限制排污總量的區(qū)縣，停止或限制審批新增取水和新建、擴(kuò)建入河排污口，停止審批新增水污染物排放量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

在加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)方面，劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍，制定突發(fā)性事件應(yīng)急處置預(yù)案。推進(jìn)農(nóng)村集中式飲用水水源地保護(hù)，建立和完善水源地水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系，建立信息通報(bào)制度。城市公共供水水源廠應(yīng)參照飲用水水源地進(jìn)行管理和保護(hù)。

在加強(qiáng)重要河湖、濕地水生態(tài)保護(hù)方面，鼓勵(lì)合理利用再生水、雨洪水等非常規(guī)水資源實(shí)施河湖、濕地補(bǔ)水；在城市景觀河道因地制宜地推廣實(shí)施生物床等人工凈化措施，定期實(shí)施人工增殖放流，恢復(fù)河流自我凈化修復(fù)能力；定期監(jiān)測(cè)評(píng)估全市重要湖泊生態(tài)水位水量保障情況，開(kāi)展重要河湖健康評(píng)估工作。

二、指標(biāo)分配不一刀切

天津市在用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污指標(biāo)分配時(shí)，充分結(jié)合區(qū)域定位和水資源特點(diǎn)，在符合國(guó)家對(duì)天津市指標(biāo)分解要求的前提下，結(jié)合天津市實(shí)際，對(duì)國(guó)家確立的“三條紅線”考核指標(biāo)進(jìn)行了適當(dāng)修正和補(bǔ)充。一是在取用水總量控制中，鑒于外調(diào)水和深層地下水對(duì)天津市的重要意義以及地表水目前的不可控性，將外調(diào)水總量和深層地下水開(kāi)采量作為取用水總量控制的考核指標(biāo)。二是由于天津市農(nóng)業(yè)灌區(qū)主要以中小型灌區(qū)為主，納入灌溉水利用系數(shù)測(cè)算的灌區(qū)很少，以灌溉水利用系數(shù)作為考核指標(biāo)對(duì)于農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的指導(dǎo)性較差，本著簡(jiǎn)便可行的原則，在考核指標(biāo)上將其替換為 “農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積率”。三是針對(duì)天津市各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和水資源特點(diǎn),在指標(biāo)分解過(guò)程中充分結(jié)合各區(qū)縣實(shí)際,形成中心城區(qū)、環(huán)城四區(qū)和其他區(qū)縣三套考核指標(biāo)體系，使考核指標(biāo)更具公平性和可操作性。

天津市中心城區(qū)主要以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主，生活和三產(chǎn)用水占主導(dǎo)地位，且供排水體系無(wú)明顯的區(qū)域邊界，行政區(qū)范圍內(nèi)也不完全轄有地表水體功能區(qū)，因此中心城區(qū)在水資源管理的對(duì)象和目標(biāo)指標(biāo)上與有農(nóng)業(yè)區(qū)縣存在很大差別。根據(jù)中心城區(qū)的實(shí)際情況，選用計(jì)劃用水考核率、節(jié)水型企業(yè)（單位）覆蓋率和排水戶水質(zhì)抽檢達(dá)標(biāo)率作為中心城區(qū)考核指標(biāo)。

天津市環(huán)城四區(qū)沒(méi)有獨(dú)立供水系統(tǒng)，自來(lái)水由中心城區(qū)水廠供水，自來(lái)水未覆蓋區(qū)域使用地下水，區(qū)域總用水量難于統(tǒng)計(jì)。結(jié)合其區(qū)域特點(diǎn)，選用深層地下水開(kāi)采量、節(jié)水型企業(yè)(單位)覆蓋率、計(jì)劃用水考核率、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積率和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率作為考核指標(biāo)。

其他區(qū)縣采用外調(diào)水總量和深層地下水開(kāi)采量、萬(wàn)元工業(yè)增加值和農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率作為考核指標(biāo)。

三、水資源管理系統(tǒng)監(jiān)管高效

天津市水資源管理系統(tǒng)緊密?chē)@最嚴(yán)格水資源管理制度 “三條紅線”控制目標(biāo)要求，在整合現(xiàn)有監(jiān)測(cè)能力的基礎(chǔ)上，建成以重要水源地、行政邊界控制斷面、地下水開(kāi)采區(qū)、重要取用水戶、重要入河排污口、水功能區(qū)、水生態(tài)系統(tǒng)等為主要監(jiān)測(cè)對(duì)象，以國(guó)家級(jí)水資源監(jiān)控基本點(diǎn)（站）的在線監(jiān)測(cè)與傳輸和天津市監(jiān)控管理信息平臺(tái)建設(shè)為重點(diǎn)的水資源管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源監(jiān)測(cè)信息的及時(shí)準(zhǔn)確計(jì)量，水資源管理中事務(wù)性業(yè)務(wù)流程的在線處理，為水資源管理工作提供信息化平臺(tái),并加強(qiáng)水資源調(diào)配決策支持，輔助行政審批與監(jiān)督管理，為水資源管理工作提供智能化平臺(tái)。

水源地監(jiān)測(cè)包括5個(gè)地下水源地、3個(gè)外調(diào)水工程、17座大中型水庫(kù)的水位、流量、水質(zhì)信息。水源地監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)完成后，可實(shí)現(xiàn)全市集中供水水源地100%的監(jiān)測(cè)。

行政邊界控制斷面監(jiān)測(cè)包括13處省界控制斷面、99處區(qū)縣界控制斷面的水位、流量、水質(zhì)信息，實(shí)現(xiàn)水位自動(dòng)監(jiān)測(cè)，流量、水質(zhì)巡測(cè)。區(qū)縣界控制斷面監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)完成后，可實(shí)現(xiàn)全市區(qū)縣界的水量交換全部檢測(cè)。

取用水監(jiān)測(cè)包括農(nóng)業(yè)、城市和生態(tài)取用水三個(gè)方面。農(nóng)業(yè)取用水監(jiān)測(cè)主要是對(duì)22處過(guò)水頻率較高及水資源管理有監(jiān)測(cè)需求的灌渠取水口門(mén)的取水量監(jiān)測(cè)；城市用水監(jiān)測(cè)包括所有自來(lái)水廠、海水淡化水廠、污水處理廠、再生水廠、直接取用引灤水的用戶、地下水許可取水量在20萬(wàn)m3以上的用戶用水量監(jiān)測(cè)；生態(tài)用水監(jiān)測(cè)包括中心城區(qū)11處水量交換控制點(diǎn)水量監(jiān)測(cè)。取用水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)完成后，將監(jiān)測(cè)天津市工業(yè)生活取水的90%、農(nóng)業(yè)取水的75%。

地下水開(kāi)采區(qū)監(jiān)測(cè)對(duì)546眼監(jiān)測(cè)井水位實(shí)行在線監(jiān)測(cè)，其中國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)井370眼，省級(jí)監(jiān)測(cè)井176眼。地下水開(kāi)采區(qū)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)完成后，可動(dòng)態(tài)掌握地下水的水位變化情況。

水環(huán)境監(jiān)測(cè)包括入河排污口監(jiān)測(cè)、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)和水生態(tài)監(jiān)測(cè)。入河排污口監(jiān)測(cè)主要對(duì)年排放量500萬(wàn)m3以上入河排污口門(mén)監(jiān)測(cè)；水功能區(qū)監(jiān)測(cè)納入已實(shí)現(xiàn)人工巡測(cè)的194個(gè)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息，新建于橋水庫(kù)、爾王莊水庫(kù)2處水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站；水生態(tài)監(jiān)測(cè)主要對(duì)北大港、七里海2處濕地進(jìn)行巡測(cè)。建設(shè)完成后，將實(shí)現(xiàn)占年排放量70%以上入河排污口的監(jiān)測(cè)、一二級(jí)水功能區(qū)重要斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)以及重要濕地的水生態(tài)監(jiān)測(cè)。

天津市水資源管理系統(tǒng)分兩期進(jìn)行建設(shè)，其中一期工程3年，安排在2012—2014年，建設(shè)水源地、行政邊界控制斷面、取用水、水功能區(qū)、水生態(tài)等監(jiān)測(cè)點(diǎn)以及巡測(cè)能力，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、支撐平臺(tái)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)以及市級(jí)監(jiān)控中心、區(qū)縣級(jí)監(jiān)控值班室；二期工程2年，安排在2015—2016年，在一期工程的基礎(chǔ)上，完善信息采集測(cè)站，包括建設(shè)行政邊界控制斷面、地下水開(kāi)采區(qū)、農(nóng)業(yè)取水等監(jiān)測(cè)點(diǎn)。

四、監(jiān)督考核嚴(yán)格細(xì)致

按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，各區(qū)縣人民政府是本區(qū)縣實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，區(qū)縣人民政府主要負(fù)責(zé)人是本區(qū)縣實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的第一責(zé)任人，相關(guān)負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人。為深入推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，天津市水務(wù)局已起草完成《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》。

按照考核辦法，市政府將成立由主管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市水務(wù)局、監(jiān)察局、發(fā)展改革委、財(cái)政局、建交委、經(jīng)信委、農(nóng)委、環(huán)保局和統(tǒng)計(jì)局為成員單位的天津市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體組織實(shí)施考核工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市水務(wù)局。

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核采用分年度考核和“十二五”末總考核相結(jié)合的方式。各區(qū)縣人民政府應(yīng)按照本行政區(qū)域“十二五”水資源管理考核目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)提出確定的年度指標(biāo)分配原則，確定年度目標(biāo)和工作計(jì)劃，于當(dāng)年1月底前報(bào)市考核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,由市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室核定后作為年度考核目標(biāo)。

考核結(jié)果劃分為完成和未完成兩個(gè)等級(jí)，有農(nóng)業(yè)區(qū)縣“三條紅線”、中心城區(qū)“兩條紅線”全部通過(guò)考核的為“完成”等級(jí)，其中有一條紅線未通過(guò)考核的為“未完成”等級(jí)。每條紅線的考核采用評(píng)分法，具體考核細(xì)則由市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室另行制定。

各區(qū)縣人民政府于每年2月底前將本地區(qū)上年度目標(biāo)完成情況、措施落實(shí)情況自查報(bào)告報(bào)送市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)自查報(bào)告進(jìn)行核查，對(duì)區(qū)縣人民政府進(jìn)行重點(diǎn)抽查和現(xiàn)場(chǎng)檢查，綜合自查、抽查和核查結(jié)果劃定考核等級(jí)，編寫(xiě)考核報(bào)告，于每年3月底前將考核結(jié)果報(bào)告市人民政府，經(jīng)市人民政府審定后予以通報(bào)或向社會(huì)公布，并交由干部主管部門(mén)，依照《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》等規(guī)定，納入對(duì)各區(qū)縣人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

對(duì)考核等級(jí)為“未完成”的區(qū)縣人民政府，應(yīng)在考核結(jié)果公告后一個(gè)月內(nèi)，向市人民政府做出書(shū)面報(bào)告，提出限期整改措施，并抄送市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。對(duì)整改不到位的，市水務(wù)局不得對(duì)其下年度用水總量指標(biāo)予以調(diào)增，市發(fā)展改革委、經(jīng)信委等部門(mén)停止審批其新增項(xiàng)目，市監(jiān)察局依據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)該區(qū)縣相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

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