《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》的重大意義

彭文啟

（中國水利水電科學(xué)研究院水環(huán)境研究所，100038，北京）

2011年國務(wù)院以國函〔2011〕167號正式批復(fù)《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃 （2011—2030年）》（以下簡稱《區(qū)劃》），是國家落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措，在水資源保護管理中具有里程碑式意義，標志著水功能區(qū)管理躍進到一個新的高度，開啟了水功能區(qū)劃及其管理工作新階段的序幕，對加強水功能區(qū)監(jiān)督管理，促進水資源合理開發(fā)和有效保護，落實最嚴格水資源管理制度，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用具有重要意義。

一、《區(qū)劃》體系與區(qū)劃成果簡介

水功能區(qū)劃是在總結(jié)國內(nèi)外水資源管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出，并在水資源管理實踐過程中不斷發(fā)展和完善的。經(jīng)過十多年的實踐和探索，水功能區(qū)劃體系及基于水功能區(qū)的水資源保護管理體系已基本形成。20世紀80年代的全國七大流域水資源保護規(guī)劃、90年代末第二次全國水資源保護規(guī)劃、2008年31個省 （自治區(qū)、直轄市）政府批復(fù)水功能區(qū)、2010年國務(wù)院以國函〔2010〕39號文批復(fù)《太湖流域水功能區(qū)劃》、2010年水利部組織的?。ㄗ灾螀^(qū)）批復(fù)水功能區(qū)全面復(fù)核等所形成的水功能區(qū)劃成果，清晰地表明全國水功能區(qū)劃的不斷完善過程，水功能區(qū)在水資源保護和管理工作中發(fā)揮了重要作用，成為核定水域納污能力、制定相關(guān)規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和主要依據(jù)。

水功能區(qū)是水生態(tài)狀況及水資源自然條件及開發(fā)利用狀況相近、具有相似水體功能或期待發(fā)揮相似水體功能的水體或分區(qū)水域。所謂的水體功能是指水體維持河湖水生態(tài)系統(tǒng)健康、滿足人類生存、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展需求所具有的價值和功用。對水體功能進行高度概括，即2011年中央1號文件開篇所提出的總領(lǐng)性的論斷：水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。不同的水功能有與之相對應(yīng)的水質(zhì)標準要求。所謂的水質(zhì)標準是與保障設(shè)定水體功能相適應(yīng)的物理、化學(xué)及生物學(xué)指標所表征的狀況，并不僅僅指化學(xué)指標所表征的狀況，也應(yīng)該包括水量、水生生物等指標所表征的狀況。不能達到一定水質(zhì)標準要求的水域，其水功能會受到損害，甚至完全喪失，因此，水功能區(qū)也可以理解為有特定的水質(zhì)及水量標準要求的水域單元。所以，水功能區(qū)劃有3個基本要素：一定空間位置的水域、水體功能及水質(zhì)標準。

維持及恢復(fù)水域水體功能是以水功能區(qū)為單元的水資源保護及水污染防治的根本目標，是實現(xiàn)河湖健康和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展保障的國家需求的基礎(chǔ)條件。水功能區(qū)劃與水資源開發(fā)利用及經(jīng)濟社會發(fā)展有3個基本結(jié)合：一是與水資源及水生態(tài)自然狀況的結(jié)合，即與水生態(tài)的區(qū)域特點及水資源在某一區(qū)域的自然存在形式的結(jié)合；二是與水資源開發(fā)利用狀況的結(jié)合，即與水資源利用功能的需求結(jié)合；三是與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況的結(jié)合，即根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點提出保護要求。

水體功能既包括與水生生物相關(guān)的用途，也包括支持經(jīng)濟社會生產(chǎn)生活的用途。與美國清潔水法關(guān)于水體功能分類規(guī)定不同的是，我國的水功能區(qū)劃中同時也包括污染物傳輸及凈化用途。水功能區(qū)劃按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，對不同的水域規(guī)定了不同的功能要求。由于河湖水系存在復(fù)雜的水力聯(lián)系，水資源開發(fā)利用存在近期及遠期需求，同時不同行政區(qū)的水資源需求存在差異，因此，河湖水系的各類功能安排需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。所以，針對上述功能類型及分級管理需求，水功能區(qū)采取的是所謂分級分類體系。

水功能區(qū)采用兩級體系。一級區(qū)劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、開發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)等4類，重點從宏觀上統(tǒng)籌水資源開發(fā)利用與保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)地區(qū)間用水關(guān)系，同時考慮區(qū)域可持續(xù)發(fā)展對水資源的需求；二級區(qū)劃將一級區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)按照水資源利用功能細分為飲用水水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)、排污控制區(qū)等7類，著重協(xié)調(diào)不同用水行業(yè)間的關(guān)系。

水法第三十二條規(guī)定國家確定的重要江河湖泊的水功能區(qū)劃由國家有關(guān)部門擬定，其他江河湖泊的水功能區(qū)劃由地方擬定。因此，制定水功能區(qū)劃是一個自上而下和自下而上相結(jié)合的過程。

1999年12月，水利部組織全國開展了水功能區(qū)劃工作，全國水資源綜合規(guī)劃根據(jù)水法的要求制定了全國水功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)定。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極推進水功能區(qū)劃工作，截至2008年8月，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）人民政府先后批復(fù)并實施了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃。2010年，水利部對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批復(fù)的水功能區(qū)進行了全面復(fù)核，編制完成了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃 （征求意見稿）》，2011年國務(wù)院予以批復(fù)。

根據(jù)水利部2010年 《二十一世紀前10年水功能區(qū)水資源質(zhì)量變化調(diào)查評價》成果，省（自治區(qū)、直轄市）人民政府批準實施的水功能區(qū)劃及流域機構(gòu)負責(zé)劃定的省界緩沖區(qū)區(qū)劃所形成的水功能區(qū)劃，水功能區(qū)區(qū)劃涉及約3 900條河流、180余個湖泊、900余座水庫。省（自治區(qū)、直轄市）批復(fù)區(qū)劃個數(shù)為10 624個，河流長度約34萬km，湖泊水面面積5.2萬km2，水庫蓄水量1 643億m3。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批復(fù)水功能區(qū)中保護區(qū)河流長度占總區(qū)劃長度的22.1%，保留區(qū)占30.0%，緩沖區(qū)占4.5%，開發(fā)利用區(qū)占43.4%。

《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》共涉及河流1 027條，基本上是流域面積1000 km2以上的河流，約占全國1000km2以上河流總數(shù)的2/3。《區(qū)劃》共有4 493個水功能區(qū)，其中一級水功能區(qū)個數(shù) （不包括開發(fā)利用區(qū)）占39%。涉及總河長17.8萬km，其中保護區(qū)占20.7%，保留區(qū)占31.2%，緩沖區(qū)占7.6%，開發(fā)利用區(qū)占40.4%。湖庫總面積4.33萬km2，其中一級水功能區(qū)（不包括開發(fā)利用區(qū)）占84%?！度珖匾雍此δ軈^(qū)劃》中水質(zhì)目標為Ⅰ類、Ⅱ類及Ⅲ類的水功能區(qū)個數(shù)分別占1%、32%和48%，Ⅳ類及Ⅴ類水功能區(qū)個數(shù)占11%和2%。

二、《區(qū)劃》是堅持“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”“穩(wěn)增長轉(zhuǎn)方式”的重要依據(jù)

水功能區(qū)是水體功能與保護需求的連接點，是協(xié)調(diào)水資源與經(jīng)濟社會發(fā)展的著力點，也是經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生改善的匯聚點。國家“十二五”規(guī)劃明確了發(fā)展的主題主線，2012年中央經(jīng)濟工作會議要求穩(wěn)中求進。落實“十二五”規(guī)劃和中央經(jīng)濟工作會議精神，必須堅持在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展。具體到水資源管理領(lǐng)域，就是必須堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展。處理好水資源開發(fā)利用與保護關(guān)系支持發(fā)展經(jīng)濟與創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，是擺在水資源管理面前的一個現(xiàn)實而緊迫的重大課題。

《區(qū)劃》按照水資源可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌水資源開發(fā)利用與保護，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)和地區(qū)用水，統(tǒng)籌目前和未來用水，科學(xué)規(guī)劃水域功能布局，按照維持河湖水系物理、化學(xué)及生物完整性，保障河湖生態(tài)健康和水資源可持續(xù)利用的要求，科學(xué)分析河湖水系水量、水質(zhì)及水生態(tài)保護需求，合理確定重要水域的水質(zhì)、水量及水生態(tài)保護目標及其保障需求與措施。同時，《區(qū)劃》以流域為單元，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、近遠期水資源及水生態(tài)保護目標與經(jīng)濟社會發(fā)展需求，按照流域與區(qū)域相結(jié)合的管理模式，既考慮流域?qū)哟紊系墓芾砗捅Ｗo，又兼顧區(qū)域?qū)哟紊喜煌乃Y源分區(qū)特點和開發(fā)利用的合理需求。對飲用水等關(guān)系國計民生的重要水體功能，實施重點保護；對協(xié)調(diào)用水矛盾突出的省界水域，重點監(jiān)管。

《區(qū)劃》的上述特點，確立了水功能區(qū)在我國水資源開發(fā)利用及保護節(jié)約管理中的重要地位。以《區(qū)劃》為依據(jù)，提出水功能區(qū)納污能力，完善環(huán)境流量管理目標，形成分級、分區(qū)、分類、分期管理目標體系，根據(jù)水資源承載力和水環(huán)境承載力需求，建立水功能區(qū)限制納污紅線制度，對推動發(fā)展、轉(zhuǎn)型和優(yōu)化經(jīng)濟空間布局具有重大意義。

三、《區(qū)劃》進一步夯實了水資源保護與水污染防治管理的基石

流域水質(zhì)目標管理制度是歐美等發(fā)達國家證明最為行之有效的水資源保護管理制度，其核心思想是以水體功能要求為導(dǎo)向，確定水質(zhì)（維持及恢復(fù)水體物理、化學(xué)及生物完整性要求的水質(zhì)目標）管理目標，以水質(zhì)目標為依據(jù)，提出流域水污染總量控制計劃，按照規(guī)劃實施水資源管理及水污染防治的工程及非工程措施，并以水功能達標與否檢驗流域水資源保護及水污染防治措施效果。由此可見，水功能區(qū)劃是整個流域水質(zhì)目標管理的基石。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，同時由于長期粗放的增長方式，也付出了過大的資源環(huán)境代價，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的水資源和水環(huán)境問題，在我國近20多年來集中出現(xiàn)，水資源與水環(huán)境保護面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)退化、水功能區(qū)達標率偏低，嚴重制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

形成這種不利局面的原因可能是多方面的，其中，江河湖庫水域沒有明確的功能劃分，或有了功能劃分，但維持或恢復(fù)功能要求的限制納污方案等要求無法真正落實到位，也就是說水功能區(qū)劃在流域的水質(zhì)管理中的缺位或作用不能充分發(fā)揮是水質(zhì)不斷惡化的重要原因之一。

水功能區(qū)劃在水資源保護及水污染防治中的關(guān)鍵地位在我國的水法等有關(guān)法律法規(guī)中有充分體現(xiàn)。水法第三十二條規(guī)定了以水功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的水資源保護的基本任務(wù)包括制定水功能區(qū)劃、核定該水域的納污能力、提出限制排污總量意見、建立水功能區(qū)達標評價和綜合監(jiān)管制度等?？梢园l(fā)現(xiàn)，水功能區(qū)劃是水資源保護體系的載體，是最重要的水資源管理制度之一，有效提升水功能區(qū)水質(zhì)達標狀況是維持或恢復(fù)河湖健康、保障水資源可持續(xù)利用的主線。水污染防治法第十八條規(guī)定國家對重點水污染物排放實施總量控制制度，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量狀況和水污染防治工作的需要，確定本行政區(qū)域?qū)嵤┛偭肯鳒p和控制的重點水污染物。由于各方面的原因，我國“十五”、“十一五”乃至“十二五”國家水污染防治實行的總量控制是目標總量控制，與歐美等國家實行的容量總量控制體系在本質(zhì)上存在較大差別。目標總量控制沒能基于水域水質(zhì)響應(yīng)，建立污染控制與水功能水質(zhì)目標要求的聯(lián)系，導(dǎo)致污染源控制、治理措施與水域水質(zhì)改善的關(guān)系難以厘清。這也是類似太湖、滇池一類嚴重污染流域在投入成百上千億元經(jīng)費治理約20年以后，水質(zhì)改善依然不明顯的重要原因之一。但隨著水污染防治工作的不斷推進，實行以水質(zhì)目標為導(dǎo)向的容量總量控制的必要性越來越迫切，條件也越來越成熟。應(yīng)該說，《區(qū)劃》對容量總量控制的穩(wěn)步推進具有重大意義。

國務(wù)院正式批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》，明確提出該區(qū)劃是全國水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。提出要根據(jù)不同水域的功能定位，實行分類保護和管理，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。力爭到2020年水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到80%，到2030年水質(zhì)基本達標。因此，水功能區(qū)劃在流域水質(zhì)保護及水污染防治中的指導(dǎo)地位進一步明確，流域水質(zhì)目標管理制度體系的基石進一步夯實，在我國水資源保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理工作中具有里程碑式的重大意義。

四、《區(qū)劃》為水功能區(qū)限制納污紅線的實施提供了基礎(chǔ)支撐

中央水利工作會議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確要求把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，要求確立三條紅線：水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線；建立四項制度：用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度及水資源管理責(zé)任和考核制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）對實施最嚴格水資源管理制度進行了全面部署，明確要求到2015年、2020年、2030年全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率分別提高到60%、80%、95%以上。

水功能區(qū)限制納污制度的基礎(chǔ)是水功能區(qū)劃，目標是提高水功能區(qū)水質(zhì)達標率。水功能區(qū)限制納污制度通過建立和完善分級考核和評價制度、入河湖排污總量控制制度、入河排污口監(jiān)管制度、水功能區(qū)監(jiān)測預(yù)警制度、飲用水水源地達標制度等關(guān)鍵制度，形成以總量控制為核心，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)和水生態(tài)的水資源保護監(jiān)管體系，促進水污染治理和水體功能的改善，推動飲用水水源地安全保障、水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，為水資源的可持續(xù)利用提供支撐和保障。水功能區(qū)分級考核和評價制度，主要是要建立水功能區(qū)限制納污紅線的國家和省級人民政府分級考核制度和重要指標評估制度。國務(wù)院正式批復(fù)的 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》明確了全國重要江河湖泊水功能區(qū)的范圍、功能和目標，為水功能區(qū)限制納污紅線制度的實施提供了基礎(chǔ)支撐，為水功能區(qū)限制納污紅線的綜合監(jiān)管提供了重要依據(jù)。

水能功區(qū)不達標的原因是其受納污染物總量超出了納污能力，保障水體功能達標最根本的保障措施之一是陸域水污染減排。我國粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式所形成的高強度排放，導(dǎo)致水污染十分嚴重?！度珖Y源綜合規(guī)劃調(diào)查評價》對水功能區(qū)點源污染物入河量和納污能力進行了對比分析，發(fā)現(xiàn)水功能區(qū)化學(xué)需氧量或氨氮入河量超載比例為33.1%。同時，《全國水資源綜合規(guī)劃調(diào)查評價》調(diào)查評價成果表明，在點源污染不斷增加的同時，非點源污染日漸突出。因此，嚴格按照水功能區(qū)納污能力控制陸域污染排放，是保障水功能區(qū)達標的重要管理制度。水法第三十二條要求對水功能區(qū)核定水功能區(qū)納污能力，提出限制排污總量意見，這也是水功能區(qū)限制納污紅線規(guī)定的監(jiān)管任務(wù)。

經(jīng)過10余年的積極探索，水功能區(qū)限制納污能力計算技術(shù)體系不斷完善，全國水資源綜合規(guī)劃也提出了2030年的限制排污總量方案，對促進水資源保護管理發(fā)揮了重要作用。但是，同時也必須看到，由于各種原因，水功能區(qū)限制排污方案在國家重點流域的水污染防治規(guī)范中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用?！秴^(qū)劃》為我們計算水體納污總量提供了基本的依據(jù)，對促進水功能區(qū)限制納污制度的建設(shè)具有重大意義。

五、《區(qū)劃》對促進公眾參與水資源保護監(jiān)督有重要意義

水功能區(qū)達標與否對公眾的生產(chǎn)生活有直接影響。飲用水水源區(qū)不達標，飲水安全受到影響；農(nóng)業(yè)用水區(qū)不達標，食品安全受到威脅；工業(yè)用水區(qū)不達標，工業(yè)生產(chǎn)可能不得不停工停產(chǎn)；保護區(qū)不達標，或其他類型的水功能區(qū)不達標，生態(tài)安全受到威脅。飲水安全、食品安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全等等，無不與我們生活息息相關(guān)。所以，保障水功能區(qū)達標，是每個公眾的切身利益所在，在水功能區(qū)水質(zhì)保護方面發(fā)揮積極作用是每個公眾不能推卸的責(zé)任。因此，制定和實施水功能區(qū)劃對普通大眾關(guān)注切身利益、充分調(diào)動公眾的水功能區(qū)水質(zhì)保護積極性具有重大意義。

首先，通過水功能區(qū)劃的頒布，公眾可以系統(tǒng)了解其關(guān)切水域的功能要求及水質(zhì)保護標準，可以參與水質(zhì)保護監(jiān)督，如在美國，對不達標水域，公眾可以提起相關(guān)的法律訴訟，要求相關(guān)政府、部門及相關(guān)責(zé)任方采取有效的污染控制措施。

其次，通過了解國家有關(guān)部門發(fā)布的水功能區(qū)達標狀況的定期評價結(jié)果，從所謂的水質(zhì)好或水質(zhì)差的感性認識，上升到水體功能的水質(zhì)適宜性理性判斷，降低其對水域功能利用選擇的盲目性，如在不達標的景觀娛樂用水區(qū)，最好不要從事與水體直接或間接接觸的水上活動。

第三，有利于提高公眾積極參與水功能區(qū)水質(zhì)保護的自覺性。水功能區(qū)不達標的原因既有包括工業(yè)及城鎮(zhèn)生活的點污染源排放，也有類似農(nóng)藥化肥過度施用、農(nóng)村廢污水及垃圾管理不善等一類的非點源污染，當然也有河流斷流一類的河湖環(huán)境水量不足所導(dǎo)致的水質(zhì)凈化能力降低。高強度的點源及非點源污染物排放、河湖環(huán)境流量不滿足要求等導(dǎo)致水功能區(qū)不達標的諸多因素，其實與我們每個人的生產(chǎn)活動及生活方式有密切關(guān)系。因此，按照建設(shè)節(jié)水防污型社會的要求，自覺約束我們的生產(chǎn)活動和生活方式，是每個人責(zé)任所在。

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