最嚴(yán)格土地管理責(zé)任和考核制度對水資源管理的啟示

柳長順，戴向前

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2011年中央1號文件明確提出建立水資源管理責(zé)任和考核制度。2012年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）對建立水資源管理責(zé)任和考核制度作了進(jìn)一步細(xì)化。

建立水資源管理責(zé)任和考核制度可以借鑒最嚴(yán)格土地管理責(zé)任和考核制度的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施最嚴(yán)格土地管理責(zé)任和考核制度的實(shí)踐證明了建立管理責(zé)任和考核制度，對提高地方各級政府的重視，保障各項(xiàng)措施落實(shí)，切實(shí)推進(jìn)管理工作具有重要作用。

一、落實(shí)最嚴(yán)格土地管理責(zé)任和考核制度的做法經(jīng)驗(yàn)

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）明確提出建立耕地保護(hù)責(zé)任考核體系、嚴(yán)格責(zé)任追究。為落實(shí)文件要求，制定了一系列卓有成效的措施，確保耕地保護(hù)責(zé)任考核落實(shí)到位。

1.明晰管理責(zé)任

以土地管理法等法律法規(guī)為依據(jù)，按照有關(guān)要求，明確劃分了中央和地方各級政府及土地主管部門的管理權(quán)限和責(zé)任。國務(wù)院負(fù)責(zé)調(diào)控新增建設(shè)用地總量、下達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)、考核省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)。

地方各級政府負(fù)責(zé)保護(hù)和合理利用土地、盤活存量建設(shè)用地。省級政府在確保嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、不突破土地利用年度計(jì)劃的前提下，可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權(quán)限對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收進(jìn)行審批，按規(guī)定用途決定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)地方分成部分的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡，并對土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

國土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計(jì)署、國家統(tǒng)計(jì)局等部門定期對各省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行檢查和考核，并向國務(wù)院報(bào)告。地方相關(guān)部門責(zé)任分工與此類似，一些地方建立了聯(lián)席會(huì)議制度、共同責(zé)任機(jī)制。

2.制定考核辦法

2005年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，其中進(jìn)一步明確了考核目標(biāo)、考核對象、考核方式等內(nèi)容，為責(zé)任和考核制度建立提供了抓手。在《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》的框架下，各級政府結(jié)合本地管理實(shí)際，制定對下一級政府的考核辦法，自上而下形成市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核體系，各級地方政府首長的責(zé)任得以明確，形成了責(zé)任逐級落實(shí)，目標(biāo)逐級考核的局面，為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度提供了重要保障。

3.分解細(xì)化目標(biāo)

首先，全國土地利用總體規(guī)劃明確約束性目標(biāo)，主要包括實(shí)際耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的面積和質(zhì)量、新增建設(shè)用地面積。其次，逐級分解到各級地方政府，落實(shí)到重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)到具體建設(shè)項(xiàng)目審批。地方各級政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，強(qiáng)化年度土地利用計(jì)劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排的調(diào)控。

4.完善保障體系

為保障責(zé)任和考核的貫徹落實(shí)，建立了國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督各地土地利用和管理。還建立了土地違法責(zé)任追究制度、政府領(lǐng)導(dǎo)干部耕地和基本農(nóng)田保護(hù)離任審計(jì)制度等。同時(shí)，也加強(qiáng)了基礎(chǔ)支撐。國土資源部依托土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測全國“一張圖”工程和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)綜合監(jiān)管平臺，初步建立了“地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核及評價(jià)預(yù)警系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)考核數(shù)據(jù)的在線報(bào)送、分析及評價(jià)等功能。

二、建立水資源管理責(zé)任和考核制度的背景

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確提出了2030年水資源管理“三條紅線”的總目標(biāo)：一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)；二是確立用水效率控制紅線，用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。為實(shí)現(xiàn)上述紅線目標(biāo)，還明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標(biāo)。“三條紅線”的總目標(biāo)與分階段目標(biāo)清晰明確，但實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的任務(wù)繁重而艱巨，這對水資源管理提出了更高的要求。水資源管理能力與水平雖然不斷提高，但傳統(tǒng)水資源管理缺乏硬手段和硬約束，水資源管理責(zé)任不明確，考核制度缺位等問題一直未能有效解決，導(dǎo)致我國水資源過度開發(fā)、粗放利用、生態(tài)退化。因此，建立水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制，將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，以此為抓手全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，確保目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)，具有十分重要的意義。

三、最嚴(yán)格土地管理制度對建立水資源管理責(zé)任和考核制度的啟示

我國水資源情勢嚴(yán)峻，問題復(fù)雜，建立水資源管理責(zé)任和考核制度涉及多方面因素，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需做大量工作。借鑒土地管理等方面的做法與經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的基本要求，結(jié)合水資源管理工作實(shí)際，提出當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期建立水資源管理責(zé)任和考核制度的對策建議。

1.明晰水資源管理責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

責(zé)任更加明確、考核更加嚴(yán)格是最嚴(yán)格水資源管理制度的基本內(nèi)涵?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確了中央與地方、部門之間以及流域機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

中央負(fù)責(zé)確定省級行政區(qū)域考核指標(biāo)，對省級政府指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核；地方政府負(fù)責(zé)分解、細(xì)化、落實(shí)考核指標(biāo)，并對下一級政府指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

各級政府水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，會(huì)同有關(guān)部門具體組織實(shí)施考核工作，提出考核結(jié)果；組織部門負(fù)責(zé)把水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，并依據(jù)考核結(jié)果對政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行綜合考核評價(jià)；國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部、司法部等相關(guān)部門按照職責(zé)分工，各司其職，做好水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)及考核相關(guān)工作。

流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理等職能，協(xié)調(diào)分解考核指標(biāo)，核定流域內(nèi)省界水量水質(zhì)的監(jiān)測數(shù)據(jù)。

為了促進(jìn)責(zé)任落實(shí)，可考慮建立水利部牽頭、各相關(guān)部門參與的部際聯(lián)席會(huì)議制度，建立流域機(jī)構(gòu)牽頭、各?。ㄗ灾螀^(qū)）參與的流域內(nèi)省際協(xié)調(diào)機(jī)制，并建立健全監(jiān)督制度、通報(bào)制度、協(xié)商制度、預(yù)警機(jī)制等。

2.逐級確定考核目標(biāo)，明確考核要求

在國家層面上明確 “三條紅線”四項(xiàng)考核指標(biāo)（用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)與主要江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率）總目標(biāo) （2030年）、分階段目標(biāo)（2015年、2020年）的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建各流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的用水總量控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污控制紅線管理考核目標(biāo)。在總目標(biāo)與階段目標(biāo)約束下，各地綜合考慮水資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多種因素，確定“三條紅線”年度考核目標(biāo)，并報(bào)上一級主管部門批準(zhǔn)備案。

在分解確定考核指標(biāo)過程中，應(yīng)當(dāng)正確處理國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要確定的約束性指標(biāo) （萬元工業(yè)增加值用水量降低30%）、預(yù)期性指標(biāo)（農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53），與最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩類考核有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)。

3.加快考核辦法出臺，明確考核依據(jù)

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，按照2011年中央1號文件、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的要求，借鑒土地管理的做法與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合水資源管理實(shí)際，在中央層面、地方層面加快制定出臺考核辦法。由于我國各地水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等各方面存在較大差異，因此中央層面的管理辦法不宜規(guī)定太細(xì)，主要作原則性規(guī)定，由各地制定實(shí)施細(xì)則。在中央層面考核辦法出臺之前，鼓勵(lì)地方進(jìn)行探索實(shí)踐，支持地方試點(diǎn)工作。

在制定考核辦法過程中，應(yīng)當(dāng)正確處理懲罰措施的嚴(yán)厲性與考核指標(biāo)的操作性問題，慎用“一票否決”；正確處理年度考核與階段性考核、期末總考核的關(guān)系，避免前松后緊、臨時(shí)突擊完成考核指標(biāo)。

4.加快監(jiān)測體系建設(shè)，增強(qiáng)考核支撐

水資源監(jiān)控體系是采集、收集水資源開發(fā)利用、節(jié)約及保護(hù)等第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)平臺，只有真實(shí)、客觀、足量的觀測數(shù)據(jù)才能夠支撐水資源管理和考核制度公平公正落實(shí)，為此亟待加快水資源監(jiān)測能力建設(shè)。當(dāng)前，圍繞最嚴(yán)格水資源管理制度設(shè)定的考核指標(biāo)，全面加快取水戶取水、排水、入河排污口計(jì)量監(jiān)控設(shè)施改造，抓緊完善省界斷面和重要控制斷面水量水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)、地下水監(jiān)測站網(wǎng)，加快取用水戶計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，加快國家水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，逐步建立覆蓋中央、流域和地方的水資源監(jiān)控管理平臺，切實(shí)提高水資源監(jiān)管能力。

在建設(shè)監(jiān)測體系過程中，應(yīng)當(dāng)考慮考核指標(biāo)要求與監(jiān)測體系建設(shè)任務(wù)相協(xié)調(diào)的問題，按照規(guī)劃統(tǒng)籌、突出重點(diǎn)的原則，先整體再局部，先疏后密，先易后難，優(yōu)先布置考核指標(biāo)的關(guān)鍵監(jiān)測點(diǎn)，有序推進(jìn)監(jiān)測體系建設(shè)，為實(shí)施考核提供支撐。

5.制定系統(tǒng)保障措施，確?？己诵Ч?/h3>

系統(tǒng)保障措施能夠有效保障水資源管理責(zé)任和考核制度落到實(shí)處，可切實(shí)提高各級政府與相關(guān)管理部門的責(zé)任意識，避免出現(xiàn)“考與不考一個(gè)樣，考好考壞一個(gè)樣”的形式主義。水具有流動(dòng)性，這一特征使得最嚴(yán)格水資源管理比土地管理難度更大，任務(wù)更艱巨，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任和考核制度更緊迫。借鑒土地管理做法，應(yīng)建立更加多樣、系統(tǒng)、嚴(yán)厲的保障手段和措施，如建立水資源督察制度，加強(qiáng)管理過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查及督辦；建立通報(bào)制度，表彰先進(jìn)，鞭策后進(jìn)；建立任期、離任審計(jì)制度，促進(jìn)責(zé)任履行；建立預(yù)警制度，管理關(guān)口前移；建立責(zé)任追究，加強(qiáng)警示和震懾；建立獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)。

在制定保障措施過程中，應(yīng)考慮各措施的系統(tǒng)性、銜接性及可操作性，做到全過程、多角度、多層次有機(jī)結(jié)合，不留管理空白，易操作。

6.加大宣傳培訓(xùn)力度，促進(jìn)公眾參與

最嚴(yán)格水資源管理制度涉及政府及相關(guān)部門、社會(huì)公眾等多種主體，應(yīng)當(dāng)有針對性地開展宣傳培訓(xùn)工作。一是面向水利部門，采取組織宣講團(tuán)、發(fā)布相關(guān)文件、編制輔導(dǎo)材料等方式，全面宣傳制度背景、政策措施與考核要求。二是面向政府及相關(guān)部門，通過匯報(bào)、請示、宣講等方式，宣傳管理責(zé)任與考核要求，強(qiáng)化責(zé)任意識。三是面向社會(huì)公眾，通過電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)站、手機(jī)等渠道，廣泛宣傳基本水情與相關(guān)政策，形成制度實(shí)施的良好輿論氛圍與環(huán)境。

四、結(jié) 語

建立水資源管理責(zé)任和考核制度是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要保障。按照2011年中央1號文件、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的要求及規(guī)定，借鑒最嚴(yán)格土地管理責(zé)任和考核制度落實(shí)做法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合水資源管理實(shí)際，建議按照“明晰責(zé)任、層層落實(shí)，建章立制、嚴(yán)格考核，明確指標(biāo)、綜合評判，用好考核、提高水平”的思路，從明晰水資源管理責(zé)任、逐級確定考核目標(biāo)、加快考核辦法出臺、加快監(jiān)測體系建設(shè)、制定系統(tǒng)保障措施、加大宣傳培訓(xùn)力度等方面入手，加快建立水資源管理責(zé)任和考核制度。

[1]中華人民共和國水法（中華人民共和國主席令第74號）[R].2002.

[2]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[3]國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見（國發(fā)〔2012〕3 號）[R].2012.

[4]省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法[J].吉林政報(bào)，2005（22）.

[5]張秋平，柳長順，劉卓，等.最嚴(yán)格的土地管理制度對水資源管理的借鑒意義[J]. 水利發(fā)展研究，2010（10）.