淺議河道采砂管理體制

王金生

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)，430010，武漢）

河道中的砂石是各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可或缺的優(yōu)質(zhì)原材料，河道采砂對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有一定的影響。如果管理不善，在開采經(jīng)營(yíng)者獲取較高收益的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)很多生態(tài)環(huán)境方面的負(fù)面影響。因此，人們對(duì)河道采砂管理的重視程度越來(lái)越高，而其管理體制的確立則是實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的關(guān)鍵所在。

一、現(xiàn)行的河道采砂管理體制

水法規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！眹?guó)務(wù)院曾于2004年發(fā)出了《河道采砂許可制度實(shí)施辦法（征求意見稿）》，但至今尚未正式頒布實(shí)施。

《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》將河道砂石納入礦產(chǎn)資源的范疇進(jìn)行管理，并通過(guò)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等，對(duì)如何辦理采礦許可證及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收工作作出了相應(yīng)規(guī)定。

《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開采砂石、砂金適用法律問(wèn)題的答復(fù)》（法工辦發(fā)〔1990〕14 號(hào)）和《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開采砂石、砂金適用法律問(wèn)題的再次答復(fù)》（法工委發(fā)文〔1991〕18號(hào)）的主要精神是：任何單位和個(gè)人申請(qǐng)?jiān)诤拥纼?nèi)采砂，必須經(jīng)過(guò)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。涉及航道的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同航道主管部門批準(zhǔn)。取得河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的單位和個(gè)人，應(yīng)憑批準(zhǔn)文件辦理采礦許可證。

《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)：(一)采砂、取土、淘金……”第四十條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金，必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi)。收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)收辦法由國(guó)務(wù)院水利行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政主管部門制定?！彼?、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局據(jù)此聯(lián)合頒布了 《河道采砂收費(fèi)管理辦法》（水財(cái)〔1990〕16 號(hào)），對(duì)河道采砂許可證的發(fā)放、河道采砂管理費(fèi)的收繳等事項(xiàng)作出了規(guī)定。

航道管理?xiàng)l例、內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例、水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定等則從對(duì)航道的保護(hù)和通航安全考慮，對(duì)河道采砂活動(dòng)辦理水上水下施工作業(yè)許可證等有關(guān)事宜作出了相關(guān)規(guī)定。

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》是在當(dāng)時(shí)長(zhǎng)江采砂的嚴(yán)峻形勢(shì)背景下出臺(tái)的。它規(guī)定國(guó)務(wù)院水行政主管部門及其所屬的長(zhǎng)江水利委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，并做好有關(guān)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。長(zhǎng)江采砂管理實(shí)行地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。沿江縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江采砂活動(dòng)的管理，做好長(zhǎng)江采砂的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。沿江縣級(jí)以上地方政府水行政主管部門依照條例的規(guī)定，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江采砂的管理和監(jiān)督檢查工作。長(zhǎng)江航務(wù)局負(fù)責(zé)長(zhǎng)江航道管理，長(zhǎng)江海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)交通安全管理工作。公安部門依法打擊長(zhǎng)江采砂活動(dòng)中的違法犯罪行為。該條例在長(zhǎng)江上創(chuàng)建了“地方政府負(fù)責(zé)，一個(gè)部門主管，相關(guān)部門配合”的河道采砂管理新體制。

國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)（國(guó)法秘函〔2003〕23 號(hào)）進(jìn)一步明確：對(duì)在長(zhǎng)江宜賓以下干流河道內(nèi)從事采砂活動(dòng)，實(shí)行 “一證”（河道采砂許可證）、“一費(fèi)”（長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)）的管理制度，只領(lǐng)取河道采砂許可證，不再辦理其他許可手續(xù)。取消了長(zhǎng)江采砂活動(dòng)辦理水上水下施工作業(yè)許可證和采礦許可證以及繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等其他費(fèi)用的管理規(guī)定。

然而，2008年國(guó)務(wù)院批復(fù)的水利部“三定”方案的“其他事項(xiàng)”中規(guī)定了河道采砂管理的職責(zé)分工是：長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理體制按《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》規(guī)定的體制執(zhí)行。其他河道采砂管理的職責(zé)分工是：水利部對(duì)河道采砂影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、堤防安全負(fù)責(zé)，國(guó)土資源部對(duì)保障河道內(nèi)砂石資源合理開發(fā)利用負(fù)責(zé)，交通運(yùn)輸部對(duì)河道采砂影響通航安全負(fù)責(zé)。由水利部牽頭，會(huì)同國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部等部門，負(fù)責(zé)河道采砂監(jiān)督管理工作，統(tǒng)一編制河道采砂規(guī)劃。河道采砂的水上執(zhí)法監(jiān)管，要充分發(fā)揮現(xiàn)有的交通運(yùn)輸部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用。按照此分工要求，至少在以下幾個(gè)方面與相關(guān)法規(guī)及相關(guān)精神不相適應(yīng)。一是如果僅由國(guó)土資源部門對(duì)河道內(nèi)砂石資源的開發(fā)利用負(fù)責(zé)，則亦由其實(shí)施采砂許可并收取相關(guān)費(fèi)用，這排斥了河道主管機(jī)關(guān)實(shí)施采砂許可和征收采砂管理費(fèi)，與河道管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定不相符。二是如果由國(guó)土資源部門實(shí)施采砂許可，而由水利部門牽頭，會(huì)同國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部等部門，負(fù)責(zé)河道采砂監(jiān)督管理工作，不符合“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管”的基本要求。三是這種分工不符合“把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部門管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理”的改革方向。

二、管理體制不順的主要問(wèn)題

地表裸露的巖石經(jīng)陽(yáng)光、風(fēng)雨、霜凍等因素的長(zhǎng)期共同作用分化成較小顆粒，在地表徑流的挾帶下進(jìn)入河道。受水流、河道等因素的影響，礫石、粗砂、中砂、細(xì)砂分別沉積在不同河段的河道上，成為構(gòu)成河床的主要要素，并使河床保持相對(duì)平衡。但在礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則所附的《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》中，將天然石英砂（……、建筑用砂、……）列為礦產(chǎn)資源。所以，因其河床構(gòu)成因素和礦產(chǎn)資源的雙重性，以及河道采砂對(duì)航道與通航安全的影響等原因，導(dǎo)致了在現(xiàn)行法律框架下受不同法規(guī)調(diào)整的情勢(shì)，形成了多頭管理的體制，并由此帶來(lái)了諸多弊端：

一是多頭管理導(dǎo)致管理秩序混亂。多頭管理、權(quán)責(zé)不清、權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一的行政管理體制，導(dǎo)致部門之間職能交叉。行政部門在管理過(guò)程中甚至發(fā)生趨利避責(zé)的傾向。實(shí)踐證明，在“多頭管理，政出多門”的河道采砂管理體制下，管理秩序混亂不堪。

二是重復(fù)許可使政府公信力下降。在管理過(guò)程中，受現(xiàn)行行政管理體制的影響，相關(guān)部門的行政許可事項(xiàng)中存在不少重復(fù)許可、交叉許可、多頭許可問(wèn)題，這必然遭到行政相對(duì)人的質(zhì)疑。而且重復(fù)審批許可，產(chǎn)生行政內(nèi)耗，降低行政效能，加大行政成本，也將嚴(yán)重影響政府的公信力。分別到水利、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門辦理與河道采砂相關(guān)的許可證，則使申請(qǐng)河道采砂的單位和個(gè)人對(duì)政府多頭審批許可的做法產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿。

三是重復(fù)收費(fèi)使行政相對(duì)人不堪重負(fù)。重復(fù)的行政許可審批環(huán)節(jié)，往往伴隨著重復(fù)的收費(fèi)，更使行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)加重，甚至引發(fā)更多權(quán)力尋租現(xiàn)象。目前，長(zhǎng)江干流以外的其他河道采砂要分別向水行政主管部門和國(guó)土資源等不同的行政部門繳納多個(gè)名目的行政規(guī)費(fèi)，這確實(shí)增加了管理相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。

另外，河道采砂活動(dòng)事關(guān)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪和通航河段的通航安全。在管理體制不順的情況下，一些單位和個(gè)人受利益驅(qū)動(dòng)非法采砂，加之現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對(duì)非法采砂行為規(guī)定的處罰力度不夠，一些基層執(zhí)法單位在地方保護(hù)主義的影響下執(zhí)法不嚴(yán)，多頭管理、權(quán)責(zé)不清的管理體制，致使濫采亂挖現(xiàn)象愈演愈烈，造成局部河勢(shì)惡化，也使涉水基礎(chǔ)設(shè)施頻頻受到嚴(yán)重的毀損，危及堤防，影響河道防洪安全。同時(shí)，運(yùn)砂船只云集江面，占據(jù)航道，使水上事故頻頻發(fā)生，擾亂了正常的通航秩序。另外，一些采砂單位和個(gè)人為了爭(zhēng)奪采砂點(diǎn)，引發(fā)了嚴(yán)重的糾紛和矛盾。一些涉黑涉惡勢(shì)力也乘機(jī)介入，某些河段甚至因采砂而出現(xiàn)大規(guī)模的械斗等群體事件，嚴(yán)重影響水上社會(huì)治安。

三、長(zhǎng)江河道采砂管理體制的成效

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，明確了長(zhǎng)江河道采砂管理體制。在國(guó)務(wù)院和沿江各地各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，在交通、公安等部門的協(xié)同配合下，水利部及其所屬的長(zhǎng)江水利委員會(huì)和沿江各級(jí)水行政主管部門，認(rèn)真履行職責(zé)，依法行政，長(zhǎng)江河道采砂管理工作取得了顯著成效。

1.水利一家主管，相關(guān)部門配合的河道采砂管理體制運(yùn)行良好

長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。沿江各地按照有關(guān)規(guī)定，確立了水行政主管部門在長(zhǎng)江河道采砂管理中的主體地位，明確了水利、交通、公安等各部門的相關(guān)職責(zé)，根治了以往多頭管理帶來(lái)的體制不順的弊端。沿江各級(jí)水行政主管部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起采砂管理責(zé)任主體職責(zé)。沿江各級(jí)人民政府強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層分解目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任。有關(guān)省的市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)還簽訂了管理責(zé)任狀，建立了齊抓共管、分級(jí)負(fù)責(zé)的責(zé)任管理體系。

2.統(tǒng)一規(guī)劃制度為長(zhǎng)江采砂提供了有力的科學(xué)支撐

按照統(tǒng)一規(guī)劃制度的要求，長(zhǎng)江委會(huì)同沿江各地先后編制、修訂了《長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃應(yīng)急報(bào)告》及《長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃報(bào)告》。采砂規(guī)劃針對(duì)來(lái)沙狀況、河道形勢(shì)，以及航運(yùn)、漁業(yè)、水生態(tài)環(huán)境等方面的要求，從科學(xué)的角度統(tǒng)籌考慮了采砂對(duì)長(zhǎng)江河勢(shì)、防洪、通航等方面的影響，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)，確定禁采期、可采期以及采砂船只控制數(shù)量和采砂控制量，充分體現(xiàn)其較強(qiáng)的限制性和引導(dǎo)性，為采砂許可和監(jiān)督管理提供了科學(xué)依據(jù)。

3.采砂許可制度的實(shí)施有效地規(guī)范了采砂活動(dòng)

按照采砂許可制度的要求，沿江各地水行政主管部門從維護(hù)公共安全的角度出發(fā)，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，依據(jù)采砂規(guī)劃，按照行政許可法的相關(guān)規(guī)定，依法實(shí)施采砂許可，并就采砂作業(yè)的實(shí)施等相關(guān)事宜做出具體規(guī)定。按照“一船一證”的規(guī)定，實(shí)行“一證一費(fèi)”（河道采砂許可證和河道砂石資源費(fèi)）制，不僅有效地規(guī)范了采砂許可行政行為與合法采砂人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也有力地約束了各類違法采砂行為。

四、河道采砂管理體制決策的客觀要求

1.建立統(tǒng)一的河道采砂管理體制是行政管理體制改革的要求

理順政府部門之間關(guān)系，是推進(jìn)政府行政管理體制改革的重要內(nèi)容。按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端。政府各部門之間按照各自的職能管好自己應(yīng)該管的事，避免職能上的重復(fù)、交叉、重疊，以減少相互扯皮、相互推諉。由于河砂對(duì)河勢(shì)影響的特殊性，此前，由水行政主管部門管理河道采砂，相關(guān)水法規(guī)已有明確的規(guī)定。建立河道采砂管理由水行政主管部門統(tǒng)一管理，其他相關(guān)部門配合的管理體制，國(guó)家應(yīng)作出果斷決策。

2.簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)是建設(shè)服務(wù)型政府的要求

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步清理取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔2007〕22號(hào)） 中明確指出：“對(duì)于一個(gè)審批事項(xiàng)多部門、多環(huán)節(jié)審批的，必須按照相同或相近的職能由一個(gè)部門承擔(dān)和權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行調(diào)整，該取消的必須取消?！毕鄬?duì)集中行政許可權(quán)不僅有利于行政許可環(huán)節(jié)的整合歸并和簡(jiǎn)化，提高行政效率，降低管理成本，而且有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)型政府的建立，有利于從源頭上消除各部門之間的多頭、重復(fù)、交叉許可、推諉扯皮的弊端，化解“條條”和“條塊”分割的矛盾。長(zhǎng)江河道采砂管理成效表明，河道采砂的審批許可由水行政主管部門一家實(shí)施，不僅有利于河道的統(tǒng)一管理，也符合行政許可法精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的基本原則。

3.水行政主管部門承擔(dān)河道采砂管理職責(zé)是切實(shí)保障河道安全的要求

河道安全問(wèn)題應(yīng)是管理工作中要考慮的主要矛盾，河道采砂管理的首要任務(wù)應(yīng)是維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定和保障防洪安全。從河道砂石的不同屬性來(lái)看，它首先是河床的組成部分，是保持水沙平衡和河道穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，之后才可考慮為在諸多限制條件下可以開發(fā)利用的自然資源。如果河道采砂管理職責(zé)由水行政主管部門承擔(dān)，不僅可以體現(xiàn)以保障河道安全為重點(diǎn)的理念，并可通過(guò)征收砂石資源費(fèi)的方式體現(xiàn)對(duì)國(guó)有資源的權(quán)屬管理。另外，參照礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則第四十四條規(guī)定：“地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用礦產(chǎn)資源法和本細(xì)則；地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用水法和有關(guān)的行政法規(guī)?！睂⒋寺氊?zé)分工理念運(yùn)用于河道采砂管理，應(yīng)是解決河道砂石資源權(quán)屬管理問(wèn)題的良好途徑。

五、河道采砂管理體制決策建議

2007年9月，國(guó)務(wù)院曾召開專題會(huì)議研究河道采砂管理體制問(wèn)題，擬加快《河道采砂管理?xiàng)l例》的立法進(jìn)程。會(huì)上還提出對(duì) 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的執(zhí)行情況進(jìn)行后評(píng)估，以期為河道采砂管理立法提供借鑒?！丁撮L(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例〉后評(píng)估報(bào)告》在得出制定專門法規(guī)加強(qiáng)河道采砂管理十分必要，長(zhǎng)江河道采砂管理體制合理可行，河道采砂管理實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度科學(xué)合理，河道采砂許可實(shí)行一證一費(fèi)制度公正便民等相關(guān)結(jié)論的同時(shí)，還提出了盡快將河道采砂管理的“長(zhǎng)江模式”推向全國(guó)等相關(guān)建議。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《河道采砂管理?xiàng)l例》，以保障河勢(shì)穩(wěn)定和防洪安全為首要，理順河道采砂管理體制，明確統(tǒng)一規(guī)劃、采砂許可等基本制度，強(qiáng)化相關(guān)管理措施，逐步建立和完善采砂管理保障體系，使全國(guó)的河道采砂管理逐步走上依法、科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

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