淺談長江流域河湖采砂的治本管理

徐勤勤，馬水山，涂 劍

（長江水利委員會河道采砂管理局，430010，武漢）

一、充分認(rèn)識長江流域河湖采砂管理所面臨的新形勢

在流域各地各級地方人民政府及其水行政主管部門的共同努力下，2012年上半年，全流域的河湖采砂管理形勢總體繼續(xù)呈現(xiàn)穩(wěn)定、可控態(tài)勢：一是長江干流河道許可采砂的監(jiān)管總體規(guī)范有序，“六超”問題得到進(jìn)一步控制；二是禁采管理工作成效顯著，除少數(shù)省市的個別江段非法采砂出現(xiàn)反彈外，其他省份或江段的管理基本處于可控狀態(tài)；三是涉砂船舶的管理進(jìn)一步加強(qiáng)；四是有關(guān)省市對長江干流非法采砂者的入刑探索已有重大進(jìn)展；五是沿江砂場整治和過剩采砂船只轉(zhuǎn)產(chǎn)分流等源頭治理工作得到進(jìn)一步推進(jìn)；六是流域中小河流采砂管理進(jìn)一步趨于規(guī)范。

流域各地必須清醒地認(rèn)識流域河湖采砂管理所面臨的嚴(yán)峻形勢：一是流域各地砂石供需矛盾仍十分突出；二是干流河道各類涉砂聯(lián)名實名舉報和群體上訪事件仍不斷增多；三是有組織涉砂暴力抗法案件仍呈多發(fā)態(tài)勢；四是流域部分中小河流及干流局部江段非法采砂活動仍很猖獗；五是個別省市地方保護(hù)、以罰代管或重刑輕罰甚至不罰等問題仍很突出，致使非法采砂反彈明顯；六是一些地方禁采期采砂船只集中?？抗芾肀O(jiān)管不力，汛期非法采砂問題突出；七是現(xiàn)場監(jiān)管能力保障不足，制約有效監(jiān)管的深層次問題未能徹底解決等等。

長江流域自然災(zāi)害多發(fā)，如何確保關(guān)鍵時期流域各地河湖采砂管理的穩(wěn)定、有序、可控，不僅是相關(guān)各級地方政府及其水行政主管部門的工作職責(zé)，更是各地現(xiàn)階段極為重要的一項政治任務(wù)。為此，流域各地必須充分認(rèn)清當(dāng)前的形勢，自覺增強(qiáng)憂患意識，要以對國家和流域人民高度負(fù)責(zé)的精神，恪盡職守，依法行政，開拓創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)管。在認(rèn)真做好各類涉砂舉報的受理督辦、各種形式的明察暗訪、非法采砂的專項打擊、采砂管理源頭治理和監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)等基本工作的同時，要積極探尋流域河湖采砂長效管理的新舉措，著力在解決深層次問題上下功夫。

二、始終堅持“標(biāo)本兼治、重在治本”的采砂管理總原則

2002年 《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）施行以來，沿江各級水行政主管部門依法行政，通過“水打陸治”多措并舉，長江干流河道采砂原有的亂象得到了有效遏制，采砂管理形勢總體處于可控狀態(tài)。但因在采砂管理中對涉砂船舶和涉砂人員的制約和處罰手段有限，一些歷史遺留問題未能根本解決，受非法采砂暴利驅(qū)使，新的三無采砂船增加，以致局部江段非法采砂長期處于間歇式反彈狀態(tài)，部分時段幾近失控，造成嚴(yán)重的社會影響。因此，流域各地必須始終堅持“標(biāo)本兼治”的河湖采砂管理原則，繼續(xù)秉持依法監(jiān)管理念，按照長江河道采砂管理2012年兩部合作工作計劃及 “規(guī)范管理年”實施方案要求，采取“疏堵結(jié)合”的辦法，在切實加強(qiáng)日常監(jiān)管、適時組織執(zhí)法打擊、確保本行政水域砂管形勢總體可控的同時，進(jìn)一步圍繞推進(jìn)法規(guī)制度的完善、采砂規(guī)劃的編修、砂管責(zé)任制和責(zé)任追究制的落實等工作，積極探尋流域河湖采砂長效管理的新舉措，真正形成流域河湖采砂管理立法、規(guī)劃、許可、監(jiān)管“四位一體”的良性互動，真正實現(xiàn)流域河湖采砂依法、科學(xué)、有序的管理目標(biāo)。

1.進(jìn)一步運(yùn)用已有法律法規(guī)和采砂規(guī)劃推動和規(guī)范流域河湖采砂管理工作

無論是 《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法，還是流域相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市出臺的河道采砂管理地方性法規(guī)或政府規(guī)章，都明確規(guī)定了地方行政首長及以水行政主管部門為主的相關(guān)部門在河道采砂管理中的職責(zé)權(quán)限和管理規(guī)范。2012年5月，水利部及干流沿江各省、市也先后在相關(guān)媒體上公布了縣級以上地方政府行政首長和水行政主管部門河道采砂管理責(zé)任人名單，這是進(jìn)一步落實和強(qiáng)化砂管責(zé)任的重要舉措。有關(guān)法律法規(guī)和新的采砂規(guī)劃是各地規(guī)范采砂管理的依據(jù)和前提，流域各地必須認(rèn)真貫徹，嚴(yán)格執(zhí)行。在探索河湖采砂精細(xì)化管理工作上，各地應(yīng)借鑒江西省不等、不靠、不怨的做法，充分發(fā)揮水行政主管部門的主觀能動性，在及時補(bǔ)充修訂和研究出臺可操作性強(qiáng)的政府規(guī)章和相關(guān)管理制度的同時，積極爭取地方行政首長和相關(guān)各方的高度重視和鼎力支持，真正形成政府主導(dǎo)、水利牽頭、相關(guān)部門協(xié)同配合的河湖砂管工作格局，為水行政主管部門依法履行河湖采砂管理主體職責(zé)提供強(qiáng)大的組織保障。同時，要大力強(qiáng)化依法監(jiān)管，切實做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。2012年上半年，長江干流八省市共受理非法采砂、采砂船非法移動案件共681起，累計罰款和沒收非法所得僅1349.9萬元。個別地方打擊非法采砂措施不得力、行動不果斷、處罰不到位的問題仍比較突出，使局部江段成為非法采砂的重災(zāi)區(qū)。新時期，如何進(jìn)一步用現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)范和推動流域河湖采砂管理工作，確保管理局面的總體可控，仍然是流域各地各級水行政主管部門必須長期堅持的管理理念和認(rèn)真履行的首要職責(zé)。

2.積極探索，大膽實踐，逐步解決制約和影響流域河湖采砂管理深入開展的歷史性、根本性難題

要充分認(rèn)識非法采砂“現(xiàn)象在江上，根子在岸上”的問題實質(zhì)。在管理理念上，不僅要繼續(xù)堅持針對非法采砂船和非法移動采砂船依法 “水打”的思路，更要從鏟除滋生非法采砂的土壤上入手，積極探索和推進(jìn)地方政府主導(dǎo)下的針對非法采砂組織者和“帶泵人”等的各項“陸治”舉措。

一是以案件查處為突破口，重拳打擊非法采砂者的囂張氣焰。2012年以來，河北省的秦皇島市、四川省的樂山市、江西省的南昌市、江蘇省的南通市和泰州市等先后以盜竊罪、非法采礦罪和妨害公務(wù)罪等對非法采砂者進(jìn)行了刑事懲處，在當(dāng)?shù)匾鹆撕艽蟮姆错?，起到了震懾一方的作用，大大提高了水行政主管部門依法監(jiān)管的效能。這些成功的案例告訴我們，非法采砂者入刑的問題不僅法理上有據(jù)，而且實踐上也可行，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

二是以砂場整治為切入點，依法阻斷非法采砂的銷贓渠道。自2005年長江委在長江干流八省市組織開展沿江砂場整治工作以來，各地做了大量卓有成效的工作，先后探索總結(jié)出了以江蘇南京“政府補(bǔ)償”為代表的柔性整治和以安徽蕪湖 “防洪清障”為代表的剛性整治兩種模式，有效地阻斷了相關(guān)水域非法采砂的銷贓渠道，促進(jìn)了長江采砂的源頭治理。近兩年，江西省九江市和南昌市水行政主管部門，又積極爭取政府支持，先后投入1億多元資金用于沿江砂場的清整、獎補(bǔ)、搬遷及統(tǒng)一管理。南昌市還建立了每個砂場村、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）三級責(zé)任人負(fù)責(zé)制度，實行24小時現(xiàn)場監(jiān)管，起到了很好的效果。

三是以過剩采砂船轉(zhuǎn)產(chǎn)分流為基點，切實解決河湖采砂歷史遺留問題。長江干流、流域中小河流沿岸相關(guān)地方大都有一些以采砂為生的漁民、砂民、船民，但相對于整個流域而言，這個群體畢竟是少數(shù)，各地水行政主管部門要積極爭取政府支持，想辦法早日出臺相關(guān)的轉(zhuǎn)產(chǎn)分流及采砂船取締、采砂機(jī)具切割補(bǔ)償政策，從根本上解決歷史遺留問題，杜絕假借“歷史遺留”之名而行“非法偷采”之實的問題發(fā)生。相關(guān)省市在這方面已取得了一些突破，如江蘇南京對沿江部分漁民和因漁業(yè)萎縮而轉(zhuǎn)采的采砂戶免費提供網(wǎng)箱養(yǎng)殖、優(yōu)先安排招工就業(yè)，對特困采砂戶家庭落實低保，就地安置；江西豐城縣、鄱陽縣和南昌市水行政主管部門積極爭取省、市、縣政府的財力支持，對過剩采砂船“分期分標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償”，對采砂機(jī)具進(jìn)行“限期切割消化”等。江蘇、江西兩省對過剩采砂船的這些做法有效地化解了禁采管理中管采雙方的矛盾，有效地促進(jìn)了歷史遺留問題的解決。

四是以引導(dǎo)河湖沿岸縣市區(qū)政府積極尋找替代砂源為出發(fā)點，促使相關(guān)地方降低財政對砂石資源收入的依賴程度。流域中小河流沿岸許多縣市政府的“河砂經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)向比較明顯，應(yīng)引起各級水行政主管部門的高度重視。保護(hù)河流健康，維護(hù)河勢穩(wěn)定和防洪、通航安全，才是流域各地水行政主管部門管理河湖采砂的根本目的。一方面，各地要在堅持科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范許可和依法監(jiān)管的前提下，積極探索建立河湖沿岸各地年度用砂計劃申報制度、用砂總量控制制度和本地用砂優(yōu)先保障制度，全力支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面要因勢利導(dǎo)，積極尋找替代砂源，減少各地對河湖砂石資源依賴程度。

五是以盡快完善并落實相關(guān)監(jiān)督管理制度為手段，確保流域河湖采砂現(xiàn)場監(jiān)管各環(huán)節(jié)真正有法可依，有據(jù)可循。如，采運(yùn)砂“四聯(lián)單”制度的設(shè)定和推行，申請許可的各類采砂船采砂功率的認(rèn)定、采砂計量的方法、許可采砂現(xiàn)場監(jiān)管制度的優(yōu)化設(shè)計等，都亟待統(tǒng)一規(guī)范和完善。流域中小河流的河湖采砂管理中，江西省“五河”及鄱陽湖的做法，湖北省黃岡市“三權(quán)分離”“六統(tǒng)一聯(lián)”模式，以及兩省市對本行政水域內(nèi)砂石采運(yùn)管理工作的探索和對采砂重點區(qū)域技術(shù)監(jiān)控系統(tǒng)的投入，浙江省桐廬縣借鑒交通違章處理辦法而推出的“采砂記分管理制度”，廣東省在2012年7月修訂的《廣東省河道采砂管理條例》中新增了運(yùn)輸船“禁止裝運(yùn)非法開采河砂”及“在河道范圍內(nèi)運(yùn)輸河砂應(yīng)持有許可采砂的水行政主管部門發(fā)放的河砂合法來源證明”的管理規(guī)定等做法，都值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

六是以建立協(xié)作聯(lián)動機(jī)制為重點，切實做好流域省際邊界河段采砂管理工作。流域省際邊界河段，尤其是長江干流省際邊界河段，歷來是非法采砂的多發(fā)水域和采砂管理的糾紛區(qū)域。幾年來，長江中下游鄂、贛、皖、蘇四省已成功探索建立起了以蘇滬、皖蘇為代表的省際執(zhí)法聯(lián)動和協(xié)作共管機(jī)制。鄂贛兩省也正在探索嘗試以采砂規(guī)劃為依據(jù)，以地方政府為主體，以利益和責(zé)任為紐帶的省際邊界“多統(tǒng)一聯(lián)”管理辦法。流域各地可以借鑒上述各省的做法加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動，切實做好流域內(nèi)省際、本省市際縣際的管理聯(lián)動工作，杜絕采砂管理的真空盲區(qū)地帶存在，確保邊界河段采砂管理秩序穩(wěn)定。

七是以夯實基礎(chǔ)為根本，切實加強(qiáng)河湖采砂管理的能力建設(shè)。流域各地一要盡快推動政府及時解決監(jiān)管執(zhí)法人員的身份合法和財政供給問題，二要在監(jiān)管實踐中嚴(yán)格實行罰沒收支兩條線，堅決消除 “以罰代管”“變相創(chuàng)收”等嚴(yán)重影響河湖采砂管理事業(yè)健康發(fā)展的突出問題，三要按照能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步夯實采砂管理的保障基礎(chǔ)。

八是以紀(jì)委強(qiáng)勢介入和實行行政問責(zé)為手段，促使相關(guān)各方砂管責(zé)任落實到位。如江西省南昌市敢于重拳糾風(fēng)問責(zé)的做法，大大提升了地方政府和相關(guān)部門的監(jiān)管效能。2012年6月，南昌市對在禁采期內(nèi)，對所轄行政水域集中停靠船只監(jiān)管不到位的6名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)予以了暫停職務(wù)處理。紀(jì)委還成立專案組對河湖采砂管理部門予以強(qiáng)勢介入，從嚴(yán)查處了干部隊伍中相關(guān)涉砂瀆職受賄案件和非法買賣灘涂案件。黨的十八大召開在即，流域各地應(yīng)從政治和全局的高度切實加強(qiáng)對河湖采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面落實省、市、縣三級聯(lián)動督察和情況通報制度，進(jìn)一步建立健全以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的采砂管理責(zé)任體系和相應(yīng)的責(zé)任追究制度，對責(zé)任不落實、措施不得力、監(jiān)管不到位而導(dǎo)致所轄行政水域采砂管理失控的失職瀆職行為，要嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)追究。

三、始終緊扣構(gòu)建流域河湖采砂長效管理機(jī)制總目標(biāo)

流域各地應(yīng)始終緊扣構(gòu)建流域河湖采砂長效管理機(jī)制總目標(biāo)，進(jìn)一步積極探索流域河湖采砂長效管理新機(jī)制。一要不斷完善河湖采砂的相關(guān)法律法規(guī)體系；二要不斷強(qiáng)化河湖采砂管理能力建設(shè)；三要及時建立并不斷優(yōu)化保障法定監(jiān)管職能實現(xiàn)的配套規(guī)章制度；四要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷加大依法監(jiān)管力度；五要著力建立并落實流域河湖采砂管理責(zé)任追究制度。

流域河湖采砂管理不僅事關(guān)河湖健康和安全大局，而且事關(guān)河湖沿岸地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治安穩(wěn)定，做好這項工作是國家法律法規(guī)和相關(guān)行政職能賦予流域各地地方政府及其以水行政主管部門為主的各相關(guān)方的共同責(zé)任。

[1]徐勤勤，馬水山.強(qiáng)化長江流域河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作對策[J].中國水利，2010（21）.