南水北調東線一期工程運行管理機制探討

陸經緯

（南水北調東線山東干線有限責任公司，250013，濟南）

南水北調工程是迄今為止世界上規(guī)模最大的跨流域調水工程，南水北調東線工程在山東境內分為南北、東西兩條輸水干線。南水北調東線一期工程首先調水到山東半島和魯北地區(qū)，有效緩解該地區(qū)最為緊張的城市缺水問題，并為向天津應急供水創(chuàng)造條件。南水北調東線一期工程山東段干線共有11個單項工程，規(guī)模大，戰(zhàn)線長，控制工程分散，情況復雜，其管理方案必須充分考慮并適應這些特殊性。因此，提出南水北調東線山東段工程幾種不同的管理體制和運行機制，探索適合南水北調東線山東段工程特點的管理模式和工作機制，做到統(tǒng)籌兼顧，對于充分發(fā)揮好工程的各項效益是十分必要的。

一、工程管理體制

南水北調東線工程建設和運行管理體制遵循“政府宏觀調控，準市場機制運作，現(xiàn)代企業(yè)管理，用水戶參與”的原則。為加強南水北調工程管理，充分發(fā)揮工程效益，南水北調工程管理體制需要理順與各級水行政主管部門的關系，并發(fā)揮各級水行政主管部門管理、調度和監(jiān)督的職能。國家應在適當時機設立南水北調東線工程總公司，實行統(tǒng)一管理調度；各省設立分公司負責具體運營，并發(fā)揮現(xiàn)有各省南水北調機構的作用，通過強化管理單位的職能來實現(xiàn)供用水的有序管理，避免層次過多、責任分散。山東干線公司現(xiàn)已組建，負責山東境內工程的建設、管理、運營，待將來設立東線工程國家總公司后，改為東線工程國家總公司山東分公司，服從東線工程國家總公司的領導。目前，由山東干線公司負責南水北調東線工程山東省境內干線工程供水計劃、調度計劃和運營管理；負責償還貸款、供水成本核算、供水計量以及水費的結算、使用和管理；負責主體工程資產管理。截污導流工程是東線治污工程體系的重要組成部分，單項工程竣工后，由地方政府或其指定機構負責運營管理。

二、管理模式

項目法人應當根據實際需要和項目特點等具體情況，采用直接管理、委托管理、移交管理以及直接管理和委托管理相結合的運行維護管理模式。重要的樞紐建筑物、骨干工程等控制性工程應采取直接管理的模式。對于有復合功能的建筑物，如有防洪、排澇等功能的，改擴建工程原來有管理單位的，為了降低管理成本，減少機構設置，可委托有關單位進行委托管理。對于較大的養(yǎng)護工程、大修工程，可依據有關規(guī)定招標確定社會專業(yè)隊伍實施。運行維護管理可以根據不同情況，在一個設計單元工程內分別采用直接管理和委托管理的模式，實現(xiàn)兩者的有機結合。此外，產權移交管理也是一種重要的管理模式。

1.直接管理

項目法人直接管理方案是指項目法人內部成立管理機構，按照分級管理原則對工程項目運行維護管理的方案。采用項目法人直接管理方案時，項目法人需要成立分級運行維護管理機構，配置人力、物力、財力等資源，需要具備較強的技術力量和管理能力等。

2.委托管理

項目法人委托管理方案是指項目法人委托當地水利部門運行維護管理單位、原有運行維護管理單位、社會專業(yè)化運行維護管理單位、項目建設管理單位或施工單位承擔運行維護管理任務。采用項目法人委托管理方案時，項目法人內部需要設立較少的分級管理機構并配置相應的資源等，但應當建立對運行維護單位的考核體系等。

3.產權移交管理

產權移交管理即根據國家有關規(guī)定，南水北調工程項目法人與相關單位達成協(xié)議，將跨橋梁等專項設施、附屬工程或配套工程的產權、管理權移交有關部門進行運行管理。

4.直接管理和委托管理相結合

充分考慮工程特點，利用現(xiàn)有資源，合理劃分直接管理和委托管理項目、職責，節(jié)約管理費用，提高管理效率。

為了培養(yǎng)和鍛煉管理隊伍，為東線一期工程調度運行積累經驗，考慮山東干線公司現(xiàn)有的人力資源，選擇控制性的關鍵工程或輸水段采用直接管理的方式是必要的。此外，充分利用社會資源，根據工程的具體情況，采取公開招標或其他方式，擇優(yōu)選擇委托管理單位，精簡管理人員，降低管理成本，同樣可以提升管理效率。

三、管養(yǎng)分離機制探討

南水北調工程的運行維護管理包括運行管理與養(yǎng)護兩方面內容。按照水利工程管理體制改革的要求，南水北調工程的運行維護管理應當推行管養(yǎng)分離，將運行管理和養(yǎng)護的機構、人員、經費分離，把養(yǎng)護任務推向市場。養(yǎng)護任務由專業(yè)部門承擔，養(yǎng)護費用通過招標等方式擇優(yōu)加以確定，養(yǎng)護形式由分散化轉變?yōu)閷I(yè)化、社會化。

1.管養(yǎng)分離的意義

運行管理與養(yǎng)護相分離，有利于精簡工程管理機構，有利于明確和強化管理職能及責任，有利于降低工程運行管理成本，有利于提高管理效益和質量。

2.管養(yǎng)模式

根據南水北調工程運行維護管理的特點及要求，管養(yǎng)模式可以分為管養(yǎng)完全分離模式、管養(yǎng)一體化模式和管養(yǎng)適度分離模式。

（1）管養(yǎng)完全分離模式

管養(yǎng)完全分離模式是指將工程養(yǎng)護工作從運行維護管理中分離出來，通過招標等方式擇優(yōu)選擇養(yǎng)護人。該模式將養(yǎng)護從運行維護管理中分離出來，實現(xiàn)養(yǎng)護專業(yè)化，有利于養(yǎng)護水平的提高，符合水利工程管理體制改革的要求。

（2）管養(yǎng)一體化模式

管養(yǎng)一體化模式是指將養(yǎng)護與運行管理一并委托給一個運行維護管理單位。由于該模式不符合水利工程管養(yǎng)分離的要求，因此，它只能適用于一些簡單的、工作量小的養(yǎng)護工作。

（3）管養(yǎng)適度分離模式

管養(yǎng)適度分離模式是指對于符合管養(yǎng)分離的養(yǎng)護工作，從運行維護管理中分離出來。對于不適合管養(yǎng)分離的養(yǎng)護工作，則實行管養(yǎng)一體化。即對于養(yǎng)護工作復雜、技術要求高、工作量大的設計單元，可以采用管養(yǎng)分離的做法；對于養(yǎng)護工作技術簡單、工作量小的設計單元，可以采用管養(yǎng)一體化的做法。該模式既符合管養(yǎng)分離的要求，同時又考慮了南水北調工程養(yǎng)護工作的實際情況。

3.管養(yǎng)分離模式的范圍

根據工程運行維護管理的專業(yè)化、規(guī)范化要求，應建立市場準入制度，建立市場主體，引入市場競爭機制，積極推行招標投標制度。根據管養(yǎng)分離的市場準入制度和市場主體的要求，南水北調工程管養(yǎng)分離的范圍如下：

①運行維護工作量較大、養(yǎng)護技術要求高、單項合同金額較大的養(yǎng)護內容。對于新建輸水渠（如濟平干渠工程）、穿黃河工程、泵站工程、機組大修等技術要求相對較高的養(yǎng)護工作，應推行管養(yǎng)分離。

②養(yǎng)護技術要求較低、單項合同金額較小的養(yǎng)護內容。對于養(yǎng)護中諸如環(huán)境衛(wèi)生、巡查協(xié)管等技術要求較低的養(yǎng)護工作，適度引進競爭機制。

4.實行管養(yǎng)分離模式維修養(yǎng)護隊伍的基本條件

實行管養(yǎng)分離的維修養(yǎng)護隊伍，應符合水利工程管理體制改革實施意見的精神，根據工程管理的需要，經上級主管部門批準成立；專門從事水利工程維修養(yǎng)護工作，具有豐富的從業(yè)經歷；具有與承擔水利工程維修養(yǎng)護任務相適應的維修養(yǎng)護、質量檢測等設備；屬于企業(yè)或實行企業(yè)化管理；滿足工程維修養(yǎng)護工作需要。

具體條件參照《水利工程維修養(yǎng)護管理辦法（征求意見稿）》執(zhí)行。濟平干渠現(xiàn)有管護員可以按照上述原則，根據國家有關規(guī)定，注冊一個公司從事濟平干渠養(yǎng)護工作。

5.在工程沿線設立治安辦公室

在工程沿線由地方公安部門設立治安辦公室，負責南水北調工程的治安管理。南水北調工程是長距離輸水工程，穿過經濟相對發(fā)達、人口密集的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，工程沿線的設施、設備和水工建筑物的防偷、防盜、防止破壞，是運行管理的一項重要任務。確保工程的運行安全，需要強有力的法制保障和執(zhí)法保衛(wèi)手段。通過與地方公安機關協(xié)調，在工程沿線每個縣（區(qū)）設立一個治安辦公室，專門負責工程安全保衛(wèi)等治安管理事務，實行警民聯(lián)合防治。

[1]國務院.南水北調工程總體規(guī)劃[R].2002.

[2]國務院南水北調工程建設委員會.南水北調工程項目法人組建方案[R].2003.

[3]國務院南水北調工程建設委員會.南水北調工程建設管理的若干意見[R].2004.