濟南市生態(tài)水利建設(shè)實踐及保障措施

房建華，王 強，王少東，王敏勇

（山東省濟南市水政監(jiān)察支隊，250014，濟南）

一、濟南水系生態(tài)環(huán)境狀況

1.水資源供求矛盾日益突出

山東省濟南市是水資源嚴(yán)重匱乏的城市之一，水資源人均占有量不足全國人均水資源量的1/7，地下水限量開采，地表水嚴(yán)重不足，生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水矛盾長期存在，資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水問題并存，水資源短缺成為影響全市經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”制約。

2.水系生態(tài)環(huán)境不容樂觀

濟南市城區(qū)河道因南高北低的地勢特點，除護(hù)城河因泉群補給長年有水外，其余均為季節(jié)性河流，沒有有效的水源補充，河道斷流成為普遍現(xiàn)象。由于大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，城區(qū)河道萎縮、淤積嚴(yán)重，污水沿河道排放，河流湖泊水體受到污染，并危及地下水安全；雨污混流，有限水體受到污染，污水的收集、排放、凈化未得到根本性好轉(zhuǎn)；南部山區(qū)、北部平原區(qū)尚存在水土流失現(xiàn)象，開發(fā)建設(shè)項目未嚴(yán)格落實水土保持措施，水環(huán)境改善任務(wù)繁重。

3.保泉任務(wù)十分艱巨

隨著城市化進(jìn)程的加快，地下水被過度地開采利用，導(dǎo)致了濟南泉水由長年噴涌變?yōu)殚g歇性噴涌，以趵突泉為首的四大泉群自20世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)首次停噴現(xiàn)象，其中1999至2001年期間，停噴時間長達(dá)926天之久，很大程度上影響了泉城風(fēng)貌。近年通過各部門的共同努力，濟南的保泉工作取得了很大成績，泉水自2003年9月恢復(fù)噴涌后至今沒有停噴，基本實現(xiàn)了正常降水年份的持續(xù)噴涌。但保泉工作任務(wù)仍然十分艱巨，很多保泉手段都屬于應(yīng)急性措施，生活、生產(chǎn)與生態(tài)用水和保持泉水持續(xù)噴涌的矛盾較為突出，面臨著供水與保泉的雙重壓力。

二、濟南市生態(tài)水利建設(shè)實踐情況

近年，濟南市積極探索和實踐生態(tài)水利建設(shè)，將其作為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要舉措，作為維護(hù)泉城風(fēng)貌、改善人居環(huán)境、彰顯城市魅力的重要民生工程，切實采取有效措施，改善水系生態(tài)環(huán)境。

1.積極推進(jìn)保泉工作及地下水保護(hù)行動

作為以“泉城”著稱的濟南來說，保泉及地下水保護(hù)是全市生態(tài)水利建設(shè)的首要任務(wù)和特色工作，2002年，濟南市就被水利部列為全國地下水保護(hù)行動試點城市之一，2011年濟南市地下水保護(hù)行動又被列入中央試點（示范）項目。濟南市委、市政府高度重視，水利、公用事業(yè)、園林等相關(guān)部門密切配合，采取了一系列卓有成效的措施。

（1）嚴(yán)格取水管理，實施計劃取水

在地下水保護(hù)的過程中，濟南市水行政主管部門嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》及水利部頒發(fā)的《取水許可管理辦法》，并進(jìn)一步加強了對水資源論證、取水許可審批、鑿井許可等取水許可以及計劃節(jié)約用水管理環(huán)節(jié)實施規(guī)范化科學(xué)管理，杜絕了地下水私開濫用的情況，實現(xiàn)了地下水資源合理開發(fā)利用。

（2）關(guān)閉自備水井，控制泉域地下水開采

對自備井限采或禁采是保護(hù)泉水、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要舉措。2001年，為恢復(fù)泉水噴涌，實施水資源可持續(xù)利用的發(fā)展戰(zhàn)略，濟南市委、市政府實施了封井保泉的重大舉措，實施了公共供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)的自備井封閉工作。自2001年至今共實施了三輪封井保泉工作，累計封閉供水水源井及單位自備井344眼，淺層井1900余眼，年減少地下水開采近1億m3，為保障泉水持續(xù)噴涌起到了關(guān)鍵性作用。

（3）調(diào)整開采布局，實施水源置換

近年濟南市逐步調(diào)整開采布局，減少泉域范圍內(nèi)的地下水開采，加大地表水與客水的利用程度，置換當(dāng)?shù)氐叵滤Ｒ皇菍嵤〇|聯(lián)供水工程，從鵲山引黃水庫以及章丘杜張等地表水水庫向濟南鋼鐵集團等東部工業(yè)區(qū)內(nèi)的大型企業(yè)供水，置換出優(yōu)質(zhì)地下水，減少了東郊地下水開采。二是建設(shè)東湖水庫，計劃于2012年年底投入使用。東湖水庫作為南水北調(diào)東線工程的重要組成部分，水庫建成后，將與東聯(lián)供水管網(wǎng)相結(jié)合，為東部城區(qū)供應(yīng)長江水，可以逐步將東郊用水從地下水替換為地表水。三是試驗性開采西部長孝水源地，置換泉域地下水開采。

（4）實施南控戰(zhàn)略，保護(hù)泉水源頭

保泉的根本在于保障作為泉域補給區(qū)的濟南南部山區(qū)的補給量。近年，濟南市委、市政府對南部山區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展給予了高度重視，采取了一系列措施。一是實施南部山區(qū)綠化工程，初步建成了以水土保持林、水源涵養(yǎng)林為主的保泉綠化體系，有效增加了泉域補水量。二是建立南部山區(qū)污水處理廠，防止補給區(qū)地下水污染，加強水質(zhì)保護(hù)。三是制定發(fā)展規(guī)劃。2001年，濟南市政府批準(zhǔn)建設(shè)濟南南部山區(qū)重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)；2002年列入省級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)；2003年6月26日，山東省委常委擴大會議原則同意 《濟南市城市空間戰(zhàn)略及新區(qū)發(fā)展研究》提出的“東拓、西進(jìn)、南控、北跨、中疏”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)“南控”戰(zhàn)略，濟南市于 2006年 8月啟動《濟南市南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》編制工作，并于2010年2月經(jīng)市政府正式批準(zhǔn)實施。

（5）實施生態(tài)補源，保障泉水噴涌

根據(jù)泉域水文地質(zhì)條件分析，濟南市先后于2001、2002年在地下水強滲漏帶玉符河地區(qū)進(jìn)行了兩次回灌補源試驗，試驗結(jié)果表明，人工回灌補源對泉域地下水水位影響大，對泉水補給、改善市區(qū)地下水生態(tài)環(huán)境效果良好。隨后開始實施回灌補源工程建設(shè)，在南部山區(qū)玉符河、興濟河等強滲透區(qū)，建設(shè)攔水壩，完成了回灌保泉補源工程的水源項目——臥虎山水庫續(xù)建工程，實施擴庫增容。近年，在每年干旱少雨的春季，在地下水水位低于保泉預(yù)警線時，均利用臥虎山、錦繡川水庫水源對濟南泉域進(jìn)行科學(xué)補源，確保泉域來水量，有力保障了濟南泉群長年噴涌。

2.積極改善水系生態(tài)環(huán)境

濟南市堅持以突出自然、生態(tài)為特點，樹立“以人為本，人水相親”的現(xiàn)代治水理念，對城市水系進(jìn)行綜合整治，恢復(fù)和保持泉城風(fēng)貌，建立優(yōu)美的水環(huán)境，為泉城市民創(chuàng)造良好的生活空間，全力打造濟南現(xiàn)代化生態(tài)城市的新形象。

（1）加強河道整治

近年，為了改變河道污染、斷流等狀況，濟南市進(jìn)行了一系列河道整治工作，其中最主要的就是實施了小清河綜合治理。小清河是濟南市最重要的河流，發(fā)源于濟南西郊，流經(jīng)市區(qū)北部。歷史上小清河一直承載著濟南的排洪、防澇、灌溉、航運等多種功能。20世紀(jì)80年代，隨著工業(yè)化步伐加快，小清河兩岸建起了千余家工業(yè)企業(yè)，水質(zhì)受到嚴(yán)重污染，水生物也基本滅絕，成為一條臟河、臭河。濟南市于2006年全面啟動小清河綜合治理工程，先后投資近百億元，經(jīng)過6年的建設(shè)，一條面貌一新的小清河展現(xiàn)在人們眼前，成為集旅游觀光、娛樂休閑、商貿(mào)服務(wù)等功能于一身的景觀河道走廊。2012年6月，濟南市又在全市掀起一輪河道整治工作新高潮，對城區(qū)內(nèi)外河道實施包括截污治污、拆除違章、清淤疏浚、環(huán)境衛(wèi)生整治、景觀改造提升、日常綜合管理等方面的綜合整治。城區(qū)河道整治將啟動，其中綜合整治 48條、環(huán)境衛(wèi)生整治和景觀提升65條。城區(qū)外河道整治2012年實施17條，總投資約3.19億元；2013—2015年實施41條，總投資約25.2億元。整治將達(dá)到標(biāo)本兼治目的，徹底消除河道病害問題，使污水不再直排河道，實現(xiàn)看不到污水、聞不到異味的目標(biāo)，努力打造綠水回環(huán)、翠帶繞城的優(yōu)美水系景觀，確保河道清潔、整齊、優(yōu)美。

（2）加強水土流失綜合治理

積極推進(jìn)小流域綜合治理，在市區(qū)周邊山區(qū)實施造林綠化等一批重點造林工程，山水林田路綜合治理，荒山造林、退耕還林、封山育林齊頭并進(jìn)。結(jié)合南部山區(qū)規(guī)劃，積極開展南部山區(qū)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，重點開展泉域補給區(qū)20條重點小流域的水土流失綜合治理，南部山區(qū)生態(tài)狀況得到明顯改善?！笆晃濉逼陂g，全市完成了95條小流域治理，治理水土流失面積420km2，累計治理2695 km2，占全市總流失面積的64%。通過水土流失綜合治理，水源涵養(yǎng)能力大大增強，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

（3）推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)

市區(qū)內(nèi)沿護(hù)城河兩岸建設(shè)環(huán)城公園，近兩年又將護(hù)城河與趵突泉、黑虎泉、五龍?zhí)丁⒋竺骱M(jìn)行連通并開通游船，形成泉城一大獨特景觀，讓廣大市民及國內(nèi)外賓客觀賞和領(lǐng)略到濟南山、泉、河、湖、城的美麗風(fēng)景。市區(qū)外以河道、水庫為依托，實行河岸堤路、水庫周邊環(huán)境綜合治理，加強濕地建設(shè)?！笆晃濉逼陂g，濟南市新增水利風(fēng)景區(qū)3處，其中國家級水利風(fēng)景區(qū)1處，省級水利風(fēng)景區(qū)2處。大規(guī)模的水系生態(tài)治理，有效改善了生態(tài)環(huán)境，取得了顯著的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

三、濟南市生態(tài)水利建設(shè)對策及保障措施

通過幾年的努力，濟南市生態(tài)水利建設(shè)邁出了可喜的一步，并取得了初步成效，但必須清醒地認(rèn)識到這項工作仍然存在很多瓶頸和短板，主要體現(xiàn)在水資源供求矛盾日益突出，水系生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，保泉任務(wù)仍十分艱巨，生態(tài)水利建設(shè)長效機制尚需完善，與國內(nèi)先進(jìn)城市建設(shè)水平相比還有差距，這些因素制約著生態(tài)水利建設(shè)的深入持續(xù)發(fā)展。鑒于此，當(dāng)前和今后一個時期，濟南市應(yīng)采取相應(yīng)對策和保障措施，切實做到“大規(guī)劃、大投入、大力度”，進(jìn)一步推進(jìn)全市生態(tài)水利建設(shè)再上一個新臺階。2012年山東省提出了創(chuàng)建 “水生態(tài)文明省”和“讓江河湖泊休養(yǎng)生息示范省”的工作目標(biāo)，濟南市作為省會必須走在全省其他城市的前面，積極做好創(chuàng)建“水生態(tài)文明城市”、“讓江河湖泊休養(yǎng)生息示范市”以及“現(xiàn)代水利示范市”工作，并以此為契機，全力推進(jìn)濟南生態(tài)水利建設(shè)。

1.牢固樹立生態(tài)水利的觀念

生態(tài)水利是現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的具體體現(xiàn)和根本要求，要搞好生態(tài)水利建設(shè)，首先要在觀念上加以更新。水利工作者必須樹立和增強生態(tài)水利的觀念，在當(dāng)前及今后水利建設(shè)及管理過程中，都應(yīng)從生態(tài)水利的角度和觀點出發(fā)，在設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收、管理、運用的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)按照生態(tài)水利的標(biāo)準(zhǔn)和要求，從滿足生態(tài)規(guī)律的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的原則進(jìn)行建設(shè)和管理。

2.搞好生態(tài)水利頂層設(shè)計

“預(yù)而后立，謀而后動”，水利建設(shè)規(guī)劃先行，根據(jù)濟南市城市總體規(guī)劃，到2020年，濟南市總?cè)丝趯⑦_(dá)到840萬人，中心城人口將達(dá)到430萬人，中心城建設(shè)用地將達(dá)到410 km2，無論是對水資源承載能力還是水系生態(tài)環(huán)境承載能力都是一個巨大的考驗。為此，濟南市水利局立足當(dāng)前，著眼未來，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，2011年8月和2012年年初先后編制出臺《濟南水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《濟南水網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃確立了濟南市生態(tài)水系建設(shè)架構(gòu)及生態(tài)水利工程的主要內(nèi)容，提出到2020年，濟南將基本建成城鄉(xiāng)供水、防洪排澇、水系生態(tài)三大水網(wǎng)，建成“六橫連八縱、一環(huán)繞泉城”的現(xiàn)代水網(wǎng)構(gòu)架，逐步實現(xiàn)“三網(wǎng)聯(lián)動”“五水統(tǒng)籌”，為今后一個時期生態(tài)水利建設(shè)提供了目標(biāo)藍(lán)圖和行動指南。

3.制定生態(tài)水利建設(shè)政策法規(guī)及工作標(biāo)準(zhǔn)

建立健全涉及生態(tài)水利的相關(guān)法律法規(guī)以及工作標(biāo)準(zhǔn)，對于原有法律法規(guī)對生態(tài)水利方面未明確規(guī)定的需重新立法或做出新的有利于操作的界定。重新修訂和出臺 《濟南市水資源管理條例》《濟南市水污染防治及水環(huán)境保護(hù)辦法》《濟南市名泉管理條例》《濟南市水土保持管理辦法》《濟南市生態(tài)水利建設(shè)管理實施細(xì)則》等配套法規(guī)和工作標(biāo)準(zhǔn)。

4.加快全市水系生態(tài)水網(wǎng)及配套工程建設(shè)

水系生態(tài)水網(wǎng)在全市大的現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)中占有舉足輕重的地位，今后一段時期濟南市水系生態(tài)水網(wǎng)及水系生態(tài)工程的主要內(nèi)容是：以現(xiàn)有的河道、湖泊、濕地為基礎(chǔ)，修復(fù)、治理南部山區(qū)和北部平原區(qū)兩類自然生態(tài)系統(tǒng)，搞好河流濕地水系生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補水與水系連通、重點飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)工程，布局建設(shè)“一城、兩區(qū)、三廊、四帶、五片”的水生態(tài)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)：一城即主城區(qū)，兩區(qū)即南部山區(qū)和北部平原區(qū)，三廊即小清河、黃河、徒駭河生態(tài)廊道，四帶即北大沙河、玉符河、巨野河、繡江河，五片即白云湖、華山湖、鵲山龍湖、濟西濕地、玫瑰湖五大湖泊濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)。全面提高水系生態(tài)的水平，利用泉水及河湖連通工程，為一城三區(qū)河道提供充沛的長年景觀用水，確保泉水持續(xù)噴涌。在現(xiàn)在趵突泉、黑虎泉、五龍?zhí)?、大明湖、護(hù)城河連通的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步同小清河、華山湖相連通，構(gòu)筑泉—湖—河一體的動水網(wǎng)絡(luò)，重塑濟南山、泉、河、湖、城的獨特景觀。

5.嚴(yán)格生態(tài)水利管理措施

（1）保泉及地下水保護(hù)工作

堅持把保泉及地下水保護(hù)作為濟南市生態(tài)水利建設(shè)的首要任務(wù)和特色工作，繼續(xù)建立健全保泉長效工作機制，遵照市政府提出的“增雨、補源、置采、控流、節(jié)水”十字方針開展保泉工作。地下水保護(hù)是保泉工作的重中之重，當(dāng)前和今后一個時期，要認(rèn)真組織實施列入中央試點(示范)項目的地下水保護(hù)行動，全面落實《濟南水利“十二五”規(guī)劃》中提出的地下水保護(hù) “五大行動”，即封井限采、原水置換、高效節(jié)水、水源涵養(yǎng)、綜合管理行動，為保泉工作提供有力支撐。

（2）嚴(yán)格水資源管理制度

全面落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，認(rèn)真執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，嚴(yán)格實施水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制及水功能區(qū)限制納污 “三條紅線”管理，落實“五項制度”：一是嚴(yán)格執(zhí)行用水總量控制制度。加強水資源論證，嚴(yán)格限制和禁止高耗水、高污染建設(shè)項目，在泉域范圍內(nèi)或地下水超采區(qū)新增取用地下水的，一律不予審批。二是嚴(yán)格用水效率控制制度。嚴(yán)格執(zhí)行包括萬元GDP取水量、萬元工業(yè)增加值取水量、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉率等指標(biāo)的區(qū)域用水效率控制指標(biāo)，加強用水定額和計劃管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。三是嚴(yán)格執(zhí)行水功能區(qū)限制納污紅線制度。結(jié)合水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)需求，按照《濟南市地下水保護(hù)行動實施方案》等規(guī)劃，核定各水功能區(qū)限制納污紅線，控制入河湖排污總量。四是嚴(yán)格執(zhí)行地下水動態(tài)預(yù)警管理制度。確定地下水動態(tài)管理預(yù)警線，根據(jù)《濟南市保泉應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，嚴(yán)格落實相應(yīng)措施。五是嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理責(zé)任和考核制度。對各縣（市）區(qū)水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)指標(biāo)落實情況進(jìn)行考核，并作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)綜合評價的重要依據(jù)。

（3）加強水土保持工作及執(zhí)法監(jiān)督管理

水土保持是生態(tài)水利的重要內(nèi)容。在加強小流域綜合治理及南部山區(qū)等重點地區(qū)水土保持監(jiān)督管理的同時，還應(yīng)加強建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理及執(zhí)法工作，深入貫徹新修訂的水土保持法，嚴(yán)格搞好建設(shè)項目水土保持方案編報、審批工作。

（4）水質(zhì)保護(hù)及水污染防治

建立良好的水環(huán)境首先要根本治理水污染。按照污水分散治理與集中處理相結(jié)合的原則，首先卡住污染源頭，治理污染型企業(yè)，做到達(dá)標(biāo)排放；嚴(yán)格實施水域納污總量控制，對市區(qū)的護(hù)城河、大明湖、小清河及其他河道要嚴(yán)格控制排污，實施截污處理和清污分流。加快已建污水處理廠配套管網(wǎng)的建設(shè)，加大城市污水處理力度，增加處理和回用量，根本治理水污染，有效改善水環(huán)境。

6.建立健全生態(tài)水利建設(shè)投融資保障機制

（1）建立和完善以公共財政為主渠道的水利投資體制

生態(tài)水利建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其公益性、社會性決定了它在很大程度上需要依靠公共財政支持，必須在較長的時期穩(wěn)定增加生態(tài)水利建設(shè)投入，加大省、市縣各級財政對水利建設(shè)的預(yù)算內(nèi)投資。對于公益性較強的生態(tài)水利工程建設(shè)，如生態(tài)用水、大型調(diào)水工程等，主要是應(yīng)以政府投資為主導(dǎo)，建立財政預(yù)算內(nèi)投資穩(wěn)定增長機制。

（2）擴大水利規(guī)費及水利建設(shè)基金的征收規(guī)模

通過提高水價，加大水資源費、水土保持補償費征收力度，擴大水利基金征收范圍來擴充市、縣水利建設(shè)資金來源，加大對生態(tài)水利建設(shè)的投入。

（3）建立公益性生態(tài)水利設(shè)施的費用補償機制

在市場經(jīng)濟體制下，生態(tài)水利公益性服務(wù)難以完全按照市場規(guī)律運作，必須通過政府干預(yù)來彌補市場缺陷。生態(tài)水利工程建成后，在其收益范圍內(nèi)由所有消費者共同享用，因此，其運行、維護(hù)、管理費用應(yīng)由受益單位按照一定比例適當(dāng)進(jìn)行分?jǐn)傃a償。

（4）把市場機制引入生態(tài)水利建設(shè)

對于河道、濕地等生態(tài)水利建設(shè)項目應(yīng)引入市場機制，要與房地產(chǎn)、旅游項目相結(jié)合，充分利用市場的導(dǎo)向作用吸納民營資本和社會資金，擴大生態(tài)水利建設(shè)的投資融資渠道。

（5）積極爭取上級資金支持

認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級關(guān)于生態(tài)水利建設(shè)的各項政策，在爭取政策支持的同時，緊密結(jié)合濟南實際，積極立項爭取水利部及省市對生態(tài)水利建設(shè)的資金支持。

通過推進(jìn)生態(tài)水利建設(shè)，在全市范圍內(nèi)建成配套完善的水系生態(tài)水網(wǎng)及生態(tài)水利工程，打造具有泉城獨特風(fēng)貌的“水生態(tài)文明城市”和“讓江河湖泊休養(yǎng)生息示范市”，為濟南市“加快科學(xué)發(fā)展，建設(shè)美麗泉城”事業(yè)提供生態(tài)水利保障，真正實現(xiàn)人、水、自然生態(tài)環(huán)境和諧相處，全面實現(xiàn)生態(tài)濟南的奮斗目標(biāo)，讓泉城濟南這顆北方明珠更加靚麗，更加璀璨，更加宜居，更加和諧。