如何加強(qiáng)林業(yè)用地管理——以敦化市林業(yè)用地管理情況為例

于國(guó)春

吉林省敦化市國(guó)土資源局，吉林敦化 133700

林地是特殊類型的土地，是土地資源重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土綠化和發(fā)展高效林業(yè)的先決條件。依法保護(hù)和管理林地，不僅對(duì)于促進(jìn)森林資源穩(wěn)步增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境不斷改善，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義和作用。近年來(lái)敦化市以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地為目的，加大了林業(yè)用地管理力度，取得了一定的成績(jī)。

1 敦化市概況

敦化市地處吉林省東部山區(qū)，延邊朝鮮族自治州西部，位于東經(jīng)127°28'至129°17'，北緯40°30'至43°42'，以森林資源豐富聞名遐邇，幅員面積11882km2，其中林地面積9676km2，占土地總面積的81%，素有“八山一水一分田”之稱，是吉林省幅員面積最大的縣級(jí)市。全市轄一個(gè)城區(qū)、16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)州屬林業(yè)局和1個(gè)市屬林業(yè)局，總?cè)丝?8萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力位于全省縣級(jí)城市10強(qiáng)行列。

2 敦化市森林系統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)管理情況

2.1 敦化市森林系統(tǒng)土地利用結(jié)構(gòu)

敦化市森林系統(tǒng)土地利用類型主要包括林地、工礦用地、居住用地、公共建筑用地和交通運(yùn)輸用地，土地總面積969209.90公頃，其中林地967563.77公頃，占土地總面積的99.83%；工礦用地258.75公頃，占土地總面積的0.03%；居住用地1054.18公頃，占土地總面積的0.1%；公共建筑用地124.56公頃，占土地總面積的0.01%；交通運(yùn)輸用地208.64公頃，占土地總面積的0.02%。

2.2 敦化市森林系統(tǒng)開(kāi)發(fā)管理情況

2.2.1 林地開(kāi)發(fā)管理

敦化市現(xiàn)階段林地開(kāi)發(fā)有三種模式：一是旅游開(kāi)發(fā)，森林旅游作為生態(tài)旅游的一種，隨著人類文明的迅速發(fā)展，城市人口增多，城市“生態(tài)貧困”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，走向大森林、回歸大自然的森林旅游正在興起，森林旅游將成為旅游中一種新的時(shí)尚，為此我們新建了老白山森林公園；二是對(duì)荒山、林下耕地或林間耕地實(shí)施了退耕還林工程，增加了有林地面積4800.00公頃，消除了大橋于家村、紅石尚日村等地的水土流失現(xiàn)象；三是林地的轉(zhuǎn)用，主要指國(guó)家或省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目如道路、輸電線路等占用林地，如長(zhǎng)琿高速公路敦化至延吉段占用我市林地25.17公頃。前兩種模式由于林地的開(kāi)發(fā)利用沒(méi)有改變土地的用途，因此在管理上由林業(yè)部門自行管理，國(guó)土資源部門幾乎不參與，第三種模式因?yàn)樯婕稗r(nóng)用地轉(zhuǎn)用，則嚴(yán)格按照國(guó)土資源部門規(guī)定的審批登記程序管理。

2.2.2 工礦用地開(kāi)發(fā)管理

敦化市林業(yè)系統(tǒng)共有單位186個(gè)，90%以上從事林產(chǎn)品加工，土地利用率達(dá)到98%，工礦用地開(kāi)發(fā)管理主要采用級(jí)次管理和屬地管理兩種模式，凡屬州管企業(yè)單位用地在租金收繳、土地登記方面由州國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)管理，涉及項(xiàng)目建設(shè)用地的按審批權(quán)限用地面積低于6600m2的由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源負(fù)責(zé)審批管理，用地面積高于6600m2的上報(bào)州國(guó)土資源部門審批，2005年以來(lái)我們共審批工礦用地1宗，面積0.09公頃，辦理改制企業(yè)18家，37宗地，面積114.93公頃。

2.2.3 居住用地開(kāi)發(fā)管理

按照節(jié)約集約用地要求，我們加大了居住用地管理力度，首先保證棚戶區(qū)改造用地，實(shí)行“特事特辦”，縮短報(bào)批時(shí)間、減少審批程序。其次個(gè)人住宅翻建、改建和擴(kuò)建的由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源分局審批，方便群眾辦事，新建住宅的由市國(guó)土資源局審批，通過(guò)強(qiáng)化審批管理，使居住用地由過(guò)去的“一家一戶型”向小區(qū)化發(fā)展，住宅由低層向高層發(fā)展，居住用地和其它用地布局日趨合理，土地利用率越來(lái)越高，城鎮(zhèn)功能化越來(lái)越齊全。

2.2.4 公共建筑用地開(kāi)發(fā)管理

公共建筑用地主要指辦公用地和教育用地，現(xiàn)階段公共建筑用地開(kāi)發(fā)管理的主導(dǎo)思想是縮小辦公用地面積，最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，如大石頭林業(yè)局黨委辦公樓，面積0.25公頃，原為辦公用地，現(xiàn)改為商業(yè)用地，年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益30余萬(wàn)元，通過(guò)對(duì)辦公用地用途調(diào)整，進(jìn)一步了土地資源配置，使土地資源得到了有效利用。

2.2.5 交通運(yùn)輸用地開(kāi)發(fā)管理

交通運(yùn)輸用地開(kāi)發(fā)管理不但關(guān)系著林業(yè)企業(yè)的發(fā)展，還關(guān)系著我市交通的格局，現(xiàn)階段交通運(yùn)輸用地開(kāi)發(fā)管理主要由林業(yè)系統(tǒng)根據(jù)自身的需要自行開(kāi)發(fā)管理，主要是改變道路的單一功能和服務(wù)對(duì)象，即把鐵路改成公路，使它既是運(yùn)材道又是其它物資和人流通道，既服務(wù)企業(yè)又服務(wù)于鄉(xiāng)村。

3 敦化市森林系統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)管理存在的問(wèn)題及解決辦法

3.1 存在的問(wèn)題

1）林業(yè)系統(tǒng)的用地規(guī)劃沒(méi)有同土地利用總體規(guī)劃全面銜接,造成部分林地開(kāi)發(fā)利用不符合土地利用總體規(guī)劃,如上一論土地利用總體規(guī)劃修編的指導(dǎo)思想是“保護(hù)耕地,保證總量動(dòng)態(tài)平衡”,為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)我們把部分坡地列入保護(hù)范圍,給退耕還林工程的實(shí)施帶來(lái)了一定的難度；

2）林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地沒(méi)有實(shí)行總量控制和占補(bǔ)平衡措施，易使森林資源遭到破壞；

3）林業(yè)系統(tǒng)的部分單位土地利用效益不高,近年來(lái)由于林業(yè)資源匱乏，木材采伐量逐年遞減，原材料價(jià)格成本過(guò)高，同時(shí)國(guó)家取消了出口退稅政策，造成企業(yè)效益過(guò)低，一些中小型木制品加工企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，因此土地的經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有得到充分發(fā)揮；

4）林業(yè)系統(tǒng)棚戶區(qū)面積大，集中連片的棚戶區(qū)面積有431.25公頃，由于林業(yè)部門常年虧損，因此要實(shí)施棚戶區(qū)改造困難較大。

3.2 解決辦法

1）加快下一輪土地利用總體規(guī)劃修編步伐，在規(guī)劃中要明確林業(yè)用地區(qū)；

2）國(guó)家出臺(tái)林地占補(bǔ)平衡政策，控制林地總量不減少；

3）對(duì)林業(yè)系統(tǒng)的部分單位土地利用效益過(guò)低，一是改變資源粗加工的現(xiàn)狀，引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理模式，進(jìn)行深加工、精加工，增加產(chǎn)品的附加值，增強(qiáng)產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)新自主品牌，扭轉(zhuǎn)企業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)和盲目經(jīng)營(yíng)的局面，如我市中信木業(yè)引進(jìn)德國(guó)先進(jìn)技術(shù)生產(chǎn)的高密度板門窗，現(xiàn)遠(yuǎn)銷全國(guó)各大城市；二是立足自身優(yōu)勢(shì)，大力謀化生態(tài)旅游這篇文章，加大旅游宣傳力度，在不破壞植被且符合國(guó)家相關(guān)政策的前提下，著力發(fā)展冬滑雪、夏漂流、秋看紅葉和狩獵等項(xiàng)目；三是由木制品加工向藥材、食用菌、林蛙等養(yǎng)殖業(yè)種植業(yè)及深加工方向轉(zhuǎn)型；四是進(jìn)一步加大林業(yè)企業(yè)改革，采取承包經(jīng)營(yíng)方式安置富裕人員；

4）加快林業(yè)系統(tǒng)棚戶區(qū)改造步伐，各級(jí)政府給予一定資金的投入，擺脫因林業(yè)部門資金短缺無(wú)力實(shí)施棚戶區(qū)改造的局面。

4 今后敦化市森林系統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)利用想法

1）突出生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展方向，凡是利用林地從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的，只要不破壞植被，由林業(yè)部門自行管理，國(guó)土部門強(qiáng)化監(jiān)督；2）利用土地供給政策逐步調(diào)整林產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)量，限小扶大、優(yōu)扶劣汰，提高技術(shù)、設(shè)備水平，提高產(chǎn)品質(zhì)量、檔次，推進(jìn)林產(chǎn)品加工業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路；3）以棚戶區(qū)改造為契機(jī)，逐步改變林區(qū)住宅臟、亂、差的局面，提高城鎮(zhèn)品位，改善人們居住環(huán)境；4）對(duì)于區(qū)位條件較好的公共建筑用地，經(jīng)科學(xué)論證后，合理規(guī)劃其功能，位于商業(yè)地段且市場(chǎng)發(fā)育較好的公共建筑用地，能全部改為商業(yè)用地的要依法改為商業(yè)地，不能全部改為商業(yè)用地的也要改為綜合用地；5）加快森林城市建設(shè)步伐，提高人均綠地面積和空氣質(zhì)量，充分利用林業(yè)企業(yè)和住宅區(qū)內(nèi)的空閑土地搞好綠化建設(shè)，實(shí)施綠色通道工程，要把林業(yè)系統(tǒng)土地綠化美化與增強(qiáng)生態(tài)功能結(jié)合起來(lái)，與城鎮(zhèn)周邊的荒山 造林結(jié)合起來(lái)，逐步提高綠化質(zhì)量和檔次。

[1]曾玉林.中國(guó)林業(yè)社會(huì)化變革與發(fā)展制度研究.北京林業(yè)大學(xué)，2006-05-01.

[2]薛海.林地資源管理問(wèn)題研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2007.

[3]侯元兆.當(dāng)前中國(guó)林業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2002(3).