從康菲漏油事件透視我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

殷建平，任雋妮

(中國(guó)石油大學(xué)〈北京〉工商管理學(xué)院，北京102249)

從康菲漏油事件透視我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

殷建平，任雋妮

(中國(guó)石油大學(xué)〈北京〉工商管理學(xué)院，北京102249)

2011年6月，美國(guó)康菲石油公司在我國(guó)渤海灣的作業(yè)平臺(tái)發(fā)生石油泄漏事故，造成大范圍海洋污染及巨大經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)這一事件的處理，暴露出我國(guó)存在著海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄、海洋環(huán)境保護(hù)法律不完善、處罰力度不夠、政府監(jiān)管機(jī)制缺失、執(zhí)法效率低下等諸多問(wèn)題。美國(guó)政府應(yīng)對(duì)墨西哥灣漏油事件時(shí)所采取的策略、做法值得我國(guó)借鑒。

康菲漏油事件；海洋環(huán)境污染；海洋環(huán)境保護(hù)

引言

中國(guó)海洋石油總公司與美國(guó)康菲石油公司合作開(kāi)發(fā)的渤海灣蓬萊19-3號(hào)油田B平臺(tái)、C平臺(tái)于2011年6月4日發(fā)生重大漏油事故（簡(jiǎn)稱“康菲漏油事件”）。在超過(guò)半年的時(shí)間內(nèi)，渤海被污染的海域從最初的16平方公里蔓延到超過(guò)6200平方公里。受此影響，渤海或許再也找不回昔日深邃的清澈?？捣谱鳛樽鳂I(yè)方，將溢油事件造成的嚴(yán)重污染事故瞞報(bào)近一個(gè)月，2011年9月1日，在國(guó)家海洋局責(zé)令康菲“三?！保ㄍＷ?、停鉆、停產(chǎn)）后仍然有油花溢出。康菲一而再再而三懈怠敷衍，在信息披露上遮遮掩掩，在事故處理上弄虛作假，無(wú)視環(huán)境破壞的傲慢態(tài)度讓中國(guó)公眾怒不可遏。事故發(fā)生以來(lái)，渤海灣沿岸上百家水產(chǎn)養(yǎng)殖戶遭受的損失超過(guò)十億元，當(dāng)索賠事宜提上議程，漁民們卻發(fā)現(xiàn)困難重重。不僅存在取證、定損、開(kāi)銷等各種困難，法律和行政方面的阻力也較為明顯?？捣坡┯褪录┞冻鑫覈?guó)在海洋環(huán)境保護(hù)方面存在諸多問(wèn)題。

一、康菲漏油事件暴露出我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)方面的問(wèn)題

1.海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄。我國(guó)長(zhǎng)期存在“重陸輕海”的思想，公民海洋保護(hù)意識(shí)薄弱，環(huán)保維權(quán)意識(shí)普遍不高。在此次康菲漏油事件中，除了直接損失慘重的個(gè)體養(yǎng)殖戶外，幾乎所有附近的漁業(yè)公司為了公司業(yè)績(jī)而集體聲稱“沒(méi)有受到影響”，完全將環(huán)保之事至于經(jīng)濟(jì)效益之下，對(duì)維權(quán)索賠閉口不談。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)引入大量實(shí)力雄厚的外資并給予其“超國(guó)民待遇”，但由于我們對(duì)這些跨國(guó)公司監(jiān)管不到位，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的跨國(guó)公司，各級(jí)政府部門(mén)往往都推諉避讓，疏于執(zhí)法。從政府到公民，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)環(huán)境維權(quán)態(tài)度淡漠，使得康菲漏油事件持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間而沒(méi)有得到及時(shí)控制。

2.海洋環(huán)境保護(hù)法律不完善，處罰力度不夠。《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定：污染環(huán)境侵權(quán)適用舉證責(zé)任倒置原則。[1]據(jù)此，康菲漏油事件發(fā)生后，康菲應(yīng)就是否給漁民造成損失而自證清白，但是需由我國(guó)確定污染造成損失的程度。盡管國(guó)家海洋局在2007年發(fā)布了《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，2008年國(guó)家農(nóng)業(yè)部制定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》，但這些標(biāo)準(zhǔn)存在諸多模糊地帶，所以，如何確定污染范圍、如何具體量化和評(píng)估損失、索賠多少卻并非易事。

我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》于1982年頒布，其中第85條規(guī)定：違法進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門(mén)予以警告，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。這是我國(guó)法律條例中所規(guī)定的最重的處罰。這樣的法律規(guī)定明顯太過(guò)陳舊，對(duì)污染損害責(zé)任者沒(méi)什么威懾力，與墨西哥灣漏油事件中英國(guó)石油公司（以下簡(jiǎn)稱BP）賠付的400億美元相比，實(shí)在不值一提。海洋環(huán)境污染損害責(zé)任者的違規(guī)成本太低，這是造成海洋環(huán)境污染問(wèn)題的一個(gè)重要原因。

3.政府監(jiān)管機(jī)制缺失，執(zhí)法效率低下。渤海灣漏油事件前后持續(xù)半年多時(shí)間，受害方維權(quán)進(jìn)程緩慢，暴露出我國(guó)政府部門(mén)工作效率低下、監(jiān)管不力及執(zhí)法不力。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。在這次事件中，國(guó)家海洋局北海分局是直接管轄單位，應(yīng)代表國(guó)家依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，向事故責(zé)任方提出索賠訴訟。但是據(jù)了解，國(guó)家海洋局接到康菲石油公司的事故報(bào)告后并沒(méi)有及時(shí)披露漏油信息。官方說(shuō)法是想先了解情況，是否堵漏，漏油現(xiàn)狀如何，需等確認(rèn)具體污染程度后再發(fā)布信息，在這個(gè)過(guò)程中污染面積越來(lái)越大，許多水產(chǎn)養(yǎng)殖戶并不清楚大量魚(yú)苗參苗的死亡是與海底漏油有關(guān)，依然繼續(xù)投放，最終致使養(yǎng)殖戶總損失超過(guò)10億元。[2]

此外，漏油事件所造成的我國(guó)海洋生態(tài)食物鏈污染最終會(huì)影響到我國(guó)的食品安全，這涉及衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督和工商等部門(mén)的主要職責(zé)，由這些部門(mén)提起訴訟當(dāng)然更為合適，但是這些部門(mén)也是緘口不提。原因就在于目前我國(guó)海洋管理呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面，管理者包括海洋、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門(mén)，其間缺乏協(xié)調(diào)合作，監(jiān)管效率低下，沒(méi)有落到實(shí)處。一旦發(fā)生污染事件很容易出現(xiàn)相互扯皮推諉的局面。

二、美國(guó)墨西哥灣漏油事件的處理經(jīng)驗(yàn)

2010年4月21日，美國(guó)墨西哥灣發(fā)生重大漏油事件，成為美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的一次石油泄漏事故，引起世人高度關(guān)注。美國(guó)憑借其完善的法律制度對(duì)英國(guó)石油公司展開(kāi)了刑事和民事司法調(diào)查，最終使其賠償超過(guò)400億美元，英國(guó)石油公司付出巨大代價(jià)。

1.美國(guó)在處理墨西哥灣漏油事件時(shí)所遵循的法律依據(jù)。墨西哥灣漏油事件是一起發(fā)生在一國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的跨國(guó)環(huán)境侵權(quán)事件。不僅涉及到美國(guó)的環(huán)境，由于油污隨著洋流移動(dòng)還會(huì)影響到加拿大和墨西哥甚至南美洲一些國(guó)家的海域，而且作業(yè)方不只是英國(guó)石油公司，其參股的還有日本三井物業(yè)等多家跨國(guó)公司。在這種大規(guī)模的跨國(guó)環(huán)境污染案件中，對(duì)污染者的追索賠償不只依據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法體系，還參考了相關(guān)國(guó)際法。

在國(guó)內(nèi)法層面上，對(duì)墨西哥灣漏油事件侵權(quán)訴訟中，美國(guó)《石油污染法》、《清潔水法》是主要裁判的依據(jù)。美國(guó)1990年的《石油污染法》擴(kuò)大了石油污染的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：船舶（包括海上鉆井平臺(tái)）和相關(guān)設(shè)施負(fù)有責(zé)任的所有者、作業(yè)者和其他主體，應(yīng)對(duì)漏油負(fù)責(zé)。該法廣泛包含了各種受損害的客體，不僅要求英國(guó)石油公司對(duì)因環(huán)境破壞造成的企業(yè)和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)損失、政府收入減少進(jìn)行賠償，還要求對(duì)額外的消防、安全和健康等公共服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行賠償，而恢復(fù)受損自然資源的費(fèi)用則以修復(fù)費(fèi)用計(jì)量而不是當(dāng)前市價(jià)計(jì)量，同時(shí)允許受害人和相關(guān)團(tuán)體依據(jù)其他制定法，向責(zé)任者索賠以及政府對(duì)責(zé)任人的刑事處罰。[3]此外，對(duì)于《石油污染法》中關(guān)于責(zé)任限額設(shè)定在7500萬(wàn)美元的這一條文，在其中的1004條第3款第1項(xiàng)的規(guī)定也有所補(bǔ)充：負(fù)責(zé)方的以下行為具有排除責(zé)任限額的效果：（1）重大過(guò)失或故意不當(dāng)行為；（2）違反適用的聯(lián)邦安全、構(gòu)造或操作規(guī)則。據(jù)此，對(duì)于這一損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出7500萬(wàn)美元的石油泄漏事故的索賠就有法可依。美國(guó)《清潔水法》311（33U.S.C.1321）條款也規(guī)定：“……發(fā)生石油泄漏事故的設(shè)施的所有者和運(yùn)行者應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任……?！盵4]依照嚴(yán)格責(zé)任原則，受侵害方只需要證明侵害方的行為與自身受到的侵害有因果聯(lián)系即可認(rèn)定責(zé)任。根據(jù)此法，美國(guó)及當(dāng)?shù)孛癖娮鳛槭芮趾Ψ街恍杼峁┯捎谟?guó)石油公司的錯(cuò)誤行為，造成了漏油事件這樣一個(gè)結(jié)果，就可以向英國(guó)石油公司索賠。這樣才能更好地保護(hù)弱勢(shì)受害民眾的利益和防治環(huán)境污染。英國(guó)石油公司除了承擔(dān)美國(guó)《石油污染法》、《清潔水法》等法律規(guī)定的強(qiáng)制責(zé)任外，還要面對(duì)眾多的私人索賠以及特定行業(yè)或群體的集團(tuán)訴訟。墨西哥灣漏油事件發(fā)生后，已有漁民、租船船長(zhǎng)、承運(yùn)人、飯店、度假村經(jīng)營(yíng)者及當(dāng)?shù)鼐用裉崞鸺w訴訟，要求賠償其業(yè)務(wù)或生計(jì)損失。除了《石油污染法》和《清潔水法》，美國(guó)依據(jù)1980年《廣泛環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》中遵循“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的基本原則，實(shí)行“可追溯的、嚴(yán)格的和連帶多方的”責(zé)任，由此所涉及的責(zé)任人不僅有污染制造者，還可能會(huì)牽扯到項(xiàng)目以往的所有者甚至母公司的經(jīng)理及股東。[5]

在國(guó)際法層面上，美國(guó)依據(jù)《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》的1984年和1992年議定書(shū)之規(guī)定：當(dāng)某一事件在一個(gè)或若干個(gè)締約國(guó)的領(lǐng)土包括領(lǐng)海中造成油污損害，或已在上述領(lǐng)土包括領(lǐng)海中采取了防止或減輕油污損害的預(yù)防措施時(shí)，索賠訴訟可在上述一個(gè)或若干個(gè)締約國(guó)法院發(fā)起。還有1994《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和1971年《建立油污損害賠償國(guó)際基金公約》，都為采用訴訟手段解決石油污染事件提供了可靠的程序保障。盡管追究英國(guó)石油公司的環(huán)境刑事責(zé)任并不可能恢復(fù)已受破壞的環(huán)境或者減輕當(dāng)?shù)鼐用竦耐纯嗉皳p失，但是我們可以看到這樣處罰的力度與公正性，不僅給污染者一個(gè)沉痛的教訓(xùn)，也給世人一個(gè)警示。

2.美國(guó)政府的行政舉措。歷史上處理類似污染的實(shí)踐表明，處理進(jìn)程的緩慢使得受害者通過(guò)傳統(tǒng)司法途徑追索賠償?shù)呐Σ粌H艱難，還往往陷入“遲來(lái)正義”的僵局，而行政力量與司法制度的結(jié)合將會(huì)使索賠行動(dòng)更有效率。墨西哥灣漏油事件發(fā)生后10天，美國(guó)政府就確認(rèn)英國(guó)石油公司為事故責(zé)任方，應(yīng)承擔(dān)一切清污工作和可能的花費(fèi)。美國(guó)政府處理墨西哥灣漏油事件的行政舉措包括：

第一，建立應(yīng)急預(yù)案。事故發(fā)生后，美國(guó)迅速成立了由l6個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)組成的漏油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心“Restore The Gulf”，總體負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)危機(jī)，并且每個(gè)州政府都建立了地區(qū)意外事故應(yīng)急預(yù)案（簡(jiǎn)稱ACP），這是對(duì)已有應(yīng)急制度的進(jìn)一步強(qiáng)化，該項(xiàng)預(yù)案在應(yīng)對(duì)溢油事故中起了聯(lián)系所有利益相關(guān)方的作用，在有效協(xié)調(diào)各方力量的同時(shí)及時(shí)按照當(dāng)?shù)厍闆r迅速調(diào)配物資。[6]

第二，加強(qiáng)政府監(jiān)管。在政府的督促下，不到兩個(gè)月，英國(guó)石油公司設(shè)立了200億美元的賠償基金。事故發(fā)生當(dāng)天，奧巴馬政府就要求調(diào)查機(jī)構(gòu)30天之內(nèi)拿出事故調(diào)查報(bào)告。事故發(fā)生后，美國(guó)政府重建了聯(lián)邦海底鉆探監(jiān)管體系，增加了監(jiān)管預(yù)算與培訓(xùn)，并提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以跟得上近海鉆探領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。另外，政府組織技術(shù)專家編寫(xiě)圖文并茂、通俗易懂的油污清理技術(shù)導(dǎo)則用以指導(dǎo)清污工作的有效進(jìn)行，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的監(jiān)控工作，為以后研究提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。[7]

第三，發(fā)動(dòng)群眾力量。美國(guó)民眾有著強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)，政府廣泛調(diào)動(dòng)了社會(huì)公眾力量參與事故處理，如征集商業(yè)船只或雇傭當(dāng)?shù)鼐用耨{駛自有漁船進(jìn)行出海清污或者救災(zāi)貨物運(yùn)輸工作等。

三、我國(guó)加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)的對(duì)策

美國(guó)政府在應(yīng)對(duì)墨西哥灣漏油事件時(shí)所采取的策略、做法值得借鑒。我們必須在海洋環(huán)境保護(hù)方面加大力度。

1.增強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)。政府作為海洋環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)者，需加強(qiáng)海洋管理的主動(dòng)性，把海洋環(huán)境保護(hù)納入重要的管理議程。各級(jí)政府要認(rèn)識(shí)到海洋環(huán)境保護(hù)對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略性意義，利用自身的影響力，大力進(jìn)行保護(hù)海洋環(huán)境的宣傳教育，營(yíng)造保護(hù)海洋環(huán)境的氛圍，提高公眾的海洋意識(shí)和海洋權(quán)益維護(hù)意識(shí)，使公眾認(rèn)識(shí)到“海洋存亡，匹夫有責(zé)”。同時(shí)實(shí)施“海洋保護(hù)從娃娃抓起”工程，加強(qiáng)對(duì)青少年的海洋環(huán)保引導(dǎo)教育，確保海洋環(huán)境保護(hù)后繼有人。要幫助企業(yè)轉(zhuǎn)變固有的“犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)利益”的觀念，明確海洋環(huán)境是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的依托，只有保護(hù)海洋才能更好地利用海洋。[8]

2.完善我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法。我國(guó)的《海洋法》已經(jīng)實(shí)施了近22年，在此期間，海洋環(huán)境污染事件層出不窮，污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，表明舊的法律已經(jīng)不能適應(yīng)海洋環(huán)境保護(hù)的需求，亟需完善。第一，擴(kuò)大環(huán)境污染法律范圍并放寬訴訟條件。要允許政府、公眾或其他利益相關(guān)者作為訴訟單位，并且允許受害區(qū)域居民提起集體訴訟，以最大限度地保障受害者的權(quán)益。第二，加大環(huán)境污染的處罰力度。古語(yǔ)有云：“告之以直而不改，必痛之而后畏?！笨梢越梃b美國(guó)《石油污染法》提高最高罰款金額，可以有條例補(bǔ)充特殊情形，罰款金額上不封頂。這樣才能讓潛在的海洋環(huán)境污染者有所忌憚。第三，要求海洋開(kāi)發(fā)公司繳納生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基金。政府需認(rèn)識(shí)到海上作業(yè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性，提前做好應(yīng)對(duì)事故準(zhǔn)備，如提出污染標(biāo)準(zhǔn)，要求海洋開(kāi)發(fā)公司預(yù)先繳納生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基金等。一旦事故發(fā)生，可以預(yù)先提取基金進(jìn)行污染處理工作，以免釀成更大的損失。

3.加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)的日常監(jiān)管。海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作必須做到事前控制，嚴(yán)加防范。由于海上作業(yè)具有高技術(shù)含量、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，在海洋開(kāi)發(fā)中政府相關(guān)部門(mén)的日常監(jiān)管就顯得尤為重要。要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)海上作業(yè)活動(dòng)的約束及對(duì)企業(yè)行為的監(jiān)督，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。要調(diào)整我國(guó)目前的海洋管理體制，明確“九龍治水”中“九龍”各自的職責(zé)所在。要通過(guò)定期與不定期檢查，實(shí)時(shí)控制海上作業(yè)情況。另外，可設(shè)立專門(mén)的海洋監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)海洋管理的監(jiān)控與指導(dǎo)。[9]

4.提高應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染事件的能力。建立海洋環(huán)境事故應(yīng)急體系，包括解決此類事故的法律制度，搶救、協(xié)調(diào)機(jī)制，行政力量的運(yùn)用，各種社會(huì)資源的調(diào)度等。同時(shí)加緊研發(fā)處理海洋環(huán)境污染的新技術(shù)和監(jiān)管技術(shù)，以跟得上海洋作業(yè)活動(dòng)的發(fā)展。[10]通過(guò)司法與行政力量的結(jié)合以提高污染事件的處理效率。

[1]王社坤,陳若英,王成.康菲漏油事件的法律追問(wèn)[N].光明日?qǐng)?bào)，2011-09-22.

[2]養(yǎng)殖戶損失約13億，康菲自稱未收到索賠要求[EB/OL].新華網(wǎng)，2011-08-25.

[3]李志剛.墨西哥灣漏油事故各方賠償責(zé)任劃分分析及啟示[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)，2010，(8).

[4]夏禹.從國(guó)際法的視角分析墨西哥灣漏油事件的司法解決途徑[J].法與實(shí)踐，2011，(2).

[5]靳婷.從英國(guó)石油公司墨西哥灣漏油事件看美國(guó)刑事責(zé)任的追究機(jī)制[J].中國(guó)檢察官,2010，(12).

[6]劉亮，范會(huì)渠.墨西哥灣漏油事件中溢油應(yīng)對(duì)處理方案研究[J].中國(guó)造船，2011，(7).

[7]吳曉青.墨西哥灣漏油事故處理之鑒[J].證券市場(chǎng)周刊，2011，(11).

[8]李百齊.加強(qiáng)海洋管理，保護(hù)海洋環(huán)境[J].理論界，2007，(12).

[9]吳清.索賠康菲路何艱？[J].中國(guó)石油石化，2011，(18).

[10]趙靜.墨西哥灣漏油事件引發(fā)的法律思考[J].商品與質(zhì)量·理論研究，2010，(6).

D922.68

A

1002-7408（2012）04-0091-03

殷建平（1965-），男，江蘇如皋人，中國(guó)石油大學(xué)（北京）工商管理學(xué)院管理系副教授，管理學(xué)博士，主要從事石油經(jīng)濟(jì)管理研究；任雋妮（1988-），女，西安人，中國(guó)石油大學(xué)（北京）工商管理學(xué)院企業(yè)管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：人力資源管理。

[責(zé)任編緝：孫巍]