城郊失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建
——以農(nóng)民市民化為研究視角

柳俊豐

（溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州325035）

城郊失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建
——以農(nóng)民市民化為研究視角

柳俊豐

（溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州325035）

工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程中，產(chǎn)生失地農(nóng)民群體不可避免。關(guān)于失地農(nóng)民群體社會保障體系的研究，兩個深層次的問題尤其值得注意。首先，失地農(nóng)民群體內(nèi)部不同質(zhì)，具有差異性，且正在經(jīng)歷內(nèi)部分化；其次，失地農(nóng)民群體未來的發(fā)展?fàn)顟B(tài)是向市民群體轉(zhuǎn)化?？紤]城郊失地農(nóng)民群體自身地理位置、群體特征、職業(yè)特點等差異，立足當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐，城郊失地農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建應(yīng)以農(nóng)民市民化為視角，在政策制定與完善上體現(xiàn)出層次性、差異性與前瞻性。

失地農(nóng)民；農(nóng)民市民化；社會保障體系

“十二五”期間，中國城鎮(zhèn)人口比重將超過50%。有數(shù)據(jù)表明，城市化每提高一個百分點，就要相應(yīng)減少41萬公頃的耕地，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民群體。2009年民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長聞連利指出，2020年我國的失地農(nóng)民群體總數(shù)將超過1億。失地農(nóng)民問題處理的好，可以帶動城市化與工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，贏得政府治理的合法性。城郊地區(qū)處于城市化最前沿，失地農(nóng)民在職業(yè)特點、城市意識等特質(zhì)上具有相對優(yōu)勢，往往具有市民化傾向。因此，以農(nóng)民市民化為視角，研究城郊地區(qū)失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建，無論在理論還是實踐上都具有重要意義。

一、研究視角：農(nóng)民市民化

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、和諧社會構(gòu)建等角度看，農(nóng)民群體都要向市民群體轉(zhuǎn)化。目前在農(nóng)民群體自身發(fā)生裂變的背景下，農(nóng)民市民化具有了更深層次的含義。農(nóng)民市民化是一個世界性課題，世界各國在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)程中都會面臨農(nóng)民市民化問題，英國的強(qiáng)制農(nóng)民市民化模式、美國的自由遷徙式的農(nóng)民市民化模式等是國外農(nóng)民市民化的典型模式。[1]中國農(nóng)民市民化模式，受歷史背景與現(xiàn)實條件差異的影響，具有不同于西方國家的發(fā)展路徑。對城郊地區(qū)失地農(nóng)民群體而言，由于職業(yè)狀態(tài)的兼業(yè)性以及居住地理位置的特殊性，其是農(nóng)民群體中的準(zhǔn)市民群體。[2]由于準(zhǔn)市民群體的身份，城郊地區(qū)失地農(nóng)民在城市習(xí)性養(yǎng)成以及城市生活融入上，具有相對優(yōu)越性。在構(gòu)建其社會保障體系時應(yīng)該充分考慮到他們的地理特點、心理特點、身份特點、職業(yè)特點。失地農(nóng)民市民化的路徑是：農(nóng)民——失地農(nóng)民——準(zhǔn)市民——市民，即以農(nóng)民為母體，城市化的發(fā)展征用了其賴以生產(chǎn)和生存的土地，從而產(chǎn)生失地農(nóng)民群體，因在地理位置、心理素質(zhì)、職業(yè)特質(zhì)等方面具有特殊性，他們在城市融入上體現(xiàn)出市民化意愿，不斷具備向市民轉(zhuǎn)化的資質(zhì)，在經(jīng)由準(zhǔn)市民的過渡中實現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上看，失地農(nóng)民群體是一個過渡性群體，是農(nóng)民終結(jié)的一個過渡節(jié)點。因此，在構(gòu)建其社會保障體系時應(yīng)該在農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換中尋找切入點，通過社會保障體系的建構(gòu)，實現(xiàn)其身份與角色的順利過渡與轉(zhuǎn)型。

我國現(xiàn)行的社會保障體系與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)緊密相連，以戶籍為分割，實行城鄉(xiāng)分離的二元社會保障制度，城市實行高福利、高補貼，農(nóng)村與農(nóng)民的保障水平與力度則明顯低于城市。對于失地農(nóng)民群體，因失地補償水平低、就業(yè)能力差、生活水平下降等問題普遍存在，引發(fā)了諸多社會問題，影響了社會的穩(wěn)定。因此，建立覆蓋失地農(nóng)民的社會保障體系具有迫切性和必然性。構(gòu)建城郊失地農(nóng)民社會保障體系，應(yīng)該立足當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐，以失地農(nóng)民市民化為視角，綜合考慮城郊失地農(nóng)民的地理位置、群體特征、職業(yè)特點等，在社會保障政策制定與完善上體現(xiàn)出層次性、差異性和前瞻性。

二、城郊失地農(nóng)民群體特征分析

準(zhǔn)確界定失地農(nóng)民群體是建立與完善其社會保障體系的重要前提。失地農(nóng)民群體在地理位置、群體構(gòu)成以及職業(yè)特點上具有特殊性：職業(yè)上的非農(nóng)化特征明顯、地域上處于城市化最前沿、群體構(gòu)成上不斷分化導(dǎo)致其異質(zhì)性增強(qiáng)。

1.城郊失地農(nóng)民群體職業(yè)上具有兼業(yè)性。土地對于農(nóng)民來說是重要的生產(chǎn)資料，為農(nóng)民提供了就業(yè)、食物、社會保障等，具有承載功能、養(yǎng)育功能、就業(yè)功能和社會保障功能。土地被征用以后，土地承載的就業(yè)功能喪失，失地農(nóng)民群體通常進(jìn)行二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的地區(qū)這種跡象更為明顯。調(diào)查顯示，發(fā)達(dá)地區(qū)、較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民群體的就業(yè)在征地前就已經(jīng)開始出現(xiàn)多元化的分散趨勢，其中發(fā)達(dá)地區(qū)(上海)的這一趨勢更為明顯，被訪者中在征地前務(wù)農(nóng)的人數(shù)比例僅為19.3%；[3]嘉興地區(qū)失地農(nóng)民從職業(yè)分布上看,從事企業(yè)打工的占33.12%,從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)的占10.19%,從事個體經(jīng)營(開店、擺攤)的占16.18%,打零工的占29.17%,待業(yè)的占9.14%,就業(yè)的非農(nóng)化程度較高。[4]可見，城郊地區(qū)失地農(nóng)民通常進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)，其經(jīng)濟(jì)收入更多是通過非農(nóng)經(jīng)營獲得，人力資本比較高，在非農(nóng)經(jīng)營中積累了城市性的存量。

2.城郊失地農(nóng)民群體自身已經(jīng)分化，呈現(xiàn)異質(zhì)性與差異性。城郊失地農(nóng)民群體以農(nóng)民為母體，同農(nóng)民群體一樣，其內(nèi)部充滿了層次性與差異性。首先，失地農(nóng)民群體按所在地區(qū)分為農(nóng)村型失地農(nóng)民和城郊型失地農(nóng)民。城郊型失地農(nóng)民是指原先生活在城市或城鎮(zhèn)郊區(qū)，因城市的發(fā)展和擴(kuò)張而失去土地的農(nóng)民。[5]這類失地農(nóng)民群體除職業(yè)上非農(nóng)化以外，生活習(xí)性以及消費方式都與市民相似，具有市民化意愿。其次，失地農(nóng)民群體有主動性失地農(nóng)民群體與被動性失地農(nóng)民群體之分。主動性失地主要是指農(nóng)民為取得所希望的戶口變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)補償?shù)壤妫瑹o力或者不愿繼續(xù)承包土地，而自愿放棄土地使用權(quán)以及附著在土地上的一切權(quán)利。[6]再次，城郊失地農(nóng)民群體本身具有年齡層次的差異，分為勞動力年齡群體和非勞動力年齡群體，針對不同年齡層次的群體，社會保障政策的具體選擇不同。對于城郊型失地農(nóng)民和主動性失地農(nóng)民群體而言，其市民傾向顯著，構(gòu)建其社會保障體系過程中應(yīng)考慮到這一因素。

3.城郊失地農(nóng)民群體處于城市化前沿與社會保障體系邊緣。城郊地區(qū)受城市化影響最為強(qiáng)烈，建國后，第一個關(guān)于土地的法律即是針對城郊地區(qū)的。城市郊區(qū)是城市化最先輻射到的區(qū)域，也是城市化中征用土地最多的區(qū)域，產(chǎn)生失地農(nóng)民群體成為必然，但是城郊失地農(nóng)民卻處于社會保障體系邊緣。從原因上看，城鄉(xiāng)二元的社會保障體系缺乏整體性與銜接性。失地農(nóng)民失去土地，理應(yīng)將具有市民化意愿及市民化能力的群體納入城市社會保障范圍，避免其在社會保障體系中的邊緣化狀態(tài)，維護(hù)其基本生存與發(fā)展權(quán)利。但現(xiàn)實中，在土地征用制度、失地農(nóng)民的補償與安置上，對于失地農(nóng)民群體的政策傾斜卻對此缺乏應(yīng)有關(guān)懷。浙江地區(qū)是探索失地農(nóng)民社會保障制度較早并且較完善的地區(qū)，也仍然存在征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低增加了被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的難度，保障水平依然偏低、農(nóng)民利益損失較大，存在資金空賬的隱患等問題。由此可知，處于社會保障體系邊緣的失地農(nóng)民群體，在市民化進(jìn)程中以及城市融入過程中仍然面臨重重困難。

城郊失地農(nóng)民群體職業(yè)特點、地域特點、群體特征及市民化意愿是制定失地農(nóng)民社會保障政策的重要依據(jù)，考慮到其市民化傾向，應(yīng)該在社會保障政策的制定上，將有市民化意愿與能力的失地農(nóng)民群體納入城市社會保障體系之中。這就需要政府的財政支持以及社會保障政策的創(chuàng)新設(shè)計，同時需要在征地安置與補償中更多考慮失地農(nóng)民的利益，但一步到位的社會保障政策轉(zhuǎn)變不現(xiàn)實，政府的財政負(fù)擔(dān)較大，同時政策也需要在漸進(jìn)變化中調(diào)整、改革與完善。在準(zhǔn)確界定失地農(nóng)民群體的基礎(chǔ)上，應(yīng)立足失地農(nóng)民群體的內(nèi)部差異，探索保障失地農(nóng)民基本生活的社會保障制度，逐步完善其最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度以及醫(yī)療保障制度，做好城鄉(xiāng)之間的政策銜接，不斷探索農(nóng)民市民化背景下社會保障體系的構(gòu)建。

三、城郊失地農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建的總體思路與設(shè)計

目前關(guān)于失地農(nóng)民社會保障體系探索比較典型的是“嘉興模式”，其主要做法是“三統(tǒng)一”和“一分別”。“三統(tǒng)一”指政府統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補償、統(tǒng)一實行農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險；“一分別”是對不同年齡段的失地農(nóng)民分別進(jìn)行安置。這為探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系提供了一種借鑒，對失地農(nóng)民市民化進(jìn)程同樣是一種促進(jìn)。以農(nóng)民市民化為視角，構(gòu)建城郊地區(qū)失地農(nóng)民社會保障體系，首先要對城郊失地農(nóng)民群體進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并在養(yǎng)老保險、最低生活保險、醫(yī)療保險上做好城鄉(xiāng)銜接，以就業(yè)政策、住房政策等作為輔助。

1.將具有市民化意愿與能力的城郊失地農(nóng)民群體轉(zhuǎn)化為市民。1999年前實施的《土地管理法》即規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的條件、要求以及操作辦法，被征地者意見較少。1999年以后，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”因缺乏就業(yè)安置與社會保障而失去吸引力?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”不單單是擁有城市戶口，更是城郊失地農(nóng)民群體納入城市社會保障體系的過程。不失時機(jī)地將失地農(nóng)民群體實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，為其提供相應(yīng)的城市社會保障，不但可彌補農(nóng)村社會保障的不足，而且可實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的銜接與延續(xù)。浙江嘉興地區(qū)2001年被國土資源部定為全國首批征地制度改革試點，同年嘉興市政府出臺《嘉興市征地制度改革試點方案》，其基本思路為以“土地?fù)Q社?！?，失地農(nóng)民失地后，進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的同時被納入社會養(yǎng)老保險體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。一項調(diào)查表明：失地農(nóng)民對征地沒有很強(qiáng)烈的排斥,反而認(rèn)為它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性結(jié)果,失地農(nóng)民能從中受益,因而對土地?fù)Q保障政策具有較高的滿意度和期望值。[7]農(nóng)民失去土地，處于既非農(nóng)民又非市民的狀態(tài)，但具有市民化意愿與能力，城市社會保障體系應(yīng)對其進(jìn)行覆蓋。既然城市化發(fā)展不可避免地會產(chǎn)生失地農(nóng)民群體，依據(jù)其市民化意愿，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的同時，保障其失地后的生活、生存與發(fā)展，是適時而動的選擇。而保障全面、補償合理的政策選擇在強(qiáng)化失地農(nóng)民市民化能力的同時，也促進(jìn)了其市民化進(jìn)程的順利實現(xiàn)。

2.城郊失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系的具體設(shè)計。農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后，將享有市民權(quán)利，但將城郊失地農(nóng)民群體一勞永逸地納入城市社會保障體系，目前還不具有現(xiàn)實性，因為城鄉(xiāng)一體的社會保障體系的建立是一個長期過程?？紤]到城郊失地農(nóng)民群體內(nèi)部差異性，在城市社會保障體系的探索上，也應(yīng)體現(xiàn)出層次性。針對城郊失地農(nóng)民群體，應(yīng)先建立養(yǎng)老保險、最低生活保障制度，并輔之以就業(yè)制度與培訓(xùn)、就業(yè)安置、住房安置等措施。

（1）細(xì)分失地農(nóng)民群體。失地農(nóng)民群體本身具有差異性和層次性：有主動失地與被動失地的區(qū)別；農(nóng)村型失地與城郊型失地的差異；勞動力年齡與非勞動力年齡的不同。從市民化角度看，考慮到失地農(nóng)民群體的內(nèi)部特征以及政府的經(jīng)濟(jì)支撐力，將主動失地農(nóng)民群體與城郊型失地農(nóng)民群體先行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，納入到城鎮(zhèn)社會保障體系內(nèi)，較為穩(wěn)妥。對于勞動力年齡以上的失地農(nóng)民群體，將其納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；勞動力年齡以內(nèi)的失地農(nóng)民群體不但要納入城鎮(zhèn)社會保障體系，而且要對其進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)；勞動力年齡以下的失地農(nóng)民群體，到就業(yè)年齡后進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)入勞動力市場。依此對失地農(nóng)民群體進(jìn)行細(xì)分，可以體現(xiàn)出其群體本身的特殊性，并實現(xiàn)對失地農(nóng)民群體的廣泛覆蓋。

（2）明確社會保障資金來源與責(zé)任主體。在資金籌集來源上，土地補償費與安置補助費以及土地增值收益是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的重要資金源。政府征地具有有償性，有償性要求政府應(yīng)對被征地農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)補償，現(xiàn)實中補償標(biāo)準(zhǔn)低、資金到位不及時的現(xiàn)象較多。一項調(diào)查表明，如果成本價（征地價加上地方各級政府收取的各種費用）為100，則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%—10%，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%—30%，60%—70%為政府及各部門所得，而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或地方政府所獲取。[8]失地農(nóng)民補償之低可見一斑。在征地過程中要嚴(yán)格界定“公共利益”的界限，在征地補償上，要以土地市場價格為基礎(chǔ)，提高土地補償費與安置補助費，在土地增值收益中抽出資金作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金源。對于有市民化傾向的失地農(nóng)民群體而言，征地補償中要考慮到失地農(nóng)民群體城市化的融入成本?，F(xiàn)行征地補償制度對失地農(nóng)民的土地補償、勞動力安置補償、青苗補償?shù)囊罁?jù)主要是以當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)民再就業(yè)和農(nóng)村生活方式作為參照系,而沒有充分考慮到征地后,絕大多數(shù)失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式將被迫城鎮(zhèn)化,忽視了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素價格、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)啟動難度的差異性,忽視了因城鄉(xiāng)生活方式差異引起的生活水平的差距,忽視了失地農(nóng)民城市化后的現(xiàn)實。[9]這對探索城郊失地農(nóng)民社會保障制度是一種啟示，既然失地農(nóng)民屬于“準(zhǔn)市民”，具有市民化意愿，考慮到其市民化意愿與能力的分化狀態(tài)，在社會保障體系的構(gòu)建上，要強(qiáng)化其市民化能力，增加其市民化成本。在責(zé)任主體上，浙江省的具體做法是“三個一點”，采取政府、集體、個人三方籌集社會保障基金的方式，政府出資部分從土地出讓金中列支，集體承擔(dān)部分從土地補償費中列支，個人繳納部分從征地安置補助費中抵繳。并相應(yīng)占有一定的比例，政府承擔(dān)部分不低于保障總額的30%，集體承擔(dān)部分不低于保障總額的40%，個人承擔(dān)部分從征地安置補助費中抵繳，并依據(jù)保障總額10%的比例建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風(fēng)險準(zhǔn)備金，明確政府、集體與個人的責(zé)任。浙江省這種明確社保資金來源與責(zé)任主體的做法，符合現(xiàn)代社會保障制度構(gòu)建中的權(quán)利與義務(wù)平衡原則，值得推廣。

（3）做好與城鎮(zhèn)社會保障體系的銜接與過渡。城郊失地農(nóng)民群體的未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)是向市民群體轉(zhuǎn)化，因而做好失地農(nóng)民群體社保體系與城鎮(zhèn)社保體系的銜接非常必要，尤其是與城鎮(zhèn)最低生活保障和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的銜接。首先，與城鎮(zhèn)最低生活保障制度銜接。依據(jù)《城鎮(zhèn)最低生活保障條例》第2條：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的城郊失地農(nóng)民群體，其生活無依靠，就業(yè)無崗位，土地?zé)o保障，很大一部分都有享受城鎮(zhèn)最低生活保障的權(quán)利，應(yīng)該在最低生活保障制度上進(jìn)行探索。城郊失地農(nóng)民屬于城市化過程中的弱勢群體，生活質(zhì)量層次低，承受風(fēng)險能力差。在最低生活保障上，應(yīng)該在保障力度與保障水平上實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)過渡，實現(xiàn)失地農(nóng)民群體最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。其次，與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度銜接。目前我國農(nóng)村實行的養(yǎng)老方式有社會養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等，土地是農(nóng)民群體養(yǎng)老最為可靠的保障。失去土地后，土地養(yǎng)老作用基本喪失，尤其對于處于非勞動力年齡的城郊失地農(nóng)民群體而言，在就業(yè)與收入上處于劣勢。城郊失地農(nóng)民群體的社會養(yǎng)老保障要參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險辦法進(jìn)行政策設(shè)計，體現(xiàn)農(nóng)民市民化的趨勢，同時應(yīng)利于城鄉(xiāng)社會保障政策的對接，符合養(yǎng)老制度城鄉(xiāng)一體化的未來趨勢。再次，在醫(yī)療保險上，做好與新農(nóng)村合作醫(yī)療的銜接。目前我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面廣，是政府引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行的以大病統(tǒng)籌為主的制度。有條件的地區(qū)可以借鑒城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險模式，探索建立城郊失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度，重點是做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的銜接。

（4）規(guī)范社會保障金賬戶管理。社會保障基金賬戶的科學(xué)設(shè)置、規(guī)范管理，能夠?qū)崿F(xiàn)有效的監(jiān)督，使得社保資金透明度高，運轉(zhuǎn)規(guī)范，防范資金被挪用、擠占或截留等行為。浙江省目前采用兩種賬戶模式:個人專項賬戶、個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合，兩種模式都實行“收支兩條線”和財政專戶統(tǒng)一管理?！笆罩蓷l線”是政府財政補貼、集體繳納、個人繳費和風(fēng)險基金資金由國土資源部門在征地費用撥付過程中統(tǒng)一收繳，及時足額轉(zhuǎn)入財政部門的社保基金專戶；由勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)基金使用和撥付。財政專戶統(tǒng)一管理是財政部門單獨建賬，?？顚Ｓ?。這種賬戶模式在目前的實踐中應(yīng)用廣泛，取得了比較好的效果。其責(zé)任主體明確，并互相協(xié)作，避免了運作不透明、缺乏監(jiān)督與制約等現(xiàn)象。城郊失地農(nóng)民群體社保金賬戶管理可借鑒之。

（5）配套政策跟進(jìn)，形成政策網(wǎng)絡(luò)。城郊失地農(nóng)民群體的社會保障體系構(gòu)建是一個有機(jī)系統(tǒng)，僅僅將城郊失地農(nóng)民群體納入到城鎮(zhèn)社會保障政策中遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。失地農(nóng)民群體市民化進(jìn)程中還處于城市就業(yè)、住房等政策邊緣。首先，在就業(yè)政策上，明確企業(yè)責(zé)任，通過企業(yè)安置失地農(nóng)民群體，為其提供就業(yè)崗位；同時通過社會機(jī)構(gòu)對失地農(nóng)民群體進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)競爭能力與城市適應(yīng)能力。其次，對于自主謀求職業(yè)者，提供信息與資金支持。再次，在住房政策上，可以建立失地農(nóng)民公寓。例如杭州在2002年針對失地農(nóng)民群體，統(tǒng)一建立失地農(nóng)民多層公寓，在購房面積、購房價格、環(huán)境與配套設(shè)施上給以優(yōu)惠。多層公寓一套用于自己居住，剩余用于出租，適合城郊地區(qū)的失地農(nóng)民群體，同時解決了城郊失地農(nóng)民群體的住房以及生活收入來源問題，是雙贏的選擇與動作。多種政策網(wǎng)絡(luò)格局的形成，對于城郊失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建是良性促進(jìn)。

四、結(jié)語

從城市化的角度看，產(chǎn)生失地農(nóng)民群體是一種必然；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的角度看，農(nóng)民市民化是一種趨勢。構(gòu)建失地農(nóng)民群體的社會保障政策必然要考慮到其向市民轉(zhuǎn)化的趨勢，城鄉(xiāng)二元的體制必然走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)二元的社會保障政策同樣如此。探索城郊失地農(nóng)民社會保障政策對于建構(gòu)城鄉(xiāng)一元的社會保障體系是一個突破口，也是一個任重而道遠(yuǎn)的漸進(jìn)累積過程。

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F323

A

1002-7408（2012）04-0065-03

溫州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金“構(gòu)建溫州城郊地區(qū)失地農(nóng)民社會保障體系新模式”（3160601010981）的部分成果。

柳俊豐（1985－），男，內(nèi)蒙古赤峰人，溫州大學(xué)法政學(xué)院，研究方向：“三農(nóng)”問題、社會保障。

[責(zé)任編輯：張亞茹]