文物法規(guī)實(shí)施中存在的問題及對策

王麗梅

（七臺河市文物管理站 黑龍江 七臺河 164600）

《中華人民共和國文物保護(hù)法》作為國家為保護(hù)文物根據(jù)《憲法》而制定的一項(xiàng)法律規(guī)則，和其他法規(guī)一樣，是每個(gè)公民必須遵守、不容違反的。而其貫徹執(zhí)行的首要前提條件同樣也是加強(qiáng)宣傳。只有通過宣傳，使之家喻戶曉，人人皆知，才能確保其順利貫徹執(zhí)行。文物行政管理部門，尤其是縣（市）級基層文物部門作為地方保護(hù)文物的職能部門，其主要職責(zé)就是宣傳、貫徹執(zhí)行文物法，確保轄區(qū)內(nèi)的文物安全。結(jié)合自己多年的工作體會，就基層文物法規(guī)實(shí)施中存在的問題和措施提一些自己的看法。

一、文物法規(guī)實(shí)施中存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物保護(hù)的矛盾比較尖銳。文物法規(guī)對在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中如何保護(hù)文物做了明確的、詳細(xì)的規(guī)定，中央領(lǐng)導(dǎo)同志也多次提出要正確處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物保護(hù)的關(guān)系。一些地方在這方面做得較好，搶救了一批珍貴文物，也保證了工程的順利進(jìn)行。但在大多數(shù)地方、大多數(shù)項(xiàng)目中，矛盾很尖銳，關(guān)系處理得不好，往往是文物遭受破壞，好些地方在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)，修建形式、高度、體量、色調(diào)與文保單位不相協(xié)調(diào)的建筑物，破壞其環(huán)境風(fēng)貌。

2.文物保護(hù)搶救中的有關(guān)程序和環(huán)節(jié)執(zhí)行不力，文物市場管理滯后。文物法規(guī)對文物保護(hù)搶救的原則、程序和各個(gè)環(huán)節(jié)都有具體的規(guī)定，但是在實(shí)際工作中沒有得到很好的執(zhí)行。有的地方在文物維修中沒有遵循“不改變原狀”的原則，造成保護(hù)性破壞。有的地方不保護(hù)真正有價(jià)值的文物，熱衷于建造傳說中的或已經(jīng)蕩然無存的人文景觀，結(jié)果是真文物被荒廢，假文物卻亂人視聽。有的單位只管使用文物，不進(jìn)行文物的日常維護(hù)和周期維修，造成使用性破壞。一些單位忽視文物維修的報(bào)批手續(xù)，在未獲得上級有關(guān)部門的批準(zhǔn)下就自行開工。還有的文保單位的維修方案的制定也不經(jīng)過專家的論證和上級部門的審查。搶救性考古發(fā)掘的運(yùn)作程序執(zhí)行得不完整，使考古發(fā)掘的科學(xué)操作失去了監(jiān)督。在出土文物的保管和研究、修復(fù)上，有的地方本位主義嚴(yán)重，不遵守文物法規(guī)的規(guī)定。文物市場的發(fā)展近年來較快，存在的主要問題是管理滯后，管理手段與市場的發(fā)展不適應(yīng)。一些舊貨市場非法經(jīng)營文物，沖擊了國家對文物的統(tǒng)一經(jīng)營，也誘發(fā)了盜竊、盜掘文物等犯罪行為的發(fā)生。

3.有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在，文物法制建設(shè)和法規(guī)宣傳的力度不夠。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，當(dāng)前仍有相當(dāng)一部分人，其中包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部，對文物保護(hù)的意義認(rèn)識不足。文物執(zhí)法中存在的最大問題是沒有一支執(zhí)法隊(duì)伍。根據(jù)《文物保護(hù)法》的有關(guān)條款，文物行政處罰權(quán)大部分在公安；工商部門，文物部門只有少量的權(quán)限，還涉及到與其它部門的配合。所以，在遇到違法行為時(shí)，文物部門只能進(jìn)行交涉，不能進(jìn)行制約或處罰，導(dǎo)致了執(zhí)法不嚴(yán)。文物法規(guī)的普及面還不夠，很多人對文物法規(guī)一知半解，認(rèn)識不深。

4.個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)對文物保護(hù)工作重視不夠，權(quán)大于法現(xiàn)象依然存在?！段奈锉Ｗo(hù)法》第八、九、十條明確規(guī)定，地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作；各級人民政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保文物安全；縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算。國家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增加而增加。與此同時(shí)，為進(jìn)—步做好文物保護(hù)工作，1997年，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改善文物工作的通知》，要求各地、各部門將文物保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，納入財(cái)政預(yù)算，納入體制改革，納入各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把各級政府保護(hù)文物的責(zé)任制進(jìn)一步具體化。但是，由于個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)對文物法律法規(guī)學(xué)習(xí)、認(rèn)識不深，文物保護(hù)意識和法制觀念淡薄，導(dǎo)致對文物保護(hù)工作重視不夠，缺乏責(zé)任感，權(quán)大于法的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，文物保護(hù)工作“五納入”空浮于面。有的地方在財(cái)政預(yù)算中根本找不到文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，更不用說隨著財(cái)政收入的增加而增加了。難怪基層文物部門面對數(shù)目較多的市縣級文物保護(hù)單位(主要指占建筑)瀕臨例塌、毀滅，而無能為力。

二、措施

文物法的完備并不是獨(dú)立進(jìn)行的，它是隨同地方性文物法規(guī)、文物行政規(guī)章的完備而完備。我們知道，文物法的制定與產(chǎn)生，是由文保工作實(shí)際需要制定的。它是針對全國各級文保單位存在的共性問題，提出一個(gè)加以概括、歸納、提煉的能夠解決文保問題的法律依據(jù)，成為一個(gè)切實(shí)可行的文物保護(hù)的法律武器。

1.在實(shí)際工作中加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，嚴(yán)格抓好文物維修中的項(xiàng)目申報(bào)、經(jīng)費(fèi)管理、方案審查、質(zhì)量監(jiān)督、工程驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，確保資金使用的效益和維修的質(zhì)量。對于只使用文物而不維修文物的單位，進(jìn)行批評教育，情況嚴(yán)重的，暫時(shí)停止使用。各地還要根據(jù)國家的有關(guān)法規(guī)政策制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的經(jīng)費(fèi)使用管理辦法和文物建筑修繕工程管理辦法，并在具體實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善。對于搶救性發(fā)掘中的一些不良傾向，一方面要加強(qiáng)對有關(guān)單位和個(gè)人的宣傳教育；另一方面主管部門要加大行使職權(quán)的力度，把該管的真正管起來。針對文物市場管理存在的問題，要對舊貨市場銷售文物實(shí)施監(jiān)管，并采取對經(jīng)營者進(jìn)行崗位培訓(xùn)等方法，使文物經(jīng)營活動進(jìn)一步走上規(guī)范化、法制化。加大文物商店經(jīng)營管理體制的改革，充分發(fā)揮文物商店在文物經(jīng)營活動中的主渠道作用。對逐漸活躍的包括文物在內(nèi)的藝術(shù)品的拍賣，已經(jīng)明確規(guī)定由國家文物部門實(shí)行“直管專營”，各地文物部門要加強(qiáng)監(jiān)督，積極執(zhí)行這個(gè)原則，確保珍貴文物不流失。

2.針對執(zhí)法不嚴(yán)的情況，應(yīng)參照文化市場管理的辦法，成立專門的文物執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)文物執(zhí)法工作。且要繼續(xù)加強(qiáng)文物法制定，各地要根據(jù)國家的法規(guī)制定當(dāng)?shù)氐奈奈锓ㄒ?guī)，還要制定一些具體的管理辦法和政策法令，建立一個(gè)完整的有效的文物法規(guī)體系，使文物工作的各個(gè)方面都有章可循。不斷加大文物法規(guī)的宣傳力度，使文物法規(guī)家喻戶曉，深入人心，在全社會形成人人愛護(hù)文物的風(fēng)尚。

3.建議各省和文物較多的省轄市建立力量強(qiáng)大、級別較高的文物局，對文物實(shí)施有效管理，保證上通下達(dá)、令行禁止。各縣要有3名以上專職文物干部，負(fù)責(zé)本地區(qū)的文物調(diào)查和保護(hù)管理。各級財(cái)政要加大對文物工作經(jīng)費(fèi)投入，除增設(shè)、增拔年度的專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)外，對重要的文保項(xiàng)目，應(yīng)撥?？?。文博單位是國家事業(yè)單位，各級財(cái)政要根據(jù)事業(yè)發(fā)展的情況撥付正常的事業(yè)經(jīng)費(fèi)。文博單位也要加大自身改革力度，積極開展以文補(bǔ)文活動，增強(qiáng)自身造血功能，為發(fā)展事業(yè)創(chuàng)造條件。

4.要注重文物法規(guī)實(shí)施的實(shí)效性。眾所周知，實(shí)施文物法規(guī)，就是讓社會各界學(xué)法、懂法、守法、護(hù)法，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)文物的目的。無論采取何種形式，投入多大的人力和財(cái)力，都要注重實(shí)施的實(shí)效，不能只管實(shí)施，不顧收效，以至勞而無功。檢驗(yàn)實(shí)施成效的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是唯一標(biāo)準(zhǔn)，即是人們依法保護(hù)文物的自覺性和主動性是否提高，保護(hù)文物的法制觀念是否增強(qiáng)。其直接體現(xiàn)在當(dāng)?shù)匚奈锇踩Ｗo(hù)形勢是否好轉(zhuǎn)方面。

5.要積極爭取領(lǐng)導(dǎo)對文物保護(hù)工作及執(zhí)法工作的重視和支持，切實(shí)增強(qiáng)依法保護(hù)文物的責(zé)任感和緊迫感?；鶎游奈镄姓块T要在廣播、電視、報(bào)刊等媒體宣傳文物保護(hù)工作的同時(shí)，還要重點(diǎn)通過請示、匯報(bào)、送閱相關(guān)法律法規(guī)文件等方式，向當(dāng)?shù)攸h、政領(lǐng)導(dǎo)宣傳保護(hù)文物的重大意義及在當(dāng)前新的形勢下文物在物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)中的重要作用，宣傳地方政府在保護(hù)文物工作中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，進(jìn)一步提高他們對文物保護(hù)及執(zhí)法工作重要性的認(rèn)識，使他們牢固樹立文物資源是重要的文化戰(zhàn)略資源和保護(hù)文物就是保護(hù)生產(chǎn)力的意識，從而在處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展關(guān)系時(shí)，能始終遵循既有利于文物保護(hù)又有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和提高人民群眾生活水平的“兩利”方針，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中嚴(yán)格依法做好文物保護(hù)工作。

[1]張紅軍.談基層文物行政執(zhí)法中存在的問題及對策[J].中國文物科學(xué)研究，2008（3）.

[2]朱曉娟.我國文物法律保護(hù)存在的問題與思考[J].蘇州大學(xué)，2006.