關(guān)于加強基層黨內(nèi)民主建設(shè)的思考

黃立群

（中共九江市委黨校 江西九江 332000）

關(guān)于加強基層黨內(nèi)民主建設(shè)的思考

黃立群

（中共九江市委黨校 江西九江 332000）

基層黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主在基層黨組織的具體實踐，是基層民主建設(shè)的重要組成部分。近些年來，基層黨內(nèi)民主建設(shè)雖不斷進(jìn)步，但與黨的民主建設(shè)以及社會民主建設(shè)發(fā)展的要求還不適應(yīng)。我們必須客觀認(rèn)識基層黨內(nèi)民主建設(shè)存在的問題，認(rèn)真分析問題存在的主客觀因素，科學(xué)合理地探索解決問題的對策，從而不斷提高黨的基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，推進(jìn)基層黨內(nèi)民主以及整個社會民主政治建設(shè)的發(fā)展。

黨的建設(shè) 黨內(nèi)民主 實踐

黨內(nèi)民主是黨的建設(shè)中一個至關(guān)重要的問題，基層黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主在基層黨組織的具體實踐，是基層民主建設(shè)的重要組成部分?；鶎狱h內(nèi)民主的充分發(fā)展，有利于激發(fā)基層黨組織活力，形成有序政治參與，保持基層黨組織的先進(jìn)性。經(jīng)過90多年的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)發(fā)展成為一個有400多萬個基層黨組織、8200多萬名黨員的大黨。中國共產(chǎn)黨對基層黨內(nèi)民主建設(shè)尤為重視，黨的十七大強調(diào)： “發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利?！笔邔盟闹腥珪M(jìn)一步要求： “擴大黨內(nèi)基層民主，發(fā)揮黨的基層組織在保障黨員民主權(quán)利方面的作用?！苯┠陙恚鶎狱h內(nèi)民主建設(shè)不斷進(jìn)步，但與黨的民主建設(shè)以及社會民主建設(shè)發(fā)展的要求還不適應(yīng)，實踐中還存在很多不容忽視的問題。這就需要我們客觀認(rèn)識基層黨內(nèi)民主建設(shè)存在的問題，認(rèn)真分析問題存在的主客觀因素，科學(xué)合理地探索解決問題的對策，從而不斷提高黨的基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，推進(jìn)基層黨內(nèi)民主以及整個社會民主政治建設(shè)的發(fā)展。

一、基層黨內(nèi)民主建設(shè)存在的問題

中國共產(chǎn)黨一直積極致力于黨內(nèi)民主建設(shè)的探索，在理論和實踐兩個方面都取得了豐富的成果，初步形成了中國特色黨內(nèi)民主發(fā)展模式。但與新時代、新形勢的要求和廣大黨員干部參與黨務(wù)的迫切愿望相比，黨內(nèi)民主建設(shè)特別是基層黨內(nèi)民主建設(shè)還存在一些亟待解決的問題。

1.選舉體制不完善

選舉與民主的關(guān)系密不可分，自由選舉是民主政治的重要前提，擁有選舉權(quán)是公民參與政治的主要途徑。不過，在基層黨內(nèi)選舉中仍然存在選舉體制不完善的情況。比如，在一些地方，黨組織包辦候選人從提名到當(dāng)選的“一條龍”，基層黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)成員由上級決定，普通黨員只是投票劃圈，選舉只是走形式。有的選舉甚至既沒有設(shè)置計票、監(jiān)票等工作人員，也不當(dāng)場公布選舉票數(shù)，就直接宣布選舉結(jié)果。在選舉方式上，有些基層黨內(nèi)民主選舉直接選舉的范圍偏小、差額比例偏低，對一把手選舉甚至一直采用等額選舉的方式。在知情權(quán)方面，選舉人對候選人缺乏必要的了解、評價和資訊，選民選出的是自己不了解甚至是不認(rèn)識的代表，這種情況在農(nóng)村基層黨組織選舉中尤為嚴(yán)重。在選舉程序上，還存在行政干預(yù)的行為，導(dǎo)致選舉程序不合理，主要表現(xiàn)為：不依法產(chǎn)生候選人；違背直接選舉、差額選舉、無記名投票選舉的原則；選民數(shù)、有效投票數(shù)、投票結(jié)果的統(tǒng)計不準(zhǔn)確，漏報、錯報、虛報、謊報選票統(tǒng)計結(jié)果。有些基層黨組織選舉過程中，還存在黨員參與候選人提名受限制的情況。即使是在選舉程序合理的前提下，也難以避免賄選、假選的存在。如果沒有充分體現(xiàn)選民意愿，基層黨組織選舉只不過是打著 “民主”的幌子，而成為一部分人或組織實現(xiàn)其意圖的工具，從根本上違背了民主選舉的目的。

2.決策制度不健全

決策制度作為一種基本的政治制度，是國家政治體制的重要組成部分。決策的科學(xué)化、民主化，是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)，是全面提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的一項重要措施?；鶎狱h內(nèi)民主是黨內(nèi)民主建設(shè)的第一環(huán)，必須確?；鶎狱h組織決策民主化。 “所謂決策民主化，就是要充分發(fā)揚民主，在民主基礎(chǔ)上決策。就是說，在決策前，要深入實際調(diào)查研究；在決策中，要廣開言路；在決策后，要向群眾宣傳落實。”目前，在基層黨組織實際決策過程中存在的問題，突出表現(xiàn)為決策的隨意性太大，一些重大問題不經(jīng)黨內(nèi)討論，由支部書記等少數(shù)人決定， “三拍干部” （拍拍腦袋決定、拍拍胸脯保證、拍拍屁股走人）還大有人在。決策失誤過多，給黨和人民帶來了巨大的損失；決策多變，缺乏必要的連貫性，經(jīng)常是政策隨人而變，一個領(lǐng)導(dǎo)一個政策。主要決策者不善于、不愿意聽取其他決策參與者意見，習(xí)慣于個人表態(tài)算數(shù)，只憑某個領(lǐng)導(dǎo)個人的意志辦事， “一言堂”和 “暗箱操作”等現(xiàn)象還是存在的。

3.監(jiān)督機制不規(guī)范

黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主建設(shè)的重要組成部分，對黨內(nèi)民主建設(shè)起著重要的保證和保障作用。鄧小平一直強調(diào)中國共產(chǎn)黨要加強黨內(nèi)監(jiān)督， “讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)監(jiān)督，在1949年全面執(zhí)政后，就成立了專門的黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)——中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會，2003年12月黨的第一部 《黨內(nèi)監(jiān)督條例》頒布試行，2008年6月印發(fā) 《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008——2012年工作規(guī)劃》。即使黨內(nèi)監(jiān)督有專門的機構(gòu)和法規(guī)加以保障，基層黨內(nèi)監(jiān)督機制仍然還有不規(guī)范的地方。如監(jiān)督方式表面化，有些基層黨組織把民主生活會開成工作研究會、工作總結(jié)會或者是邀功請賞會；監(jiān)督過程形式化，對上級說恭維話，對同級說客氣話，對下級說表揚話，對問題說迷糊話，對困難說回避話。總之，監(jiān)督的過程是一路綠燈，監(jiān)督的結(jié)果是皆大歡喜。還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部存有特權(quán)思想，不主動接受監(jiān)督，缺乏接受監(jiān)督的自覺性，對黨內(nèi)監(jiān)督存有誤解和抵觸情緒，黨員干部缺乏主動監(jiān)督意識。有的基層黨組織和黨員缺乏政治責(zé)任感，對不涉及自身利益的問題漠不關(guān)心，“事不關(guān)己，高高掛起”；有的即使有不同意見，但為了討好上級也不愿講真話，或者是害怕遭受打擊報復(fù)而不敢講真話。各級紀(jì)委既是同級黨委的被領(lǐng)導(dǎo)者，又是同級黨委的監(jiān)督者，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)缺乏相對的獨立性和權(quán)威性。這樣，就會形成 “上級監(jiān)督不到、同級監(jiān)督不力、下級監(jiān)督不了”的局面，致使部分基層黨員干部作風(fēng)不正，腐敗嚴(yán)重，日益脫離人民群眾。

二、基層黨內(nèi)民主建設(shè)存在問題的原因

近年來，基層黨內(nèi)民主建設(shè)總的看來的確取得了長足進(jìn)步，比如：黨員的民主意識普遍有所增強，制度建設(shè)受到廣泛重視并且取得明顯成效。但也必須清醒地認(rèn)識到，基層黨內(nèi)民主在選舉制度、決策制度、監(jiān)督制度等方面仍然存在很多問題。

1.封建思想作怪

封建主義社會在中國歷史長河中經(jīng)歷了漫長的階段，不少封建主義的思想至今仍有深厚的影響。雖然中國共產(chǎn)黨是以馬克思列寧主義為指導(dǎo)思想的無產(chǎn)階級政黨，但封建殘余思想的負(fù)面作用在基層黨內(nèi)民主建設(shè)的過程中仍然凸顯出來，阻礙了基層黨內(nèi)民主的發(fā)展。比如：家長制?；鶎狱h內(nèi)民主強調(diào)民主集中制，但很多情況下卻是一把手說了算，其他成員的意見只不過僅供參考，乃至根本就不給發(fā)表個人意見的機會。民主討論成了一言堂，集體表決變?yōu)閭€人決定。再比如：排序號。官級從大到小要排序，連開會、宴會的座位都有規(guī)矩。有的基層黨組織開黨內(nèi)民主討論會，要設(shè)置一個主席臺，領(lǐng)導(dǎo)才能到主席臺就坐，主席臺的位置從前到后，從左到右還都有規(guī)矩，一般代表、黨員只能在臺下坐坐，有時甚至連臺下的座位也不能亂坐。在封建等級制度的影響下，不少基層黨組織、黨員還奉行人治大于法治，這顯然與當(dāng)代民主政治思潮是相違背的。人治思想、特權(quán)思想、 “官本位”意識及等級觀念仍然根植于部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦里，民主傳統(tǒng)、民主習(xí)慣、民主作風(fēng)還是比較缺乏的。不批判和清除封建主義殘余思想，我們的基層黨內(nèi)民主建設(shè)是要滯后于社會發(fā)展的。

2.宗族組織滲透

宗族組織是我國封建宗法制度發(fā)展的歷史產(chǎn)物。在黨的歷史上，宗族組織曾經(jīng)嚴(yán)重制約黨內(nèi)民主的發(fā)展。毛澤東曾指出： “社會組織是普遍地以一姓為單位的家族組織。黨在村落中的組織，因居住關(guān)系，許多是一姓的黨員為一個支部，支部會議簡直就是家族會議。”就總體趨勢而言，宗族組織隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展將最終退出歷史舞臺。但是， “當(dāng)前，宗族組織的回復(fù)和興起，使得黨員和村干部處于族人和黨員的雙重角色沖突之中，基層黨組織不得不承擔(dān)體制轉(zhuǎn)軌的陣痛和宗族組織回復(fù)的反噬，甚至在一些地方出現(xiàn)了軟弱渙散現(xiàn)象”。在一些地方，宗族勢力滲透到基層黨組織中，黨組織根本癱瘓或者完全被宗族組織控制起來，黨員的發(fā)展、支部的選舉均聽命于宗族組織。在選人用人上，宗族組織往往以血緣關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近作為選人用人的尺度，這與黨組織要求的德才兼?zhèn)湓瓌t是相悖的。每逢換屆選舉，黨支部及村委會的人員結(jié)構(gòu)及職位就被宗族勢力格局瓜分，往往是大宗族的代表因占有人口數(shù)量優(yōu)勢，從而當(dāng)選為重要職位。宗族組織對基層黨組織的滲透，在一定程度上破壞了黨的民主集中制原則，使基層黨組織與宗族組織產(chǎn)生沖突，制約了基層黨組織政治秩序的維持。

3.制度建設(shè)缺失

從制度規(guī)定來看，現(xiàn)行黨章明確規(guī)定了黨員的學(xué)習(xí)權(quán)、討論權(quán)、建議權(quán)、批評檢舉權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、申辯權(quán)、保留意見權(quán)、申訴控告權(quán)等民主權(quán)利。但是，對參與權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等就沒有在黨內(nèi)法規(guī)中加以明確規(guī)定。近年來，我們在推進(jìn)基層黨內(nèi)民主工作中，研究制定了一系列規(guī)章制度，如 《黨員權(quán)利保障條例》 《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、情況通報制度、民主選舉制度、代表大會制度等，為開展黨內(nèi)基層民主提供了重要的制度保證?，F(xiàn)行制度對保障黨員權(quán)利規(guī)定的多，而對于侵犯黨員權(quán)利的行為應(yīng)該怎么懲戒的制度少。即使有規(guī)定，也過于抽象、模棱兩可，不同程度地存在宏觀指導(dǎo)多、微觀約束少的問題，缺乏切實可行的實施細(xì)則，特別是程序方面的細(xì)則。由于制度建設(shè)的缺失，尤其是選舉制度、決策制度和監(jiān)督制度等方面的嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致基層黨內(nèi)民主建設(shè)受到限制。

三、基層黨內(nèi)民主建設(shè)的對策

1.改革和創(chuàng)新選舉制度

完善黨內(nèi)民主選舉制度，重要的是在制度上要有所創(chuàng)新，在具體操作上要有所細(xì)化和規(guī)范。第一，改革和完善候選人的提名制度。候選人提名是整個選舉工作的基礎(chǔ)，改革和創(chuàng)新黨內(nèi)選舉制度要從完善候選人提名制度開始?！昂蜻x人提名方式?jīng)Q定著選舉的質(zhì)量，也反映了民主的真實程度。”要改變過去那種候選人單純由上級黨委推薦提名的方式，實行上級黨委提名、黨代會代表聯(lián)合提名以及黨員個人自薦競選提名等多種提名方式相結(jié)合，擴大參加推薦候選人的范圍。當(dāng)然，不論通過何種方式提出的候選人都必須以書面形式向大會主席團和同級黨委提出，并經(jīng)過考察和資格確認(rèn)后，才能確認(rèn)為候選人。第二，擴大差額選舉的比例和范圍。實行真正差額選舉，是實現(xiàn)選舉人意志和提高選舉民主程度的重要措施，有利于體現(xiàn)選舉的競爭性、公平性。一方面，差額選舉可以適當(dāng)擴大比例，比如擴大各級黨代會代表候選人的差額比例。另一方面，差額選舉也應(yīng)擴大適用范圍，比如基層黨委書記和副書記，都可以考慮直接進(jìn)行差額選舉。第三，建立健全候選人介紹制度。對于候選人的介紹，除本人的簡歷外，還應(yīng)包括其德、能、勤、績、廉等方面的考察情況。建立候選人與選舉人見面制度，使選舉人對候選人有較為完整的直觀印象。第四，創(chuàng)新選舉方式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層黨組織中，可率先借鑒實行四川省平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉方式——“公推直選”。有 “兩票制” “三票制” “兩推一選”和“公推公選”等各種類型。

2.疏通和拓寬民主渠道

首先，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，民主決策。 “堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，并不是降低個人的作用，要提倡領(lǐng)導(dǎo)干部勇于負(fù)責(zé)的精神，反對相互扯皮和無人負(fù)責(zé)現(xiàn)象?！泵裰鳑Q策實際上就是按照大多數(shù)人的意見進(jìn)行決策，黨委內(nèi)部必須堅持少數(shù)服從多數(shù)。需要強調(diào)的是，民主集中并不意味著消滅少數(shù)，反之要加強對少數(shù)的保護(hù)。因為，“只有 ‘保護(hù)少數(shù)’，才能使黨內(nèi)決策盡可能減少失誤”?！爸挥?‘保護(hù)少數(shù)’，才能集中全黨智慧，為黨內(nèi)決策科學(xué)奠定深厚的基礎(chǔ)。”其次，完善黨代表聯(lián)系黨員群眾制度。建立代表聯(lián)系黨員群眾、黨內(nèi)民主懇談、重要情況通報等制度，做到重大政策黨員先知道，重要文件黨員先傳達(dá)，重大問題黨員先討論，重大決策黨員先發(fā)動，既保障黨員知情權(quán)，又提高決策的科學(xué)性、可行性。再次，完善重大事項征求黨代表和黨員意見制度。建立黨代表列席黨委有關(guān)會議、實行重大決策征求意見、代表提案、大會發(fā)言和調(diào)研視察等制度，拓寬黨員代表參與黨內(nèi)事務(wù)決策的渠道。在公開形式上，適宜在黨內(nèi)公開的，可通過會議、文件簡報等形式向黨員通報；適宜面向群眾和社會公開的，可通過公開欄和廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等形式公開?？偟膩碚f，要使決策充分反映黨員的意愿，明確黨支部與成員個人之間的責(zé)任劃分，重大決策必須經(jīng)過民主討論，決不搞形式主義走過場，杜絕領(lǐng)導(dǎo)個人拍腦門決定重大問題，拍屁股走人的現(xiàn)象。

3.完善和規(guī)范約束機制

首先，保障黨員的民主監(jiān)督權(quán)利。發(fā)揮廣大黨員的民主監(jiān)督作用，這是提高黨內(nèi)民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。保障黨員的監(jiān)督權(quán)必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》，切實解決下級監(jiān)督上級難、普通黨員監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部難、領(lǐng)導(dǎo)班子成員監(jiān)督一把手難的問題，切實保障黨員的監(jiān)督權(quán)。對于普通黨員的批評、檢舉和控告的意見、要求，基層黨組織要高度重視，及時受理。要注意保護(hù)普通黨員監(jiān)督的積極性，采取有效措施保護(hù)檢舉控告者不受打擊報復(fù)。其次，黨務(wù)公開。通過會議、文件、媒體等多種形式，及時向黨員通報黨的代表大會的報告、黨的各級組織對重大問題的討論和決策情況。黨務(wù)公開要擴大內(nèi)容，既要全面詳實，又要突出重點，信息更換、補充要及時，不斷提高黨務(wù)公開的真實性、及時性和有效性。再次，建立健全黨代表述職評議制度。這一制度的建立，對于完善代表監(jiān)督機制，督促代表認(rèn)真執(zhí)行代表職務(wù)，不斷深化代表工作起到了積極的推動作用。當(dāng)然，基層黨員干部自身也要自覺接受監(jiān)督，學(xué)法知法守法，正確行使監(jiān)督權(quán)。建立全方位的監(jiān)督制度，使上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、下級監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、組織監(jiān)督、法律監(jiān)督形成立體的監(jiān)督網(wǎng)，將基層黨員干部置于監(jiān)督之下。定期對各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部落實黨內(nèi)民主制度的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)在落實黨內(nèi)民主制度、保障黨員民主權(quán)利方面存在薄弱環(huán)節(jié)時，要及時督促整改。要加大對違紀(jì)違法的追究和處罰力度，堅決杜絕查而不處、處不到位等現(xiàn)象，確保監(jiān)督的有效性。發(fā)展民主，既是我們黨加強自身建設(shè)的重要任務(wù)，也是黨所承擔(dān)的歷史使命。基層黨內(nèi)民主發(fā)展得好，黨的建設(shè)才能進(jìn)行得好，黨組織才能更加和諧、更具有戰(zhàn)斗力，基層群眾自治才能發(fā)展得好，社會才能更和諧?！?/p>

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［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［N］.人民日報，2007-10-25.

［2］中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定［N］.人民日報，2009-09-28.

［3］江澤民．江澤民文選（第 3 卷）［M］.北京：人民出版社，2006.

［4］鄧小平．鄧小平文選（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［5］毛澤東．毛澤東選集（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］鄧小平．鄧小平文選（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

黃立群（1966—），男，中共九江市委黨校校委委員、副教授，主要從事黨的理論與實踐研究。

責(zé)任編輯 萬 強