探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理新模式
——對江西省湖村鄉(xiāng)的調(diào)查與思考

許世建 夏保明

加強財政科學化、精細化管理，是在新的經(jīng)濟形勢下貫徹落實科學發(fā)展觀、更好發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用的迫切需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為整個財政體系的基礎層級，直接面向廣大農(nóng)民，是黨和國家各項強農(nóng)惠農(nóng)陽光普照大地的關鍵所在，做好做細鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理意義重大。為進一步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理模式的實踐構建，筆者深入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理實踐中走在全國前列，被譽為“湖村模式”的江西省先進財政所——上饒縣湖村鄉(xiāng)財政所，進行了考察調(diào)研。

一、湖村鄉(xiāng)概況

湖村鄉(xiāng)地處江西省上饒縣西北部的靈山腳下，屬山區(qū)丘陵地區(qū)，既是革命老區(qū)，又是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鄉(xiāng)土地面積179平方公里，轄15個行政村，318個村民小組，11438戶，總?cè)丝诩s5萬余人，(其中農(nóng)業(yè)人口4.7萬人)。有耕地面積2.6萬畝，其中水田19835.88畝，旱地0.7萬余畝，山林面積20萬畝，其中油茶林15萬畝，年產(chǎn)茶油35萬公斤。2009年湖村鄉(xiāng)實現(xiàn)財政收入860萬元，一般預算收入完成344萬元，一般預算支出完成971萬元。財政供養(yǎng)人口106人，其中全額供養(yǎng)74人，(政府35人、計生7人、農(nóng)經(jīng)2人、農(nóng)技2人、水管2人、林管1人、蓄醫(yī)4人、財政6人、離退休15人)，定額供養(yǎng)14人，(政府3人、農(nóng)經(jīng)1人、農(nóng)技7人、企管1人、農(nóng)機2人)，自收自支18人，(農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、規(guī)劃各1人、企管6人、民政9人)。2010年預計實現(xiàn)財政收入1030萬元，比上年增長 19、8%。

二、“湖村模式”的主要做法

近年來，湖村鄉(xiāng)按照“工作流程科學化、管理目標精細化”的原則，將科學化、精細化要求落實到財政管理的各個環(huán)節(jié)，做到每一項資金都落實到每一個人和每一個點，切實提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用。逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理方面形成了具有自身特色的“湖村模式”。

(一)預算編制管理精細化

在預算編制上，以提高預算編制質(zhì)量為目標。通過走訪了解，測算年度稅源，對年納稅10萬元以上企業(yè)，每月深入財務復印納稅憑證;及時到各有關部門調(diào)度稅收收入，做好與縣財政局國庫的核對，每月分別按稅種和納稅企業(yè)編制財政收入報表和分析報告，清晰呈現(xiàn)全鄉(xiāng)企業(yè)納稅情況，在此基礎上編制《年度財政收入預算》和《稅收控管臺賬》;通過實地逐一核查，建立《行政事業(yè)類供養(yǎng)人員管理臺帳》與《人員工資變動明細表》;在支出計劃中硬化基本支出、細化公用支出、優(yōu)化項目支出，編制《年度財政支出預算》和《部門預算》。在預算執(zhí)行上，財政所每月登記《預算支出指標明細表》，嚴格按支出順序、進度和實際需要撥付各類款項并監(jiān)督各單位的預算執(zhí)行，月底編寫《財政收支月報》。每年9至10月，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入與支出的變化情況，適時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預算，堅持支出執(zhí)行按預算，追加支出按程序。

(二)組織協(xié)調(diào)收入管理精細化

積極主動與國土、房產(chǎn)等部門協(xié)調(diào)配合，強化重點稅源監(jiān)控，建立健全《“兩稅”征管臺賬》，“以票控稅”，源頭控管，做好信息傳遞和數(shù)據(jù)對比，加強“兩稅”征管;財政票據(jù)按月定期結報核銷，加強非稅收入管理，每月28日對鄉(xiāng)所屬各預算單位使用財政收費票據(jù)進行核銷，根據(jù)票據(jù)結報核銷情況確定單位再次供票及供票數(shù)量，對違規(guī)使用票據(jù)、不按時結報核銷以及資金未及時足額上繳財政專戶或國庫的單位要暫停供票，責成單位及時整改;要求填寫票據(jù)時內(nèi)容全面、真實、準確，根據(jù)每份票據(jù)填寫的內(nèi)容進行統(tǒng)計，每月編制《非稅收入明細表》，對交款單位(個人)收費地址、收費項目、收費標準、數(shù)量、金額、票據(jù)號碼、耕地占用稅應繳和未繳金額、耕地占用稅稅票號碼等逐一細化，清晰呈現(xiàn)本鄉(xiāng)每月非稅收入構成。

(三)項目資金管理精細化

對于涉農(nóng)項目資金，財政所開設專戶，實行專戶管理、封閉運行、報賬支出。制定《項目專項資金報賬管理辦法實施細則》和《專項資金工作流程表》，建立《專項資金指標帳》，對資金的撥付程序進行嚴格的規(guī)定，實行資金撥付與項目管理分離，即財政部門管資金、主管部門管項目、行業(yè)部門管質(zhì)量;堅持對項目做到指標單獨管理、撥款額度控制、現(xiàn)場勘察監(jiān)管。從項目啟動、進度到竣工驗收全程進行監(jiān)管，并按3∶4∶3的比例進行具體財政專項資金撥付，項目單位開工，預撥30%的啟動資金，實施過程中，撥付40%的進度資金，最后，項目主管部門、資金主管部門以及行業(yè)主管部門共同到實地驗收后，再撥付最后30%的余留資金。

(四)“一卡通”資金管理精細化

對涉農(nóng)“一卡通”資金管理實行“五個一”管理(即“指標一同下、資金一戶管、服務一站辦、補助一卡發(fā)、收支一本賬”)。每年會同相關站(所)對所有補助對象進行上門調(diào)查、走訪，核對補助對象上年補助資金的領取情況，了解補助對象的身體健康狀況，征求補助對象的意見和建議，具體的實施是否符合補貼相關政策等;對享受各項補貼資金的補貼對象實行動態(tài)化管理，建立《民政撫恤、社會救濟類固定人員管理臺帳》、《五保供養(yǎng)人員管理臺帳》、《大中型水庫移民資金發(fā)放管理臺帳》、《大中型水庫移民基本情況管理臺帳》、《農(nóng)村特困人員救助對象臺帳》，并在臺帳中粘貼每個受補對象的照片。在資金具體發(fā)放過程中，利用已建好的《“一卡通”農(nóng)戶基礎信息表》、《一卡通軟件對補貼清冊》對上報的補助名冊和金額進行核對，核對無誤后再由財政所提供發(fā)放清冊給信用社，進行資金的發(fā)放;堅持每次補貼發(fā)放都在財政所和各行政村進行張貼公示，公布監(jiān)督舉報電話，發(fā)動廣大群眾共同監(jiān)督，杜絕冒領、套取補貼資金。

(五)單位財務監(jiān)管精細化

取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬預算單位的銀行賬戶和財務核算會計，由財政所統(tǒng)一設立銀行賬戶，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬預算單位的財務進行集中核算，實行報賬制管理，對單位不合規(guī)的收入和支出不予報賬，統(tǒng)管會計對存在的問題及時提示并提出合理化建議。每季度對各單位財務進行一次清理，審查各項支出報帳手續(xù)是否完備，數(shù)量、單價、金額、附件是否齊全;督促報帳單位嚴格執(zhí)行政府采購制度，屬于政府采購范圍內(nèi)的支出必須按政府采購程序辦理;檢查單位是否存在帳外機動資金的問題;審查往來款項是否真實，防止職工個人長期占用公款和呆帳損失。寓監(jiān)督于服務中，推行受理一站制、業(yè)務限時制、問題提示制三項制度，提高業(yè)務處理效率。

三、“湖村模式”的保障機制

“湖村模式”創(chuàng)出了一種具有普遍意義的高效、溫馨的基層財政管理與服務新模式，得到了媒體和領導的廣泛關注和贊譽，2008年10月14日《中國財經(jīng)報》進行了長篇報道，財政部謝旭人部長親切的稱之為“守望山鄉(xiāng)的稻草人”。一年來，共有多個省市地區(qū)前來參觀學習。當我們問及這樣精細的工作是如何多年如一日地堅持并落實到位時，湖村鄉(xiāng)財政所所長熊俊青略微沉思了一下，回答道，首先作為基層財政工作者，能讓黨和國家的各項惠農(nóng)強農(nóng)政策落實到位，農(nóng)民每次辦事能夠滿意而歸，我們都感覺到工作辛苦一點，也都是值得的，其次是有上級財政部門和財政所制定的相關財政服務理念和制度作保障。

(一)牢固樹立一種理念

在工作實踐中，以“四心、五多”勵志自勉，始終堅持“水平不高多學一點;能力不強多干一點;經(jīng)驗不夠多細心一點;業(yè)務不熟多問一點;時間不足多延長一點”的服務理念，認真做到“真心投入、熱心服務、細心工作、耐心解說”。針對群眾需要，鄉(xiāng)財政編印了《財政所文明服務指南》，在《指南》中，詳細地把服務宗旨、服務目標、服務承諾、文明用語等與辦事流程、標準、依據(jù)相結合，形成鄉(xiāng)財政統(tǒng)一規(guī)范服務的標準，進行公開承諾服務。為便于廣大群眾辦事，鄉(xiāng)財政還印制了便民服務聯(lián)系卡，設置了便民服務熱線，建立了群眾來訪登記和回訪制度，為廣大群眾構建了一條很好的服務渠道，贏得百姓的良好口碑。

(二)精心建好一個平臺

按照縣財政“六個統(tǒng)一”管理要求(即統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一形象標志、統(tǒng)一色調(diào)格局、統(tǒng)一崗位設置、統(tǒng)一服務功能、統(tǒng)一硬件配制)，建立鄉(xiāng)財政惠農(nóng)服務大廳，以嚴謹?shù)男蜗笳宫F(xiàn)風貌。在服務大廳內(nèi)，將鄉(xiāng)財政工作職能、辦事流程、崗位分工職責制作上墻公示，把國家各項惠農(nóng)政策、資金發(fā)放情況整理成冊備群眾查詢，使服務大廳成為一個集信息采集、資金發(fā)放、政策咨詢、補貼查詢核對、納稅申報、資金撥付、財務核算和其他有關事項辦理于一體的多功能服務大廳。

(三)扎實健全一項制度

通過建立健全鄉(xiāng)財政內(nèi)控制度，以良好的制度來規(guī)范工作，切實提升服務發(fā)展、服務群眾的水平。財政所制定了工作、學習、效能告誡、過錯追究等十四項制度，編印了《財政所內(nèi)部管理手冊》，以制度的形式承諾，堅決做到“六個不讓”(不讓工作在這里延誤、不讓事情在這里中斷、不讓差錯在手中出現(xiàn)、不讓服務對象在這里遭受冷落、不讓財政形象在這里受到損害、不讓違紀違法行為在身上發(fā)生)，有效促進了財政所服務水平的提升。

四、“湖村模式”的啟示

縱觀“湖村模式”所取得的一系列成果，我們不難看出，將科學化、精細化管理理念引入到基層財政管理工作的各個環(huán)節(jié)，并以此為標準對日常業(yè)務和管理工作進行系統(tǒng)規(guī)范與梳理，是符合基層財政發(fā)展實際的，是符合科學發(fā)展觀的。我們認為，在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理的過程中，還應注重以下問題:

(一)加強資金清理，強化監(jiān)督職能

財政監(jiān)督既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理的有機組成部分，又是保障科學化、精細化管理得到全面落實的重要手段。各縣級以上財政部門要對所有涉農(nóng)資金進行全面清理，將其納入“鄉(xiāng)財縣代管”管理范疇，形成“一個漏斗向下”的管理模式，全部撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所“涉農(nóng)資金專戶”;建議縣級以上財政部門統(tǒng)一制定涉農(nóng)資金發(fā)放工作流程，明確規(guī)定農(nóng)戶向主管部門申報補貼后，由相關主管部門會同財政所共同參與審核補助對象是否符合相關補助政策，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政的事前、事中就地監(jiān)管職能。

(二)務求實效，加強基礎管理工作

“千層之臺，始于壘土”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎管理工作是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理的基礎支撐。當前，重點要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎數(shù)據(jù)的收集整理。要通過數(shù)據(jù)的收集整理全面掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算收支、資產(chǎn)負債和債務結構、涉農(nóng)資金落實和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎信息等情況，動態(tài)掌握預算管理單位機構、編制、人員、資產(chǎn)、經(jīng)費類型等基礎數(shù)據(jù)。要細化工作措施和業(yè)務流程，健全完善各項管理內(nèi)部制度，制定各項切實可行的操作規(guī)程，如預算管理、資金管理、資產(chǎn)管理、辦理流程、公示公開、服務承諾、首問負責、現(xiàn)實辦結、責任追究等規(guī)章制度，使工作有章可循，以標準化的流程設計各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務的管理。

(三)充實人員，夯實基礎

建議采取省市縣三級投入(5:3:2)方式，達到每個財政所10-15萬元，對全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公場所進行硬件改造，并根據(jù)當前財政所的工作實際增加各項專項建設經(jīng)費和業(yè)務經(jīng)費，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的基本工作保障，確保財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管中的獨立性;加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設，充實人員力量。協(xié)同人事部門，解決每個財政所3個固定的財政系統(tǒng)編制崗位，其他人力空缺可以通過采取外聘、聘請大學生“村官”等方式解決;建立每年一次所長培訓、一次分批職員培訓的定期培訓制度，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部實際操作能力和政策理論水平。

(四)進一步推進財政信息化建設

近年來，我省財政信息化建設取得了很大成績，但與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化操作實際相聯(lián)系的軟件網(wǎng)絡與安全建設還不完備。要充分利用現(xiàn)有資源，解決主要業(yè)務系統(tǒng)彼此孤立、信息不共享、缺乏統(tǒng)一平臺等問題，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理信息系統(tǒng)整合和網(wǎng)絡化建設，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化、精細化管理上水平、增效能。進一步加強金財工程網(wǎng)絡建設，逐步將金財工程網(wǎng)絡向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政延伸，并加強網(wǎng)絡信息安全保密的制度建設和執(zhí)行檢查力度，建立網(wǎng)絡信息安全防護保障體系;強化“一卡通”網(wǎng)絡與農(nóng)民補貼網(wǎng)的對接和融合，實現(xiàn)資源共享，形成一個全國統(tǒng)一的平臺，使中央、省、市各級財政部門能在這一平臺上共享民生資金發(fā)放數(shù)據(jù)信息，掌握基層實際發(fā)放情況。

筆者在調(diào)研和寫作中，得到了上饒市、上饒縣、湖村鄉(xiāng)相關領導的大力支持和幫助，對他們的辛勤勞動，在此表示深深的謝意!對湖村鄉(xiāng)財政所的工作團隊表示敬意!

[1]徐毅等.2008年江西發(fā)展形勢分析與預測 [M].南昌:江西人民出版社，2008.

[2]許世建.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學化精細化管理模式的新探索[J]. 中國財政，2010，(2).

[3]熊俊青.創(chuàng)新機制，切實履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管職能[J].中國財政，2010，(17).