云南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題及對策

宋學(xué)林，莽加勇

(云南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南 昆明 650051)

自2006年起省、地、縣三級相繼成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所以來，經(jīng)過幾年的努力，全省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作取得了前所未有的發(fā)展。但是，仍然存在著問題，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作如何適應(yīng)需要，如何鞏固和發(fā)展，需加以研究。近期我們開展了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專項(xiàng)調(diào)研，現(xiàn)將情況總結(jié)分析如下。

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作主要成績

一是產(chǎn)地檢疫取得顯著進(jìn)步，產(chǎn)地檢疫面大幅提高，產(chǎn)地檢疫絕對數(shù)大幅增長。全省共有129個(gè)縣(市、區(qū))、1 316個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、111 513個(gè)村開展產(chǎn)地檢疫，縣、鄉(xiāng)、村開展面分別達(dá)100%、100%和94%，鄉(xiāng)、村開展面同比提高1%和9%。全省共設(shè)置3 772個(gè)動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)，年實(shí)施產(chǎn)地檢疫8 534.175 5萬頭(只)，同比增加 2 950.613 2萬頭(只)，增長52.84%。其中豬1 852.246 8萬頭，同比增加422.865 8萬頭，增長29.58%;牛210.960 1萬頭，同比增加51.382 3萬頭，增長32.19%;羊233.568 2萬只，同比增加20.784 5萬只，增長 9.77%;禽類 6 237.400 4萬只，同比增加2 455.580 6萬只，增長64.93%。消毒運(yùn)載工具15.49萬輛。二是強(qiáng)化屠宰檢疫監(jiān)管，檢疫量大幅增長。全省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫的1 341個(gè)豬屠宰場(點(diǎn))、721個(gè)牛羊屠宰場(點(diǎn))、722個(gè)禽屠宰場(點(diǎn))，共檢疫屠宰動(dòng)物4 959.496 2萬頭(只)，同比增加1 479.914 4萬頭(只)，增長42.53%。其中豬 1 034.580 0萬頭，同比增加 36.539 6萬頭，增長3.67%;牛羊137.140 8萬頭(只)，同比減少52.167 1萬頭(只)，減少 27.55%;禽 3 787.775 4萬只，同比增加1 443.075 2萬只，增長61.55%。進(jìn)屠宰場動(dòng)物持有效檢疫合格證明數(shù)達(dá)3 933.65萬頭(只)，持證率為79.32%，與2010年的72.23%相比提高了7.09個(gè)百分點(diǎn)。三是疫病可追溯體系建設(shè)進(jìn)展較快。2011年生產(chǎn)發(fā)放耳標(biāo)2 671.648 8萬個(gè)，其中豬耳標(biāo)2 362.269萬個(gè)、牛耳標(biāo)136.306 8萬個(gè)、羊耳標(biāo)173.073萬個(gè)。溯源業(yè)務(wù)按月統(tǒng)計(jì)操作頭數(shù)，全省共上傳溯源信息986.237 9萬條，同比增加9.216 8萬條，提高了0.94個(gè)百分點(diǎn)。四是監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)常態(tài)化。強(qiáng)化基層執(zhí)法人員培訓(xùn)，年全省各級培訓(xùn)2 700多人次。五是運(yùn)輸、市場、倉儲(chǔ)及加工等環(huán)節(jié)監(jiān)管成效顯著。監(jiān)督檢查站全年運(yùn)輸動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的無檢疫證率分別為1.36%和0.84%，同比分別降低了2.27和1.77個(gè)百分點(diǎn)，共監(jiān)督檢查動(dòng)物1 189.878 3萬頭(只)5.467 2萬車次，查出無檢疫證動(dòng)物15.918 5萬頭(只)2 091車次、無標(biāo)識(shí)動(dòng)物0.263 8萬頭(只)95車次;檢查動(dòng)物產(chǎn)品4.257 4萬t，3 268車次，查出不合格動(dòng)物產(chǎn)品0.035 8萬t，398車次。對全省7 542個(gè)規(guī)模養(yǎng)殖場、2 988個(gè)動(dòng)物(動(dòng)物產(chǎn)品)經(jīng)營場所、167個(gè)倉儲(chǔ)、363個(gè)加工場所、3 656個(gè)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管，監(jiān)管率分別達(dá)100%、99.86%、99.40%、100%、100%。六是對不合格動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理徹底。對查出的不合格動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品全部進(jìn)行了無害化處理。全省共查出不合格動(dòng)物7.205 6萬頭(只、羽)，其中深埋3.497 6萬頭(只、羽)、高溫處理2.274 2萬頭(只、羽)、化制0.110 8萬頭(只、羽)、其它1.311 4萬頭(只、羽);查出不合格動(dòng)物產(chǎn)品507.766 3 t，其中深埋 97.7 t、高溫處理 339.048 9 t、化制 59.340 4 t、其它11.677 t。七是加強(qiáng)檢疫證章監(jiān)管。檢疫證章統(tǒng)一訂購、發(fā)放。統(tǒng)一全省檢疫印章式樣，增加防偽功能。堅(jiān)決打擊違法出證、用證的行為，積極推行機(jī)打出證。八是加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督信息報(bào)送及網(wǎng)站建設(shè)。

2 當(dāng)前制約云南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的瓶頸因素

2.1 對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，觀念上存在誤區(qū)

2.1.1 對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足

目前，一些地方把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作邊緣化，對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督在獸醫(yī)工作中的重要地位和作用認(rèn)識(shí)不清、重視不夠，重許可，輕監(jiān)管的情況還比較普遍。如工作經(jīng)費(fèi)不足、人員不足和獸醫(yī)專業(yè)比例過低、全省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，許多工作措施和職責(zé)無法落實(shí)到位，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作艱難前行。

2.1.2 廣大消費(fèi)者和養(yǎng)殖戶的認(rèn)識(shí)差距

動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作，據(jù)部分基層調(diào)查，只有不到5%的消費(fèi)者清楚我國動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。沒有廣大消費(fèi)者對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的正確認(rèn)識(shí)和對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的共同參與和監(jiān)督，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法單槍匹馬，工作自然舉步維艱。

多數(shù)養(yǎng)殖戶文化層次較低，對國家在養(yǎng)殖方面出臺(tái)的法律法規(guī)知之甚少，上市出售或屠宰，不知道國家規(guī)定的應(yīng)事前向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，有意或無意地逃避檢疫。不從監(jiān)管入手加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，要讓養(yǎng)殖戶自覺履行重大動(dòng)物疫病防控和保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的義務(wù)是很難實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)前的工作方式已極不適應(yīng)現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求。

2.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立不到位、不完善

2.2.1 機(jī)構(gòu)建立不到位

按規(guī)定要求省、州(市)、縣(市、區(qū))三級成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。至2010年底，省級設(shè)有云南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。16個(gè)州(市)中14個(gè)州(市)(87.5%)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所是單獨(dú)設(shè)立，2個(gè)掛牌。

全省129個(gè)縣(市、區(qū))，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中單獨(dú)設(shè)立的有120個(gè)縣(市、區(qū))(93%)，其它9個(gè)縣(市、區(qū))只掛牌。這些掛牌單位無獨(dú)立財(cái)務(wù)，不具備合法的執(zhí)法單位執(zhí)法主體資格(占12.5%)。

此外，縣級獨(dú)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所中還有70個(gè)縣(市、區(qū))的縣級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所不具備合法執(zhí)法主體資格(占58.3%)，其中:既無獨(dú)立法人資格又無銀行賬號(hào)的有12個(gè)縣(市、區(qū));無獨(dú)立法人資格的有2個(gè)縣;無獨(dú)立銀行賬號(hào)的有56個(gè)縣(市、區(qū))。

2.2.2 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體不合法

云南省目前仍由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))畜牧獸醫(yī)站既從事技術(shù)推廣服務(wù)又兼職從事執(zhí)法工作，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))畜牧獸醫(yī)站只是一個(gè)技術(shù)推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)，不具備行政執(zhí)法主體資格，既不合理又不合法。村級的協(xié)檢員隊(duì)伍沒有建立起來，防疫員搞產(chǎn)地檢疫，造成了村級違法執(zhí)法現(xiàn)象突出。

2.3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍不健全、人員力量嚴(yán)重不足

全省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員現(xiàn)有6 528人，其中，有一半的州(市)所不足10人，全省縣以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所人員編制2 070人，實(shí)有1 988人，空編82人。監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)多，工作量大。在監(jiān)督執(zhí)法人員中，屠宰檢疫人員占監(jiān)督所人員總數(shù)的50%以上，其他執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。

2.4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理，學(xué)歷不高、素質(zhì)差，不能滿足監(jiān)督執(zhí)法的需要

獸醫(yī)專業(yè)人才缺口較大，全省縣以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，獸醫(yī)專業(yè)407人，僅占20.5%，不能滿足動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)要求。省所獸醫(yī)專業(yè)不足50%，只占47.4%;州市所獸醫(yī)專業(yè)僅占28.6%，加上畜牧獸醫(yī)混合專業(yè)(23.7%)，才51%;縣級所獸醫(yī)專業(yè)人員比例更少，占19%。這些人員中60%以上年齡在40歲以上，人員老化，結(jié)構(gòu)比例失調(diào)。

2.5 工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

以2010年為例，全年中央和省兩級財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)4.77億元，其中用于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的經(jīng)費(fèi)僅為1 476萬元，占總經(jīng)費(fèi)的3.09%。每州市平均監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)6.1萬元。每縣平均監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)4.47萬元。

綜上所述，財(cái)政的撥款經(jīng)費(fèi)是難以支撐日常的監(jiān)督管理工作的。加上檢疫收費(fèi)返還難以支撐工作經(jīng)費(fèi)的不足。如2010年全省縣級所屠宰檢疫收費(fèi)2 814萬元，上繳財(cái)政2 722萬元，財(cái)政返還工作經(jīng)費(fèi)1 577萬元(57.9%)，每縣平均12.2萬元。2010年全省129個(gè)縣級所屠宰檢疫工作經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出2 177.176萬元，返還數(shù)僅能滿足73%的經(jīng)費(fèi)需求。2010年全省產(chǎn)地檢疫收費(fèi)1 109萬元，上繳財(cái)政968萬元，財(cái)政返還工作經(jīng)費(fèi)583萬元(60.2%)，每縣平均產(chǎn)地檢疫工作經(jīng)費(fèi)4.5萬元。其中:19個(gè)縣(14.7%)100%返還，17個(gè)縣(13.2%)返還數(shù)為0，返還數(shù)在50%及以下的24個(gè)縣(18.6%)。

2.6 協(xié)檢員的待遇差，補(bǔ)助機(jī)制未建立

云南省沒有固定的協(xié)檢員隊(duì)伍，根據(jù)檢疫工作的需要臨時(shí)聘用，經(jīng)費(fèi)從檢疫收費(fèi)財(cái)政返還中給予一定的補(bǔ)助?？h城屠宰場檢疫聘用協(xié)檢員，人均月補(bǔ)貼1 083元，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人均月補(bǔ)貼274元。鄉(xiāng)村產(chǎn)地檢疫人均月補(bǔ)貼150元。

3 對策及建議

3.1 充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重要性和緊迫性，加大宣傳力度

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是政府獸醫(yī)工作的重要組成部分。進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督，是今后獸醫(yī)工作發(fā)展的基本方向和重要任務(wù)，是各級畜牧獸醫(yī)主管部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)切實(shí)履行政府社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的重要職責(zé)，是加快轉(zhuǎn)變養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方式，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政，促進(jìn)獸醫(yī)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的迫切要求。

3.2 加快推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，不符合執(zhí)法主體資格的限期整改

對現(xiàn)有動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理，不具備獨(dú)立法人資格、無獨(dú)立銀行賬號(hào)的，要限期進(jìn)行整改，盡快使其符合法定要求。還沒建立的地方，要對現(xiàn)有的動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機(jī)構(gòu)及執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建符合要求的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

3.3 理順鄉(xiāng)(鎮(zhèn))動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，建立符合執(zhí)法主體的執(zhí)法隊(duì)伍

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，主要是對動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施產(chǎn)地檢疫，以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))動(dòng)物屠宰點(diǎn)的屠宰檢疫，同時(shí)協(xié)助縣級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。建議采取省外的普遍做法:在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或區(qū)域設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為縣級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一名稱，使用全國統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)識(shí)。

3.4 根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和上級主管部門的委托職責(zé)，規(guī)范機(jī)構(gòu)人員設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)比例

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，主要原因是沒有機(jī)構(gòu)人員的標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)十分必要。應(yīng)根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和上級主管部門的委托職責(zé)，設(shè)置人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 研究建立村級協(xié)檢員隊(duì)伍，解決其待遇問題

在鄉(xiāng)，主要依靠鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢疫員從事檢疫工作，但在廣大農(nóng)村，應(yīng)研究建立與檢疫員配套的協(xié)檢員隊(duì)伍。加強(qiáng)對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)等獸醫(yī)專業(yè)人才的管理。從現(xiàn)有的村防疫員中經(jīng)考核，選出符合協(xié)助檢疫條件的人員，采取簽約、聘用等有效形式，協(xié)助官方獸醫(yī)開展動(dòng)物檢疫等執(zhí)法輔助工作。并研究協(xié)檢員的補(bǔ)助工資政策。

3.6 切實(shí)解決動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題

健全完善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督公共財(cái)政保障機(jī)制。依照《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》和國家有關(guān)規(guī)定，各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)。

認(rèn)真研究制定檢疫費(fèi)上繳后全額返還用于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的政策，用于補(bǔ)充檢疫及監(jiān)督工作不足的問題。

3.7 建立完善技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)支撐執(zhí)法機(jī)構(gòu)的機(jī)制

健全動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)基層執(zhí)法快速檢測技術(shù)推廣培訓(xùn)，提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法把關(guān)能力。建立有關(guān)檢測數(shù)據(jù)共享和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告機(jī)制，根據(jù)重大動(dòng)物疫病防控和動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管和檢疫工作的需要，提高對國家規(guī)定實(shí)驗(yàn)室必檢項(xiàng)目的檢測能力，技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)應(yīng)配合動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對省外引進(jìn)乳畜、種用動(dòng)物進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢測、畜產(chǎn)品安全質(zhì)量的檢測。及時(shí)提供病情信息，提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督科技水平。

致謝:調(diào)研工作得到各級監(jiān)督所及各位同行的大力支持，在此表示感謝!