論村委會成員候選人資格條件的具體標準

朱中一

(蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

2010年10月28日，全國人大常委會對《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)做了全面的、較大規(guī)模的修訂。新《村組法》第十五條對村民委員會成員候選人的資格提出了“德才兼?zhèn)洹钡囊?，即村民在提名候選人時，應(yīng)推薦“奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力”的村民為候選人。這條新增的規(guī)定，不僅在人大常委會中成為討論的熱點，也將成為地方立法關(guān)注的焦點。按照目前的《村組法》以中央立法為主，地方立法為輔的體制，各省級人大常委會將在近期根據(jù)新《村組法》的內(nèi)容對相關(guān)地方立法進行修改、補充和完善。村委會成員候選人資格條件的具體標準如何設(shè)定將成為其中的重要內(nèi)容。

一、對村委會成員候選人資格限制的理論分析

關(guān)于村委會成員資格條件，盡管在原《村組法》中沒有規(guī)定，但卻普遍地在實踐中出現(xiàn)，大量使用。各地實行了一種“巧妙”的辦法:凡是《村組法》沒有統(tǒng)一規(guī)定，地方法規(guī)已有規(guī)定的，按地方法規(guī)規(guī)定辦理;地方法規(guī)沒有具體規(guī)定的，縣級政府應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定具體解決問題的意見;地方法規(guī)和縣級政府來不及規(guī)范或制定意見的，可建議將有關(guān)問題提交村民會議討論，按大多數(shù)村民的意見辦理。有的地方打“擦邊球”，在實際操作過程中，制定了一些引導性的條文，規(guī)定哪些人不宜提名為正式候選人，提名為正式候選人有哪些條件、哪些規(guī)定。有的地方干脆把提倡性條件變成了強制性條件，剝奪了部分選民被提名為正式候選人的權(quán)利，即使提名了，也將其從正式候選人名單中取消。①于語和主編:《村民自治法律制度研究》，天津:天津社會科學院出版社，2006年，第124－125頁。這種實踐偏離法律的現(xiàn)象很早就引起了學者和主管部門的注意，對此問題展開了熱烈的討論。

有關(guān)理論問題的澄清對于正確理解《村組法》的規(guī)定和指導地方執(zhí)行性立法，都有重要的意義。

(一)國家用立法的方式來為村委會候選人設(shè)置資格條件是否破壞村民自治?

這個問題涉及到法治和自治之間的關(guān)系，體現(xiàn)了規(guī)范法學和法社會學的不同思維路徑①參見潘弘祥:《在邏輯與事實之間——村委會成員候選人資格條件的規(guī)范法學和法社會學思考》，《太平洋學報》2008年第8期。。學術(shù)界大致有完全相反的兩種觀點?？隙ㄕf立足于現(xiàn)實，認為要使村委會選舉選對人、選好人，應(yīng)該由立法設(shè)定村委會候選人資格條件，用來對候選人進行篩選，這是一種務(wù)實的對策性建議。否定說從選舉權(quán)和被選舉權(quán)的一致性出發(fā)，擔心國家權(quán)力對村民自治的侵蝕，堅決反對立法設(shè)定資格條件。②肯定說以馬俊軍、唐鳴為代表，見馬俊軍:《村民委員會候選人資格問題的法律探討》，《法律科學》2002年第2期;唐鳴等:《村委會選舉法律問題研究》，北京:中國社會科學出版社，2004年，第164－184頁。否定說以王禹、劉喜堂為代表，見王禹:《村民選舉法律問題研究》，北京:北京大學出版社，2002年，第102－103頁;劉喜堂:《省級村委會選舉法規(guī)比較研究》，載徐勇、吳毅主編:《鄉(xiāng)土中國的民主選舉》，武漢:華中師范大學出版社，2001年。

我國的村民自治制度是主權(quán)內(nèi)的自治，是法治下的自治。村民自治在政治層面并不對抗國家政權(quán)。③長期研究村民自治的政治學家徐勇很早就指出，我國實行的是“村民自治”，而非“村自治”，村民自治不是地方自治。見徐勇:《中國農(nóng)村村民自治》，武漢:華中師范大學出版社，1997年，第16頁?；仡櫺轮袊詠砦覈r(nóng)村治理模式發(fā)展變化的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，全國范圍實行的村民自治制度，并不是農(nóng)村自生自發(fā)產(chǎn)生的制度，而是國家，尤其是中央政府，在吸收民間智慧的基礎(chǔ)上，大力推行的結(jié)果。中國長期以來“封建專制的傳統(tǒng)較多，民主法制的傳統(tǒng)很少”④《鄧小平文選(第2卷)》，北京:人民出版社，1994年，第332頁。，加之廣大農(nóng)民的整體民主素質(zhì)較低，所以，沒有憲法和法律的規(guī)定，沒有國家推動，村民自治很難在全國范圍內(nèi)開展下去。農(nóng)村設(shè)立村委會作為基層群眾性自治組織，是由1982年憲法所創(chuàng)立的;村民自治實行“三個自我，四大民主”，都是在1987年《村組法(試行)》頒行后才逐漸確立的。既然連村莊民主、直接選舉都是由憲法、法律為村民自治所設(shè)立的制度，那么由法律對候選人設(shè)立資格條件也并不等同于國家權(quán)力侵蝕村民自治。

當然，盡管村民自治范圍內(nèi)的事項進行立法調(diào)控并不一定破壞村民自治，但如果所有事項均由法律來調(diào)控，顯然也違背自治的本意，違背在農(nóng)村實行村民自治的初衷。因此，法律調(diào)控必須把握住法治與自治之間的界限，這是一個“度”的問題。在實踐中，既要防止國家過度干預，扼殺廣大農(nóng)民在村莊民主生活中的積極性和創(chuàng)造力;也要防止尾巴主義，完全放任破壞、歪曲村民自治的行為或規(guī)定的出現(xiàn)和蔓延。從這個角度來看，村委會成員資格條件的具體規(guī)定，應(yīng)包括排除式規(guī)定，將違背村民自治憲法和法律要求，破壞和干擾村民自治的那些條件和標準明確加以禁止。

(二)對村委會成員候選人設(shè)立資格條件是否違反選舉的普遍性原則和平等性原則?

這是一個法律問題，并形成了復雜難解的爭論。我國憲法非常重視選舉權(quán)利的普遍性和平等性。按照憲法第三十四條的規(guī)定，十八周歲的中國公民，只要不被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。特別值得注意的是，這條憲法規(guī)定既保護選舉權(quán)，又保護被選舉權(quán)?！洞褰M法》第十三條規(guī)定:“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！边@條規(guī)定幾乎是照搬憲法第三十四條的規(guī)定⑤也有一種觀點認為，村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不屬于政治權(quán)利，憲法第三十四條的規(guī)定并不能適用于村委會選舉。村委會的選舉，屬于基層群眾性自治組織開展自治的一項重要活動。村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)屬于村民自治權(quán)利的一部分。依此論，適用于此的憲法性平等保護的依據(jù)應(yīng)該是憲法第三十三條第二款的概括性規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這條憲法規(guī)定要求司法、執(zhí)法、守法上的平等。因此，只要《村組法》中關(guān)于村委會選舉的規(guī)則能夠平等地適用于中國所有的農(nóng)村，平等地適用于每一次村委會選舉，就符合憲法的要求?！洞褰M法》的解釋應(yīng)保持在省際間的一致性。但新《村組法》第十三條接納了“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”這一但書條款，明顯透露出立法者借鑒憲法第三十四條的規(guī)定，將村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)界定為政治權(quán)利。。根據(jù)上述憲法和《村組法》的規(guī)定，村委會選舉中對候選人只能設(shè)置是否屬于本村村民(村籍)、是否成年(年齡)和是否被剝奪政治權(quán)利(政治權(quán)利能力)這三個標準，此外不得設(shè)置任何限制性條件。這符合我國傳統(tǒng)的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的“統(tǒng)一說”。但有學者指出，選舉權(quán)和被選舉權(quán)存在諸多區(qū)別⑥韓大元等人認為，選舉權(quán)和被選舉權(quán)內(nèi)容不同，結(jié)果不同，性質(zhì)不同。規(guī)定對被選舉權(quán)享有者的資格限制，并不違背平等性原則。見韓大元、周舒望:《試論被選舉權(quán)享有者的資格限制》，《法制與社會發(fā)展》1997年第4期。。對被選舉權(quán)普遍性和平等性的要求當然也不同于選舉權(quán)。對于被選舉權(quán)可以設(shè)立特殊條件，憲法中關(guān)于國家主席候選人必須年滿45周歲的要求就是一個例證⑦馬俊軍就特別指出，我國憲法對國家主席、副主席候選人當選年齡段限制是務(wù)實的，并以此為重要論據(jù)，認為對候選人的資格進行限制在具體條件下是必要的、可行的，理論上也是說得通的。見馬俊軍:《村民委員會候選人資格問題的法律探討》，《法律科學》2002年第2期。。亦有人指出，對憲法第三十四條和《村組法》第十三條的列舉內(nèi)容應(yīng)采用開放式理解，不排斥在憲法和法律中列舉事項以外的其他限制條件。

理論上的爭論針鋒相對，但《村組法》畢竟已經(jīng)增加了候選人條件的規(guī)定，對此規(guī)定就應(yīng)作合憲性解釋，不必再糾纏于合憲性的爭論。不過，在解讀新《村組法》第十五條的時候，《村組法》第十三條是揮之不去的。考慮到這前后關(guān)聯(lián)的兩條規(guī)定，把新《村組法》第十五條理解為倡導性規(guī)范是比較謹慎的。事實上，立法者本身也是采取謹慎態(tài)度的，《村組法》第十五條本身也沒有直接采取對村民被選舉權(quán)進行限制的方法，而是要求村民在提名時考慮這些候選人的資格條件因素?？梢姡⒎ㄕ咴O(shè)置的是柔性規(guī)范，也不愿意去觸及村民直接選舉這個基本底線。順理成章，在地方性法規(guī)對村委會成員候選人資格條件進行執(zhí)行性立法時，也應(yīng)當以倡導、鼓勵等為主。

同時，地方立法在設(shè)置候選人具體條件的時候，不可忽略對平等問題的關(guān)注。因為《村組法》的規(guī)定籠統(tǒng)概括，其解釋具有多樣性和開放性。而地方立法規(guī)定的具體條件將是明確而具體的，具有可操作性。這些具體條件將不可避免地把一些特定人群排除在村委會成員候選人的范圍之外。因此，對村委會候選人資格條件進行具體規(guī)定，必須小心避免設(shè)置武斷的標準，陷入歧視性規(guī)定的質(zhì)問中。

(三)新《村組法》第十五條的規(guī)定限制的是村民的選舉權(quán)還是被選舉權(quán)?

新《村組法》第十五條規(guī)定的義務(wù)主體是提名候選人的“村民”，而不是被提名做候選人的“村民”。因此，從法律規(guī)范的角度分析，《村組法》的這個規(guī)定限制的是村民選舉權(quán)的內(nèi)容之一的提名權(quán)。

不過，既然村民只能提名德才兼?zhèn)涞拇迕癯蔀楹蜻x人，那么反過來講，也只有德才兼?zhèn)涞拇迕癫艜蔀楹蜻x人。對村民提名權(quán)的限制，其目的和后果就是對部分不符合條件的村民的被選舉權(quán)的剝奪。立法目的是“選對人”、“選準人”，防止不良選舉結(jié)果的出現(xiàn)，而這個立法目的的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于對候選人進行篩選。因此，新《村組法》第十五條的規(guī)定實際上就是要剝奪不符合條件的村民的被選舉權(quán)。

只不過，立法者采取迂回的方式去實現(xiàn)這個立法目的。之所以沒有像大多數(shù)地方性法規(guī)采取直接規(guī)定被提名者條件的方式，其主要原因恐怕就是為了使這條規(guī)定比較柔和，不直接抵觸直接選舉原則。必須注意到，在《村組法》中既不存在村民違反提名限制的法律責任;也不存在提名無效的配套規(guī)定。假如村民(可能是多數(shù)村民)堅持提名不符合德才兼?zhèn)湟蟮拇迕癯蔀榇逦瘯蓡T候選人，僅按《村組法》目前的規(guī)定是無法阻止其參選的。難題被拋給了地方立法機關(guān)。

二、現(xiàn)有地方立法關(guān)于村委會候選人資格條件的規(guī)定

《村組法》自1998年頒行以來，大多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市制定的相關(guān)地方性法規(guī)都規(guī)定村委會候選人資格條件。未規(guī)定的僅有九個省、自治區(qū)和直轄市，它們是云南省、浙江省、重慶市、上海市、江西省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、河南省和湖南省。①值得注意的是，在這些地方性法規(guī)沒有規(guī)定村委會成員資格條件的省份，由于同樣也不存在禁止性條款，地方性法規(guī)以下的規(guī)范性文件中并非不存在村委會成員資格條件的規(guī)定。例如，浙江省杜橋鎮(zhèn)政府網(wǎng)站(www.duqiao.gov.cn)上提供的《某村第七屆村民委員會換屆選舉辦法(例樣)》中就規(guī)定了具體的條件。2010年12月29日浙江在線新聞網(wǎng)站的一則新聞則顯示，浙江永康市龍山鎮(zhèn)有4個已推選產(chǎn)生的村委會成員由于不符合村選舉辦法規(guī)定的“違反計劃生育未處理或受處理后未滿5年”資格條件，而被宣布當選無效。事實上，無論地方性法規(guī)有無村委會成員資格條件的規(guī)定，由村民會議制定的村委會選舉辦法中，經(jīng)常會看到相關(guān)的條款?？梢?，2010年對《村組法》修訂時，在是否設(shè)立村委會候選人資格條件這個問題上，全國人大常委會接受和吸納了多數(shù)地區(qū)的地方立法經(jīng)驗。

不過，各省、自治區(qū)和直轄市就村委會候選人資格條件所做的規(guī)定，既有很多相同和類似的地方，也在形式和內(nèi)容上存在著較大的差異。

(一)規(guī)定詳略不一

對村委會候選人資格條件分項規(guī)定的，共有十二個省區(qū)市(安徽、甘肅、貴州、河北、吉林、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、陜西、天津、西藏、新疆);另外十個省區(qū)市則以一句話概括村委會候選人的資格條件(北京、福建、廣東、黑龍江、湖北、江蘇、遼寧、山東、山西、四川)。分項規(guī)定的，少則三項(如吉林、新疆、青海)，多則五、六項(如內(nèi)蒙古、寧夏、陜西)，其余都為四項。各地有關(guān)規(guī)定篇幅大小差別也很大。篇幅最小的是福建，僅規(guī)定了43個字;篇幅最大的是天津，有204個字。

(二)具體規(guī)定既有很多相同和類似的內(nèi)容，也有很多特有的內(nèi)容

1.幾乎所有規(guī)定村委會候選人資格條件的地方性法規(guī)都規(guī)定的具體條件有:(1)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策。遼寧、山東僅簡單規(guī)定“奉公守法”，內(nèi)蒙古則規(guī)定“擁護四項基本原則，認真貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，遵紀守法”。僅山西沒有明確規(guī)定這個條件。(2)廉潔奉公、公道、正派。(3)熱心為村民服務(wù)。

上述條件之所以被普遍采納，最主要的原因在于原《村組法》第二十三條②原《村組法》第二十三條規(guī)定:“村民委員會及其成員應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)?！毙隆洞褰M法》第十條保留了這個規(guī)定，并補充了一些內(nèi)容。將這些條件規(guī)定為村民委員會及其成員的義務(wù)和責任。地方性法規(guī)無非是把這些要求規(guī)定在了村委會選舉辦法中。不過，這樣的改動也存在一個重要變化，原《村組法》第二十三條是對村委會及其成員在任期間的要求，而地方性法規(guī)將之作為候選人條件，卻是要對候選人在選舉之前的行為和個人品質(zhì)進行考察和評斷。

2.大部分地方性法規(guī)都規(guī)定的具體條件有:(1)有一定的或者較強的工作能力。又稱“組織、管理能力”(北京、天津)，“領(lǐng)導能力”(廣東)，“辦事能力”(貴州、寧夏)，“組織領(lǐng)導能力”(黑龍江、湖北、吉林、青海、西藏)、“組織能力”(陜西)。福建、江蘇、山東、山西沒有規(guī)定。(2)有文化知識。安徽、福建、甘肅、湖北、遼寧、山東、山西、四川、西藏沒有規(guī)定。陜西特別強調(diào)了“懂經(jīng)濟”這個知識要求。(3)身體健康或者年富力強，能勝任工作。福建、甘肅、廣東、江蘇、遼寧、山西、西藏沒有規(guī)定。

3.有相當數(shù)量的地方性法規(guī)規(guī)定的具體條件:能帶領(lǐng)村民共同致富。安徽、甘肅、貴州、河北、江蘇、內(nèi)蒙古、寧夏、山西、陜西、西藏、新疆這十一個省、自治區(qū)規(guī)定了這個條件。另外十一個省、自治區(qū)和直轄市沒有規(guī)定這個條件。兩者數(shù)量相同。

4.個別地方性法規(guī)規(guī)定的條件:(1)帶頭履行村民義務(wù)。河北、遼寧規(guī)定了這個條件。(2)選舉前三年內(nèi)不違反計劃生育政策法規(guī)。黑龍江明確規(guī)定了這個條件。(3)能完成(國家)任務(wù)。貴州、寧夏、新疆規(guī)定了這個條件。(4)工作認真負責。貴州、寧夏、青海、天津規(guī)定了這個條件。(5)團結(jié)廣大村民，不搞宗族派性，維護文明村風，不搞迷信活動。這是天津的特別規(guī)定。(6)維護祖國統(tǒng)一和民族團結(jié)、反對分裂。西藏和新疆這兩個地處邊疆的自治區(qū)規(guī)定了這個條件。新疆還特別規(guī)定了村委會候選人應(yīng)當“反對非法宗教活動”這個條件。

(三)個別地方性法規(guī)授權(quán)村莊組織依法對村委會候選人的具體條件進行規(guī)定

有的是由村民會議根據(jù)本村情況在選舉辦法中規(guī)定。安徽、陜西采取了這樣的方法。有的是由村民選舉委員會結(jié)合本村的具體情況和村委會的工作需要，擬定村委會候選人的資格、條件，報請村民會議或者村民代表會議討論通過。這是山西和天津采取的方法。

(四)具體規(guī)定的表述方面存在很大差異

一種規(guī)定的表述方式是“村民委員會成員候選人應(yīng)具備何種條件”。包括安徽、福建、甘肅、貴州、河北、黑龍江、湖北、江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、山西、陜西、天津、新疆、西藏。這是采用最廣泛的一種形式，直接限制村民的被選舉權(quán)。

另一種規(guī)定的表述方式是“村民應(yīng)提名符合何種條件的村民成為候選人。”包括北京、廣東、山東。這種表述形式比較婉轉(zhuǎn)，似乎沒有直接限制村民的被選舉權(quán)。但這種規(guī)定對村民的提名權(quán)進行了限制，其實質(zhì)和結(jié)果與前一種形式?jīng)]有不同。

值得注意的是，吉林、四川采取的是一種柔性的、指導性的規(guī)定，即“提倡”選民提名符合某種條件的人作為候選人。

以上比較分析了地方性法規(guī)對村委會成員資格條件的規(guī)定，實踐中除此之外，還有大量政府的規(guī)范性文件和村規(guī)民約對村委會成員資格條件進行規(guī)定①總的來看，村委會選舉規(guī)則由法律規(guī)范、官方規(guī)則和非正式規(guī)則構(gòu)成。見朱中一:《村委會選舉規(guī)則淵源的重構(gòu)》，《湖北行政學院學報》2010年第1期。。這些官方規(guī)則和非正式規(guī)則往往會在地方性法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上增加很多新的條件。例如，1997年福建省村委會換屆選舉時，規(guī)定了具體細致的候選人資格審查條件和程序:

為防止不適合當村委會干部的人在選舉中當選，必須對選民聯(lián)名提出的初步候選人進行任職資格審查。初步候選人資格審查工作由村選舉領(lǐng)導小組負責，對全部初步候選人逐一審查，發(fā)現(xiàn)有下列情況之一的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門證實后，報縣(市、區(qū))選舉指導小組統(tǒng)一，取消其初步候選人資格:一是選舉前3年內(nèi)違反計劃生育的;二是村主干、計生專干在上屆任期內(nèi)未完成本村計劃生育任務(wù)的;三是選舉前3年內(nèi)受過勞教(包括免于起訴)處分的;四是選舉前3年內(nèi)有經(jīng)濟問題(已結(jié)案的);五是因經(jīng)濟或其他問題正在被司法機關(guān)立案審查的;六是縣級公安部門確定為治安重點對象;七是長期外出本人認為不可能回村擔任村干部工作的。以上情況僅供參考，各縣(市、區(qū))可根據(jù)實際情況制定。②見福建省民政廳編:《村委會選舉規(guī)程——福建省村委會選舉工作指南》，第50頁。轉(zhuǎn)引自趙秀玲主編:《村民自治通論》，北京:中國社會科學出版社，2004年，第269－270頁。

在遵循這七條規(guī)定時，有的縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又作出了一些更具體的規(guī)定。如龍巖市西陂鎮(zhèn)規(guī)定:“對年齡超過55歲的同志一般不作為村委會初步候選人?！雹垡姟蛾P(guān)于村委會換屆選舉中初步候選人的年齡界限規(guī)定的通知》(龍【97】西鎮(zhèn)委字第28號)，轉(zhuǎn)引自趙秀玲主編，《村民自治通論》，第270頁。

由次級規(guī)范對村委會成員候選人增設(shè)法律法規(guī)未規(guī)定條件的做法，得到了民政部門的首肯。民政部有關(guān)負責機構(gòu)曾經(jīng)表示:“如確有必要，縣級人大常委會及政府和鄉(xiāng)級人大及政府，也可以根據(jù)法律、法規(guī)的精神，結(jié)合本地實際情況對村委會干部的任職條件提出更為具體的要求。”①《不能簡單取消候選人的參選資格》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2004年第5期。一些參與《村組法》起草的官員和專家也對這種做法表示認同，認為“村民選舉委員會在村民提名確定候選人之前，可以通過村民會議或村民代表會議制定出候選人的資格條件?！雹凇洞迕裎瘑T會組織法講話》，北京:中國法制出版社，1999年，第70頁。這些由次級規(guī)范所確定的條件大量運用于村委會選舉實踐，通常也會得到嚴格執(zhí)行。

三、對村委會候選人資格條件具體規(guī)定的探討

將現(xiàn)有地方性法規(guī)規(guī)定與新《村組法》的規(guī)定進行對比，可以看到，新《村組法》吸納了大多數(shù)地方立法的成果。新《村組法》吸收了在地方性法規(guī)中普遍規(guī)定的“德”這個條件的主要要求，規(guī)定了“奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益”這四個標準;同時，也采納了大多數(shù)地方性法規(guī)規(guī)定的“才”的條件，即“具有一定文化水平和工作能力”;對于只有個別地方性法規(guī)規(guī)定的一些資格條件，立法并未采納。

目前新《村組法》對“德”、“才”兩個方面均采取了概括式規(guī)定，沒有采取列舉的形式，其規(guī)定本身也比較抽象，缺乏具體標準。全國人大常委會的部分委員指出，新《村組法》設(shè)立一個“比較宏觀的要求”，而“相關(guān)條款規(guī)定的具體條件，授權(quán)省、區(qū)、市人大常委會作出規(guī)定?！雹邸洞迕裎瘑T會組織法二審擬明確候選人條件》，《21世紀經(jīng)濟報道》2010年6月25日。為保證地方立法不偏離新《村組法》的立法精神，不偏離村民自治的基本要求，地方性法規(guī)應(yīng)規(guī)定哪些具體條件，就有理論研究的必要。

在新《村組法》所規(guī)定的這些概括性條件中，“奉公守法”和“具有一定文化水平和工作能力”將成為地方性法規(guī)列舉具體條件的重點，其余幾項規(guī)定，主要是道德評價，很難用具體的標準來細化。

(一)如何規(guī)定“奉公守法”的具體條件?是否可以規(guī)定村委會成員候選人必須沒有違法、犯罪記錄?是否可以規(guī)定村委會成員候選人必須帶頭履行村民義務(wù)或者遵守計劃生育政策?

目前大多數(shù)地方性法規(guī)的規(guī)定是“遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策”，這條規(guī)定本身看上去四平八穩(wěn)，無可指摘，但實際上卻有兩個方面的問題。首先是“擴大化”的問題，導致這條規(guī)定對村委會成員候選人提出過高要求。目前我國已經(jīng)建立了一個非常完整系統(tǒng)的法律體系，憲法、法律、法規(guī)和政策所規(guī)范的行為十分廣泛，只要違反憲法、法律、法規(guī)或政策就使村民喪失被選舉權(quán)，其結(jié)果可能是導致許多人不能參選。同時，“奉公守法”這個規(guī)定，除了要求村委會成員在村莊中能起到模范帶頭作用外，另一個重要的目的就是防止涉黑人員當選村委會成員。而目前有些地方性法規(guī)規(guī)定的限制范圍已經(jīng)遠遠大于涉黑人員。其次是“無效化”的問題，在這條規(guī)定實施過程中可能出現(xiàn)事實難以查證的情況。由于不是所有的國家機關(guān)都有公示制度，大量的違法行為即使遭受查處，也未必會為公眾所知道。事實上，只有觸犯刑律或者在當?shù)貒乐剡`法，否則村民的遵紀守法情況是很難被查證的。

為防止“擴大化”問題的產(chǎn)生，應(yīng)規(guī)定候選人不得或者在選舉前幾年內(nèi)不得有某類違法記錄或者犯罪記錄。一方面，應(yīng)將守法的要求縮限理解為沒有犯罪記錄，這樣既能與《村組法》第十八條規(guī)定④《村組法》第十八條規(guī)定:“村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)自行終止。”保持一致，同時也符合1983年通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》。為防止“無效化”問題的出現(xiàn)，應(yīng)以由法律文書確定的犯罪記錄作為限制村民被選舉權(quán)的依據(jù)。在提名候選人的時候，只需出示某村民的違法記錄或者犯罪記錄，即可取消他的被選舉權(quán)。當然，這個規(guī)定被人詬病之處在于，把犯罪記錄作為具體條件來限制村民被選舉權(quán)，是一種“血統(tǒng)沾污”的做法，也不符合過罰相當原則。因此，必須通過年限的規(guī)定來消減這個弊病。

積極履行村民義務(wù)或完成國家任務(wù)不宜成為具體條件。首先，村民委員會是基層群眾性自治組織，村委會及其成員的工作主要在于對村莊事務(wù)的管理。其次，這個條件容易助長鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費亂攤派。事實上，國家免除農(nóng)業(yè)稅以后，在法律上村民對國家的義務(wù)已經(jīng)大大減少，構(gòu)成農(nóng)民負擔的主要是一些地方的亂攤派、亂收費和違規(guī)集資。

基于現(xiàn)實需要，遵守計劃生育法規(guī)可以成為具體標準之一。首先，計劃生育是以《計劃生育法》、《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》及大量地方性法規(guī)為基礎(chǔ)的一整套法律體系進行規(guī)范和保障的基本國策。違反計劃生育政策，其實質(zhì)就是違法。其次，村委會在農(nóng)村計劃生育任務(wù)的完成中發(fā)揮了不可替代的作用。村委會成員遵守計劃生育政策，能起到較好的模范帶頭作用。第三，盡管在地方性法規(guī)中只有黑龍江規(guī)定了計劃生育這個條件，但長期以來很多地方都通過規(guī)范性文件或者內(nèi)部政策在村委會選舉實踐中對候選人提出遵守計劃生育法規(guī)的要求。第四，在《村組法》立法過程中，有部分人大常委會委員明確提出這個要求?？紤]到上述理由，遵守計劃生育政策可以被吸收作為村委會成員候選人的具體條件之一。民政部政權(quán)司對黑龍江地方性法規(guī)的規(guī)定是贊許的，認為這種辦法的好處是“既沒有剝奪村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，又能夠引導村民正確行使民主權(quán)利，同時還能確保在村民自治工作中貫徹執(zhí)行計劃生育政策?！雹佟蛾P(guān)于村委會主任當選資格及工作方式》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2001年第5期。

其余如不搞封建迷信和維護民族團結(jié)等條件，由于缺乏明確的判斷標準，實踐中很難操作，雖然可以被寬泛地解釋為奉公守法的內(nèi)容，但不宜在地方性法規(guī)中加以規(guī)定。

(二)如何規(guī)定“一定文化水平”的具體條件?是否可以進行文化測試或者提出學歷要求?

衡量文化水平的方法有兩項:文化測試或者根據(jù)學歷判斷。前者要求在每一次選舉時進行文化程度測試，以測試成績作為判斷依據(jù);后者則通過在選舉時檢查學歷證書的方法進行甄別。無論采取何種方法，要點在于不能帶有傾向性，不能以提高村官文化素質(zhì)等名義將大多數(shù)村民排除出候選人范圍。

據(jù)教育部官員透露，截至2005年底，中國文盲總?cè)藬?shù)達到1.16億人。②《中國文盲總數(shù)過億》，2007年 4月7 日(更新日期)，http://news.sina.com.cn/c/2007 －04 －07/130312721189.shtml，2011 年 9 月 9日(訪問日期)?？紤]到城市中公共教育服務(wù)，尤其是九年制義務(wù)教育實施情況比農(nóng)村要好很多，文盲仍主要集中在農(nóng)民中。因此，對村委會成員候選人要求太高的學歷顯然是極不合適的，甚至連接受九年制義務(wù)教育這個條件，也未必能保證絕大多數(shù)村民都擁有。在實踐中，地方性法規(guī)如要規(guī)定學歷標準，必須根據(jù)本省、區(qū)農(nóng)村人口受教育情況來確定。

文化測試是另外一種可選方案。美國內(nèi)戰(zhàn)后，有些南方州就要求黑人選民接受難度極高的文化測試，例如要求背誦美國憲法全文等，其結(jié)果是絕大多數(shù)黑人喪失選舉權(quán)。同樣，在村委會選舉過程中，如果進行難度較大的文化測試，或者與村莊治理缺乏關(guān)聯(lián)的特殊文化測試，也有可能產(chǎn)生排斥效果，對此應(yīng)予以禁止和避免。

適用“一定文化水平”的條件，一定要防止農(nóng)村中的知識精英壟斷村委會選舉。為此，如果設(shè)立學歷要求，以小學文化或者初中文化為好;如果進行文化測試，則應(yīng)由省級政府統(tǒng)一組織命題，且題目應(yīng)以識字為主要內(nèi)容，難度以1500個基礎(chǔ)漢字為限(即判斷文盲與否的標準)。

(三)如何規(guī)定“工作能力”的具體條件?是否可以設(shè)立對身體條件的要求?

“工作能力”要求同樣應(yīng)避免帶有傾向性。與“文化水平”相比，“工作能力”更難用客觀標準進行衡量。并且，對于從未擔任過村委會職務(wù)的村民來說，如何衡量其“工作能力”也是個問題。聯(lián)系《村組法》第十八條的規(guī)定，將工作能力與行為能力等同起來考慮比較恰當合適。

身體健康與否，可以成為衡量“工作能力”的具體條件之一。在新《村組法》制定過程中，有些人大常委會委員反映在村委會選舉實踐中，有時會把一些年紀很大的老人選進村委會。年紀太大，身體健康有問題，當然無法完成村委會的各項工作，因此，要求候選人必須擁有足夠勝任村委會工作的身體條件，是合理的。但有兩點應(yīng)予以重視。第一，在立法中不宜設(shè)定與履行職務(wù)無關(guān)的健康標準。殘疾或者某些特殊疾病(例如乙肝等)不應(yīng)成為排斥性條件，否則將構(gòu)成歧視。第二，立法中不宜采用年齡標準。因為年齡與是否健康，是否勝任工作之間缺乏完全對應(yīng)的關(guān)系，很難找到一個確定的年齡進行劃分。民政部政權(quán)司的意見很明確，“在村委會換屆選舉中，對村委會候選人的年齡只能提出一些原則性的要求，不能硬性規(guī)定多大年齡的人才能作為村委會候選人。……否則就有可能違背民意，侵犯農(nóng)民的民主權(quán)利?！雹邸斗蓪Υ逦瘯蓡T候選人沒有年齡限制》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2001年第5期。并且，中辦發(fā)［2009］20號文件明確提出鼓勵縣鄉(xiāng)機關(guān)和事業(yè)單位提前離崗或退休干部通過法定程序積極參與村委會成員的競爭。設(shè)置年齡標準，與這個文件的精神相悖。④參閱民政部政權(quán)司的意見，見《村委會成員候選人有年齡限制嗎》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2010年第4期。同樣，也沒有必要設(shè)置年齡的下限標準⑤唐鳴提出，應(yīng)“借鑒我國婚姻法的經(jīng)驗，將被選舉權(quán)享有者的最低年齡條件規(guī)定在20周歲?！边@個論斷既缺乏強有力的論證，也沒有地方立法經(jīng)驗的支撐。見唐鳴等:《村委會選舉法律問題研究》，第48－49頁。。

居住期限不宜成為具體條件。唐鳴等人提出，村委會成員應(yīng)熟悉本村事務(wù)，因此有必要對候選人在本村的居住期限做出比一般選民更高的限制性要求?？紤]到越來越多的外來人口參選，他建議候選人的居住年限比選舉權(quán)享有者的居住時間規(guī)定長一年左右即可。①見唐鳴等:《村委會選舉法律問題研究》，第49頁。但這個論斷缺乏理論和實踐經(jīng)驗的支撐。并且，由于法律中未包含這個內(nèi)容，所以地方性法規(guī)不可增加這項條件。

(四)“能帶領(lǐng)村民共同致富”是否可以成為具體條件之一?

從地方性法規(guī)的規(guī)定來看，對“能帶領(lǐng)村民共同致富”這個條件存在嚴重分歧。共同富裕是國家發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的根本目標，從這個意義上來說，村委會成員理應(yīng)發(fā)揮帶領(lǐng)村民共同致富的作用。但是，如果將此作為一個候選人的條件，則會產(chǎn)生富人當村官的傾向性后果。因為，如果候選人不是農(nóng)村中先富起來的人，那么他如何才能完成帶領(lǐng)村民共同致富的任務(wù)呢?所以，《村組法》沒有將這個條件吸收進來。

地方立法調(diào)控在這個問題上應(yīng)進行利益衡量。既不能放松對村委會成員帶領(lǐng)致富的要求，也不能走向富人壟斷村委會的結(jié)果。將此條件作為村委會成員的工作要求加以規(guī)定，可能是比較好的出路。這樣，富人壟斷的情況可以避免;同時，又能在尊重村民自由選舉的基礎(chǔ)上起到影響村民投票的效果。

(五)是否允許次級規(guī)范增設(shè)條件?

答案應(yīng)該是否定的。理由有二:(1)村委會選舉的法律規(guī)范，本身就應(yīng)該逐漸地上升到法規(guī)和法律的層面②關(guān)于法律與地方性法規(guī)在村委會選舉規(guī)則規(guī)范中發(fā)揮的作用和各自的分工及其發(fā)展趨勢，見朱中一:《村委會選舉規(guī)則淵源的重構(gòu)》，《湖北行政學院學報》2010年第1期。;(2)村民選舉權(quán)利是一項政治權(quán)利，應(yīng)該實行法律保留原則。③村民自治屬于法律保留事項，其具體制度應(yīng)由法律創(chuàng)設(shè);地方性法規(guī)只能局限于執(zhí)行性立法。見朱中一:《論村委會選舉規(guī)則發(fā)展中地方立法的作用》，《人大研究》2009年第9期。

最后，地方性法規(guī)在規(guī)定村委會成員候選人資格條件時，應(yīng)采取列舉式的形式。《村組法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定具體選舉辦法。通過列舉式規(guī)定來明確村委會成員候選人資格條件，便于基層政府和村民遵照執(zhí)行，他們只需要將地方性法規(guī)的列舉式規(guī)定照抄到村民委員會選舉辦法中去就可以直接適用于各村的換屆選舉。同時，與概括式規(guī)定相比，列舉式規(guī)定能較好地杜絕在村民選舉實踐中出現(xiàn)不符合法律、法規(guī)要求的具體條件。當然，如果能在地方性法規(guī)中將一些常見的違法的或者侵權(quán)的具體條件做禁止性規(guī)定，則更能發(fā)揮實效。

四、結(jié) 論

根據(jù)上述分析，在村委會選舉地方性法規(guī)的立法中，對村委會成員候選人資格條件的執(zhí)行性規(guī)定，可采取以下規(guī)定:

村民提名候選人，應(yīng)當從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。

村民選舉委員會應(yīng)指導村民提名符合下列條件的村民擔任村民委員會成員的候選人:

(一)選舉前三年內(nèi)未被執(zhí)行刑罰;

(二)選舉前三年內(nèi)沒有違反計劃生育政策;

(三)選舉時未被剝奪政治權(quán)利;

(四)有小學以上文化水平;

(五)具有完全行為能力，身體健康，能完成村民委員會工作。

任何國家機關(guān)和組織都不得對村民委員會成員候選人設(shè)立除上述規(guī)定以外的任何限制性條件。