淺談對多種違法行為的合并處罰

■文/王京雷 王長文

在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法中，經(jīng)常會遇到在一個案子中行政相對人存在多種違法行為的情況。多種違法行為的社會危害性相對較大，若是簡單的擇一重罰，而不合并處罰，可能會出現(xiàn)對違法行為漏罰的情形，則會放縱當事人的違法行為，有違《行政處罰法》中的“過罰相當”原則。正確運用合并處罰，對行政執(zhí)法工作有重要意義。

概 念

合并處罰的概念來源于刑事法典理論的“數(shù)罪并罰”。在行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)類似于刑法中“數(shù)罪并罰”的情形?！缎姓幜P法》并無相應(yīng)的合并處罰的具體規(guī)定，但是合并處罰的概念在一些具體的行政法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定中都有所涉及，例如：

《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第五十二條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員觸犯不同的法律規(guī)定，有兩個以上應(yīng)當給予行政處罰的安全生產(chǎn)違法行為的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當適用不同的法律規(guī)定，分別裁量，合并處罰。

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百三十八條規(guī)定：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容。

《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第五條規(guī)定：在同一違反《食品衛(wèi)生法》的案件中，有兩種以上應(yīng)當給予行政處罰的違法行為時，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當分別裁量，合并處罰。

通過對以上相關(guān)條款內(nèi)容的理解，我們可以將行政處罰中的合并處罰定義為：一個行政相對人（組織或個人）在一定的行政法律關(guān)系中，存在兩種以上應(yīng)當受到行政處罰的違法行為，有管轄權(quán)的行政機關(guān)對其違法行為分別裁量后，按照法定的原則，決定應(yīng)給予何種行政處罰的適用制度。

適用條件

1．必須是同一個行政相對人，合并處罰必須是針對同一個行政相對人,若不是同一個行政相對人，就不存在著合并處罰的問題。

2．必須存在兩種以上（兩種）違法行為。存在兩種以上違法行為,這是合并處罰的前提條件，若不存在兩種以上違法行為，則談不上合并處罰。

3．必須在一定的行政法律關(guān)系中，比如行政相對人既有違反《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》的行為，又有違反《刑法》的行為，那么，質(zhì)監(jiān)部門不能對違反行政相對人《刑法》的行為合并處罰。

4．必須由有管轄權(quán)的行政機關(guān)實施，比如A企業(yè)同時存在無證生產(chǎn)、假冒廠名以及無營業(yè)執(zhí)照的違法行為，那么質(zhì)監(jiān)部門只能僅對無證生產(chǎn)和假冒廠名合并處罰，而不能對無照經(jīng)營行為也合并處罰，應(yīng)交由工商部門處理。

正確運用

對多個違法行為如何正確地運用合并處罰，根據(jù)法學(xué)原理及相關(guān)實踐，我們認為應(yīng)把握好以下四個原則：

1．吸收原則。指將兩種以上應(yīng)當處罰的違法行為分別定性裁量，然后選擇相同罰種中最重的罰項執(zhí)行處罰，其余較輕的罰項被吸收而不予執(zhí)行。在具體執(zhí)法實踐中，適用吸收原則的情況主要為行為罰。行為罰的主要表現(xiàn)形式既有最重的吊銷許可證，也有其次的責令停產(chǎn)停業(yè)。在同時存在上述兩種處罰的違法行為時，只需執(zhí)行吊銷許可證的行政處罰，責令停產(chǎn)停業(yè)的罰項被吸收不需執(zhí)行，因為吊銷許可證的處罰已表示其必須停產(chǎn)停業(yè)，所以再執(zhí)行責令停產(chǎn)停業(yè)已無實際意義。另外，沒收違法所得等處罰也應(yīng)按吸收原則處罰。

2．限制加重并罰。這是在執(zhí)行財產(chǎn)罰中的罰款時所采用的最多的一種并罰方法。依照“限制加重原則”，在對數(shù)種違法行為分別采取罰款的行政處罰時，其罰款金額應(yīng)在各單項罰額中最高單項罰款額以上、各單項罰款額之和以下的幅度內(nèi)確定。應(yīng)注意的是，在適用限制加重并罰時，必須做到“分別裁量，合并處罰”，即對違法行為人的數(shù)種違法行為分別量罰，然后按照限制加重的原則在分別量罰后的各單項罰款額中最高單項罰款額以上、各單項罰款額之和以下確定具體的罰款額。如：A企業(yè)生產(chǎn)致病性微生物超過食品安全標準限量的食品，其貨值金額不足1萬元，該行為應(yīng)處2000元以上5萬元以下罰款。另外，A企業(yè)還存在生產(chǎn)經(jīng)營無標簽的預(yù)包裝食品的行為，同時也應(yīng)處2000元以上5萬元以下罰款。假如經(jīng)分別裁量給予A企業(yè)第一種行為處以兩萬元的罰款，給予第二種行為處以1萬元的罰款，最后決定應(yīng)在最高單項罰款額兩萬元以上，兩項之和三萬元以下確定罰款數(shù)額。

3．并科處罰。并科處罰在行政執(zhí)法實踐中也比較常見，即在數(shù)種違法行為需給予不同罰種的行政處罰時，如既有責令停止違法行為，又有罰款及沒收違法所得，這些罰種中行為罰和財產(chǎn)罰并有，罰種間既不能吸收，又不能限制加重，應(yīng)分別裁量后，并列給予行政處罰。

4．混合原則，即存在數(shù)種違法行為，分別裁量后，需執(zhí)行上述兩種以上（含兩種）合并處罰的情況。

應(yīng)用舉例

案例： A公司生產(chǎn)、銷售未經(jīng)強制性認證產(chǎn)品案。

某縣質(zhì)監(jiān)局對A公司進行檢查，并進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)A公司擅自出廠、銷售未經(jīng)強制性認證的GGD型交流低壓配電柜的事實?，F(xiàn)場A公司成品倉庫有2臺該型號的產(chǎn)品，并且該產(chǎn)品貼有3C標志，其售價為5000元/臺。另外，A公司已出廠銷售2臺同樣貼有3C標志的該產(chǎn)品。

此案中，A公司主要存在兩種違法行為：一是列入目錄的產(chǎn)品未經(jīng)認證，擅自進行出廠、銷售，違反《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》第十條第一款規(guī)定。二是冒用3C認證標志，違反《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》第三十三條規(guī)定。

對以上兩種違法行為分別裁量：

第一種違法行為，應(yīng)按《認證認可條例》第六十七條：“列入目錄的產(chǎn)品未經(jīng)認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經(jīng)營活動中使用的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”給予處罰。

第二種違法行為，應(yīng)按《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條：“偽造產(chǎn)品產(chǎn)地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用認證標志等質(zhì)量標志的，責令改正，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照”給予處罰。

那么，本案合并處罰應(yīng)遵循以下原則：第一種違法行為處罰無“沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品”的處罰，應(yīng)并科處罰；兩種處罰中，罰款應(yīng)按照限制加重原則執(zhí)行；沒收違法所得應(yīng)按吸收原則執(zhí)行。

通過以上案例，我們可以看到合并處罰相對于簡單的擇一重罰來說，量罰更為準確、適當，可以防止擇一處罰可能對某些違法行為漏罰的情況，從而更加體現(xiàn)行政處罰之“過罰相當”原則。總之，合并處罰既是法學(xué)理論問題，也是執(zhí)法實踐問題。執(zhí)法理論來源于執(zhí)法實踐，又指導(dǎo)、服務(wù)于執(zhí)法實踐。目前，在質(zhì)監(jiān)部門相關(guān)規(guī)章制度還沒有對合并處罰作出具體規(guī)定的情況下，更需要廣大同仁進行具體的實踐和深入的探討。