關(guān)于我國食品安全財政投入的思考及對策：基于對比分析美國的食品安全財政預(yù)算

彭亞拉，鄭風(fēng)田，齊思媛

(中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京，100872，China)

一、導(dǎo)言

自上個世紀(jì)90年代后期以來，我國食品安全問題頻發(fā)，引起民眾極大關(guān)注。僅就2011年來看，從年初的“雙匯瘦肉精”，到8月“沃爾瑪假綠色豬肉”，再到“染色饅頭”、“地溝油”、“黃曲霉毒素牛奶”，食品安全事件一度成為消費者和媒體關(guān)注的焦點。2011年2月，繼李克強副總理強調(diào)“重典治亂”后，4月，國家主席胡錦濤明確把健全食品藥品監(jiān)管體系作為當(dāng)前要重點抓好的八項工作內(nèi)容之一［1］，緊接著“打四黑、除四害”，“食品安全瀆職入刑”等強有力的措施實施，以及針對“瘦肉精”，“地溝油”問題進行專項打擊等，都凸顯了國家下大力氣整治食品安全的決心［2］。

這些專項整治，或者說運動式的治理方式，短期內(nèi)在局部范圍確實起到了積極有效的作用，但成果難以持久。以“瘦肉精”為例，我國曾于2001，2007年先后兩次專項整治，而2011年“瘦肉精”事件卷土重來。因此，要保障我國食品安全的長治久安，就需要以強有力的國家財政為支撐，形成食品安全監(jiān)管的長效機制。

二、我國食品安全財政投入現(xiàn)狀分析

改革開放以來我國經(jīng)濟實現(xiàn)了較快增長，2006年至2010年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長11.2%，按現(xiàn)有價格計算，年均增長16.6%;其中2011年GDP達(dá)461564億元，連續(xù)三年超越日本，為世界第二大經(jīng)濟體，預(yù)計2012年我國GDP將達(dá)到511646.94億元，繼續(xù)縮小同美國的差距，或?qū)⑦_(dá)到美國的1/2以上(如圖1)。同期全國財政收入年均增長21.3%，其中2011年我國全年財政支出預(yù)算為108930億元，約為同年美國財政支出的45.35%(如圖2)。

圖1 2009-2012年美、中、日三國GDP對比(億元計)*數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計年鑒。

圖2 2009-2011年中美兩國財政支出額對比(億元計)*數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計年鑒。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，從整體意義上說，人們已基本解決溫飽問題，部分省市地區(qū)甚至已達(dá)到中等富裕水平，國內(nèi)相關(guān)政策正在不斷改變以適應(yīng)新形勢，解決新問題。2004年以來，我國的基本政策，尤其是財政政策開始關(guān)注民生領(lǐng)域，并不斷加大對民生各領(lǐng)域的投入。2010年我國人口基數(shù)突破13億，無論是食品的數(shù)量安全還是食品的質(zhì)量安全均成為民眾最為關(guān)心的問題，也是關(guān)系國計民生的重大問題。然而，我國用于食品安全的財政投入不足，投入模式不合理，致使食品安全的監(jiān)管存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)管的不到位不能及時發(fā)現(xiàn)與控制食品安全問題，致使該問題嚴(yán)重化擴大化，威脅消費者健康。根據(jù)2010年全國公共財政支出決算數(shù)據(jù)顯示，我國用于食品安全財政投入約占財政總支出的0.34%。國家在“醫(yī)療衛(wèi)生”項目下用于“食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)”的決算為124.52億元，其中用于食品藥品安全的投入為12.16億元;而用于“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”的投入為39.75億元，僅占農(nóng)業(yè)總投入的1%［3］。遠(yuǎn)不能滿足我國農(nóng)產(chǎn)品與食品安全監(jiān)管的需要。

(一)我國與美國食品安全財政投入對比分析

符合需要的基本財政投入是保證食品安全監(jiān)管有效實施的重要和必要條件。以美國為例，作為世界上食品較安全的國家之一，美國通過多年的實踐已經(jīng)形成了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰沂称钒踩暧^管理體制。無論是其以FDA(食品藥品監(jiān)督管理局)為主，多個部門協(xié)同管理的食品安全監(jiān)管體系，還是以“五大國家食品安全戰(zhàn)略計劃”為核心的協(xié)同合作體系，都極大的提高了食品安全監(jiān)管效率，強化了食品安全的保證能力。同時，我們可以看到，即使在食品安全監(jiān)管體系及制度基本成型的現(xiàn)在，美國每年仍投入巨大的人力、物力、財力用于食品安全監(jiān)管事務(wù)。2010年美國決算案中僅“健康研究和食品安全”一項就占到美國財政總預(yù)算的1.10%，為383.4億美元，而保證食品數(shù)量與營養(yǎng)安全的“食品和營養(yǎng)援助”項目更是占到2.75%，約952億美元，兩項合計約1335億美元，占財政總預(yù)算的3.85%。到2012年預(yù)算中，上述數(shù)據(jù)繼續(xù)放大，與食品數(shù)量及質(zhì)量安全有關(guān)的財政投入比例達(dá)3.89%，甚至比其著名的“老兵福利”項目還多0.63%(詳見圖3)。

在美國2010年財政決算中，用于食品安全保障的經(jīng)費包括以下兩方面:一方面，美國農(nóng)業(yè)部(USDA)擁有一項龐大的食物援助計劃，其中涵蓋了15個子項目，覆蓋人群廣，項目針對多種類亞人群的特殊情況，有效的保障了美國眾多家庭的食物數(shù)量安全和營養(yǎng)0.8%安全，該項目計劃年投入總額高達(dá)941.73億美元;加上約占USDA總預(yù)算的0.8%用于“食品安全監(jiān)測”的10.3億美元和用于農(nóng)業(yè)研究中心(USDA-Agricultural Research Service，ARS)下食品安全的研究項目的2.08億美元［4］，三項合計總投入占 USDA總財政支出的74%，占美國國家財政總支出的3%左右。另一方面美國食品藥品監(jiān)督管理局(Food and Drug Administration，F(xiàn)DA)獲得財政撥款達(dá)80億美元，占國家財政總支出的0.2%［5］。此外，美國國防部、環(huán)保署、疾控中心等部門也都有用于食品安全相關(guān)的投入，從經(jīng)費上為國家相關(guān)食品安全監(jiān)管和研究提供了可靠保證(詳見表1)。

圖3 2012年美國財政預(yù)算食品安全投入項目比重(%)

以具體項目的投入為例，2009年我國開始實施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃，該風(fēng)險監(jiān)測計劃包括對于農(nóng)獸藥殘留的監(jiān)測和食源性疾病監(jiān)測兩大部分，覆蓋全國100%的省份、73%的市和25%的縣，2011年國家投入1億元推進該計劃的實施。美國農(nóng)藥殘留監(jiān)測計劃年投入10億美元［6］，僅加州農(nóng)業(yè)部門每年投入農(nóng)藥殘留監(jiān)測的費用就達(dá)4800萬美元。兩相比較可見，除部門總財政支出上存在相當(dāng)差距外，在具體監(jiān)測項目的投入中，我國也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國的財政投入水平。

相較于美國已基本完善的食品市場監(jiān)管模式，我國現(xiàn)階段無論是國家級食品安全監(jiān)管模式還是相關(guān)監(jiān)測機構(gòu)的設(shè)立，監(jiān)測項目的設(shè)置都存在較大不足。此外，我國的食品市場還存在“生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)模偏小、數(shù)量龐大、高度分散”的特點，僅以生豬養(yǎng)殖為例［7］，美國養(yǎng)豬戶數(shù)僅有7萬，我國則有6700多萬戶;美國養(yǎng)殖規(guī)模在500頭以上養(yǎng)殖戶提供的生豬出欄量占全國的96.6%，我國養(yǎng)殖規(guī)模在500頭以上養(yǎng)殖戶提供的生豬出欄量僅占全國的31.5%;美國4家大型肉類企業(yè)所占市場份額超過90%，我國排名在前10位的企業(yè)所占份額不到10%，這種特點又加大了我國在食品生產(chǎn)過程的管理和相關(guān)監(jiān)測活動的難度，更凸顯出我國食品安全財政投入的不足。

表1 中美兩國同期用于食品安全相關(guān)部門財政投入對比

(二)我國食品安全財政投入與其他民生相關(guān)事務(wù)的財政投入比較

近年來，國家不斷加大對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化領(lǐng)域等的財政支持力度。2010年國內(nèi)民生相關(guān)公共財政支出決算詳見表2。

2011年全國財政支出結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，主要民生支出項目情況如下［3］:教育支出16116億元，占財政投入總支出的17.9%，比上年增加3566億元，增長28.4%;醫(yī)療衛(wèi)生支出6367億元，占財政投入總支出的7.07%，比上年增加1563億元，增長32.5%;社會保障和就業(yè)支出11144億元，比上年增加2013億元，增長22%;農(nóng)林水事務(wù)支出9890億元，比上年增加1760億元，增長21.7%;環(huán)保支出 2241元，比上年增加 176億元，增長7.2%;一般公共服務(wù)支出11109億元，比上年增加1772億元，增長19%。但相較于這些項目，我國用于食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)的投資僅增加9.81億元，增長僅為8.55%。

相形之下，我國在環(huán)保事務(wù)上的投入遠(yuǎn)大于食品安全。2010年我國共投入2441.98億元用于環(huán)境保護，占國家財政總支出的2.71%，同期美國環(huán)保署(EPA)的投入為87.9億美元，占國家財政總支出的0.24%。環(huán)境保護和食品安全的監(jiān)測都需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)監(jiān)測系統(tǒng)的構(gòu)建，以期形成長效的監(jiān)測體系，從變動的數(shù)字中發(fā)現(xiàn)問題，及時預(yù)警，用預(yù)防為主的控制方法維護國家安全。相對于我國環(huán)保部門中用于“環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”的資金28.19億元，我國卻沒有用于食品安全的“監(jiān)測和監(jiān)察”專項資金。同樣的情況也發(fā)生在部門內(nèi)信息化建設(shè)管理上。另外，相對于教育和保障性住房的財政支出快速增長的形勢，食品安全的相關(guān)支出明顯不足。

三、中美兩國現(xiàn)有食品安全財政投入模式比較

我國的現(xiàn)有的食品安全財政投入，不僅投入量少，還存在投入模式傳統(tǒng)，資金使用效率低以及資源浪費等問題，這些問題都在一定程度上制約了我國食品安全體系的構(gòu)建。

不同于我國傳統(tǒng)投入為主的模式，美國用于食品安全監(jiān)管的財政支出分為兩個部分，一部分是食品安全行政管理的部門投入，另一部分是針對國家現(xiàn)行的戰(zhàn)略項目采取的項目投入。而后者的投入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。2010年美國人類健康服務(wù)部(HHS)中用于FDA的部門預(yù)算為26.01億美元，而用于FDA下國家項目的投入?yún)s高達(dá)32.86億美元，是部門預(yù)算的1.26倍，到2012年DHHS的財政預(yù)算中這項數(shù)據(jù)比更是達(dá)到近2倍(見表3)［8］。

表2 2010年國內(nèi)民生項目公共財政支出決算對比

表3 FDA項目預(yù)算與部門預(yù)算對比*

2010年USDA決算中與食品相關(guān)事務(wù)的投入包括:“食品營養(yǎng)服務(wù)”、“食品安全和監(jiān)測服務(wù)”以及“研究、教育、經(jīng)濟”(REE)項目中的部分內(nèi)容。投入資金分別達(dá)941.73億美元、10.29億美元以及29.95億美元(詳見表4)。這些部分幾乎全部以項目的方式投入。

以美國農(nóng)業(yè)部的REE項目為例，四個子機構(gòu)共同承擔(dān)其下全部的項目，分別是:“農(nóng)業(yè)研究中心(ARS)”，“國家食品和農(nóng)業(yè)機構(gòu)(NIFA)”，“經(jīng)濟研究中心(ERS)”，和“國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計中心(NASS)”。而ARS作為其下最重要的實驗室，承擔(dān)了22個國家項目，其中食品安全和營養(yǎng)相關(guān)研究占了較大部分。ARS的2012的預(yù)算投入達(dá)13.66億美元。食品安全和營養(yǎng)部分的預(yù)算占其總數(shù)的18%(見圖4)，約為2億美元。僅食品安全國家108(NP108)項目的資金就達(dá)1.14億美元。在大量項目資金的支撐下，美國以完善、強大的食品安全國家項目體系作為食品安全監(jiān)管的主要部分。該體系有五大類，共計30多項國家計劃(詳見表5):

表4 2012年美國農(nóng)業(yè)部財政預(yù)算中食品相關(guān)項目表

圖4 2012年美國ARS研究和信息項目預(yù)算分布

表5 美國國家項目計劃詳表

續(xù)表

與美國不同，現(xiàn)階段我國正缺乏針對食品安全問題的國家級項目計劃。食品的質(zhì)量安全涉及“從農(nóng)田到餐桌”的整個過程，僅靠現(xiàn)有的分部門分段管理極易產(chǎn)生監(jiān)管空白和重復(fù)建設(shè)的問題。多項研究表明，我國目前用于食品安全監(jiān)管的資金投入分散，源頭監(jiān)管資金數(shù)量有限，形成“中間大，兩頭小”的畸化局面，造成在國家層面上，監(jiān)管機構(gòu)不能有效把握我國食品安全的總體形勢，進行有效預(yù)警，達(dá)成預(yù)防為主的目的;在基層層面上，日常監(jiān)測覆蓋縱深不足，源頭難以達(dá)成的點對點的監(jiān)控。

項目投入的優(yōu)勢就在于，國家通過項目預(yù)算既能保證財政投入資金有的放矢，防止挪用他處;又便于相關(guān)部門對項目的實施情況進行考核和績效評估，及時裁撤不合理項目，減少資金的浪費和重復(fù)投入。同時，由于國家食品安全監(jiān)管各部門權(quán)責(zé)不同，工作人員數(shù)量較多，監(jiān)管覆蓋范圍廣，有效的國家項目計劃可以幫助各部門聯(lián)合協(xié)作，統(tǒng)籌管理。典型的例子是美國在項目計劃指導(dǎo)下建立協(xié)調(diào)委員會，如國家營養(yǎng)監(jiān)測與相關(guān)研究計劃(National Nutrition Monitoring and Related Research Program，NNMRRP)成立了一個部門合作委員會來協(xié)調(diào)下屬50多個監(jiān)測和評價美國人群健康和營養(yǎng)狀況的項目［9］，充分調(diào)動各部門的監(jiān)管積極性，既避免多部門監(jiān)管過程中權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管效率低下，部門機構(gòu)重復(fù)建設(shè)的問題，又可以提升部門職權(quán)范圍，充分利用現(xiàn)有人力、物力資源，避免浪費。

四、我國食品安全財政投入的主要問題

食品安全的監(jiān)督和管理屬于公共物品，由于生產(chǎn)者不會主動提供公共物品，而消費者也很難為這部分公共品提供額外的支出，因此，食品安全的公共物品性質(zhì)決定了國家財政投入和相關(guān)基金的使用是保證國家食品安全項目經(jīng)費的主要來源，同時國家食品安全項目經(jīng)費投入方式的合理性也制約著投入經(jīng)費利用的有效性。上述兩方面構(gòu)成了我國食品安全財政投入的主要問題。

(一)財政投入不足制約食品安全監(jiān)管的全面覆蓋

食品是關(guān)乎消費者生命安全的經(jīng)驗品，對于食品安全的管理不能僅依托結(jié)果管理，等事故發(fā)生后再去解決，而應(yīng)采取預(yù)防為主的管理方式。由于食品的產(chǎn)業(yè)鏈長，涉及的范圍廣，要想有效了解國家關(guān)于食品安全的總體情況，就需要在“農(nóng)田到餐桌”的各個環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵控制點設(shè)立監(jiān)測，全面監(jiān)測食品安全。只有足夠的監(jiān)測覆蓋，足夠密度的抽樣，以及足夠的現(xiàn)場監(jiān)察才能及時發(fā)現(xiàn)隱性風(fēng)險，最大可能防范食品安全事件的發(fā)生。

1.財政投入不足制約監(jiān)測種類和抽樣數(shù)量——覆蓋不足

要保證食品安全，監(jiān)測和檢測是不可或缺的環(huán)節(jié)。要使監(jiān)測有效就需要保證足夠的抽樣數(shù)量和監(jiān)測種類。食品安全的監(jiān)測檢測費用很高，以瘦肉精為例，其快速檢驗是一項篩查性的檢測，而確證需要更高精度的檢測，兩項相加一個樣品的檢測費用大約需要1000元。就瘦肉精檢測一項呼和浩特市每日用于快速檢測的費用約在3萬元左右。同樣，一個大型肉制品生產(chǎn)廠商，若其年屠宰量在1000萬頭左右，抽檢率僅為3%-10%時，其試紙消耗的成本就高達(dá)6000萬元-7000萬元，此費用并未包含確證檢驗所需要的費用。

在美國，食品安全監(jiān)測環(huán)節(jié)是監(jiān)管的最重要環(huán)節(jié)，檢測種類多，抽樣數(shù)量充足，確保了消費者的食品安全。在美國僅畜禽產(chǎn)品殘留監(jiān)測所涉及的產(chǎn)品就包括了肉類、禽類及蛋類等11類，依據(jù)快速檢測和多殘留確證檢測方法，通過科學(xué)的方法遴選監(jiān)控物質(zhì)。監(jiān)測對象基本涵蓋了國內(nèi)主要的獸藥、農(nóng)藥和重金屬［10］。美國“農(nóng)獸藥殘留監(jiān)測計劃”要求監(jiān)測130種化合物，包括:獸藥81種;有機氯和有機磷類農(nóng)藥46種;以及砷制劑和重金屬鎘、鉛［11］。類似的，2001年，我國農(nóng)業(yè)部啟動了“無公害食品行動計劃”，到2009年該項目已經(jīng)覆蓋全國200多個大中城市，主要對β-受體激動劑、磺胺類物質(zhì)、沙星類物質(zhì)進行了殘留監(jiān)測。我國殘留物監(jiān)測種類較少，即使是監(jiān)測數(shù)量較多的動物及動物源性食品殘留監(jiān)測種類也不到美國的1/3;且監(jiān)測方法單一，以單殘留檢測方法為主，技術(shù)手段落后。這些都是受到經(jīng)費不足和技術(shù)力量薄弱的限制。

2.財政投入不足制約食品安全信息采集及平臺的建設(shè)——缺乏信息共享

財政投入為食品安全的信息采集工作提供了支持。美國相關(guān)食品安全監(jiān)管項目，以項目資金為依托，廣泛利用信息技術(shù)，包括電子表格抽樣系統(tǒng)、自動進口信息系統(tǒng)、違法殘留信息系統(tǒng)等;通過數(shù)據(jù)挖掘和利用，將所有相關(guān)的監(jiān)測計劃、結(jié)果等都在網(wǎng)站公開。以食源性疾病監(jiān)測項目為例，美國主要采用三套監(jiān)測網(wǎng)工具系統(tǒng)，即食源性疾病主動監(jiān)測網(wǎng)系統(tǒng)(FoodNet)、脈沖凝膠電泳DNA指紋圖譜監(jiān)測網(wǎng)系統(tǒng)(PulseNet)和國家抗生素耐藥性監(jiān)測網(wǎng)系統(tǒng)(NARMS)，對全國食源性疾病發(fā)生及變化趨勢進行監(jiān)測［12］。將以前的被動監(jiān)測變?yōu)橹鲃颖O(jiān)測。避免了食源性疾病層層上報的過程中由于要報告的環(huán)節(jié)多、情況復(fù)雜，出現(xiàn)報告的食源性疾病人數(shù)漏報、錯報的現(xiàn)象［13］。由于監(jiān)管數(shù)據(jù)的充分準(zhǔn)確及時公開，有效的提高了監(jiān)管的效率。

目前，我國的信息采集分布在農(nóng)業(yè)部，衛(wèi)生部等各部委中，相關(guān)資金投入少且分散;各部委信息采集技術(shù)利用開發(fā)少，數(shù)據(jù)相對分散，整體質(zhì)量不高，僅從農(nóng)獸藥殘留監(jiān)測項目來看，美國年監(jiān)測數(shù)據(jù)就是我國的20倍，差距顯著。同時由于資金投入模式及管理機制的不合理，使得部門間缺乏數(shù)據(jù)的交流和共享，一方面造成了部門間監(jiān)測數(shù)據(jù)存在重復(fù)抽樣，資源浪費嚴(yán)重;另一方面，阻礙了國家監(jiān)測信息的公開，既不能為國家的監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持，也不能改變消費者處于信息不對稱劣勢地位的現(xiàn)狀，降低了市場本身作為食品安全控制的重要力量的作用，導(dǎo)致公眾滿意度低。

3.財政投入不足制約基層食品安全監(jiān)管的建設(shè)——制約源頭監(jiān)管

雖然，“食品安全法”規(guī)定在宏觀層面上由衛(wèi)生部統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)各部門進行食品安全管理。但是在具體的執(zhí)行層面上，還是各部門分段管理，易產(chǎn)生職能的重復(fù)和監(jiān)管空白。目前我國食品安全的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立到縣級，同時由于經(jīng)費不足和投入不合理導(dǎo)致現(xiàn)有監(jiān)管基層問題集中，主要表現(xiàn)為日常監(jiān)管執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，縣以下基層機構(gòu)缺失，基礎(chǔ)監(jiān)測設(shè)備重復(fù)建設(shè)，缺乏先進的快速檢驗設(shè)備等。

美國主要強調(diào)通過有效的源頭監(jiān)管，確保國內(nèi)的食品質(zhì)量安全。其源頭監(jiān)管主要表現(xiàn)在兩個方面:一是強調(diào)基層實驗室的構(gòu)建，F(xiàn)DA在全國設(shè)立的5個大區(qū)檢測中心，與USDA在全國構(gòu)建了50多個州級農(nóng)殘檢測機構(gòu)，共同完成農(nóng)藥殘留項目的源頭監(jiān)測項目。其還通過與地方的實驗室鑒定合作意向書保證基層的檢測工作有效運行。為保證基層監(jiān)管能夠有效進行，基層實驗室在檢測過程中采用包括氣譜、液譜、氣質(zhì)、液質(zhì)等在內(nèi)的先進儀器。同時，美國通過完善的源頭控制體系，保證了70-80%的產(chǎn)品在進入市場前接受抽樣檢測，并確保剩余的20%-30%在市場內(nèi)進行抽檢。除此之外，USDA和FDA兩個部門還在基層設(shè)立“食品安全監(jiān)察員(Inspector)”，負(fù)責(zé)樣品采集、加工過程控制和控制農(nóng)藥施用。其中，USDA-FSIS的7400多名監(jiān)察員監(jiān)管了全國6000多家企業(yè)，有效監(jiān)控了國內(nèi)超過90%的源頭產(chǎn)品安全。

與美國強調(diào)基層監(jiān)管不同，我國用于食品安全基層監(jiān)管的經(jīng)費嚴(yán)重不足，2010年24%的市、30%的縣沒有食品安全抽檢經(jīng)費。由于我國財政投入不足的制約，造成了我國基層監(jiān)管人員嚴(yán)重不足，我國66%的縣級監(jiān)管機構(gòu)沒有專門的食品安全科室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有專職的食品安全監(jiān)管人員［14］。目前，我國食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和小作坊約46.2萬個，而全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)從事食品生產(chǎn)加工監(jiān)管的行政人員6210人，人均監(jiān)管74個生產(chǎn)單位［15］。此外，現(xiàn)有的監(jiān)管人員中，絕大多數(shù)不是專業(yè)人員，缺少專業(yè)知識，無法監(jiān)管到位，甚至有無編人員從事執(zhí)法工作，也影響行政執(zhí)法的合法性。監(jiān)管任務(wù)重、人員不足的矛盾非常突出。除了人員的矛盾外，我國基層實驗室儀器設(shè)備落后，51%的監(jiān)管機構(gòu)沒有配備快速檢測設(shè)備，即使有設(shè)備的實驗室多數(shù)也因無經(jīng)費補充試劑而長期閑置。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民群眾對產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求不斷提高，食品安全監(jiān)管部門壓力日益加大。而我國大多數(shù)的食品安全問題是發(fā)生在生產(chǎn)源頭的，幾成空白的源頭監(jiān)管為我國的食品安全埋下了隱患。

(二)落后的投入機制，制約我國食品安全監(jiān)管的有效運行

1.投入模式制約國家食品安全戰(zhàn)略考慮和統(tǒng)籌安排——投入產(chǎn)出效率低

我國13億多人口每天消耗200萬噸糧食、蔬菜、肉類等食品，共有食品生產(chǎn)企業(yè)40多萬家、食品經(jīng)營主體323萬家、餐飲單位210萬家、農(nóng)牧漁民2億多戶［16］。要對所有的食品項目實現(xiàn)監(jiān)測和風(fēng)險評估不可能單單依靠某個部門或某個省份(自治區(qū)、直轄市)，這就需要將食品安全問題上升到國家層面，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)管理，用最有效的資源解決最關(guān)鍵的問題。而這部分資金的來源應(yīng)以國家的財政投入為主，地方財政支持為輔。2010年美國FSIS用于食品安全和監(jiān)測計劃的財政預(yù)算中88.71%源自聯(lián)邦財政投入。聯(lián)邦和地方的投入(詳見表6):

表6 美國FSIS項目聯(lián)邦及地方財政投入對比

美國實施的國家級食品安全計劃以及相關(guān)食品安全項目體系，有效地保證了聯(lián)邦政府和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的關(guān)系，加大了監(jiān)管聯(lián)動效率，提高了食品安全的管理效力。美國現(xiàn)有的食品安全戰(zhàn)略計劃主要包括:“國家監(jiān)測計劃(US MONITORING PLAN)”、“食品安全計劃(FOOD SAFETY PROGRAM)”、“食物援助計劃(FOOD AIDs PROGRAM)”、“風(fēng)險分析”以及“預(yù)警體系”五個方面，從食品安全的“量”到“質(zhì)”全面分析，統(tǒng)籌管理。國家財政投入和相關(guān)基金的使用是保證食品安全五大國家計劃經(jīng)費的主要來源。項目投入為主的資金投入機制，使得食品安全財政預(yù)算緊緊圍繞著相關(guān)國家計劃展開，強化投入產(chǎn)出效率。我國缺乏完善的國家級食品安全項目體系，行政部門投入為主的資金投入模式，制約了國家層面上的戰(zhàn)略考慮和統(tǒng)籌安排，使國家整體食品安全狀況趨于失控。

2.投入模式的缺陷致使資金過于分散——難以避免監(jiān)管重復(fù)和空白

目前，我國采取了多部門分段監(jiān)管的模式，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商、質(zhì)檢等部委分別對食品安全的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，各部委中又包含多個與食品安全監(jiān)管相關(guān)的司局級單位，以質(zhì)檢部門為例:我國國家質(zhì)檢部門共有20個司局級單位以及15個直屬事業(yè)單位，其中與食品安全監(jiān)管相關(guān)的“衛(wèi)生檢疫監(jiān)管司”、“動植物檢疫監(jiān)管司”、“進出口食品安全局”等9個司局級單位共同承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。國家傳統(tǒng)的部門投入方式，將有限的用于食品安全的資金分散于幾大部委的幾十個子部門，一方面，由于自上而下分配資金的過程中層層分流，致使到達(dá)基層的資金數(shù)量有限，不能起到有效的源頭監(jiān)管;另一方面，橫向上由于監(jiān)管部門眾多，機構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，也使得資金的利用被極大的分散，不能有效滿足各級監(jiān)管的需求。

同時，相關(guān)監(jiān)測實驗室歸口于不同部委，在儀器的購置和人員的培訓(xùn)中，極易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的狀況，在較小的范圍內(nèi)多個職能相似的檢測機構(gòu)同時存在，如僅在寧波市北侖區(qū)內(nèi)就有3家定量檢測機構(gòu)——分別隸屬于北侖出入境檢驗檢疫局、區(qū)農(nóng)業(yè)局和區(qū)衛(wèi)生局——均對全區(qū)農(nóng)村菜市場和超市食品進行快速抽檢，而其監(jiān)測的切入點基本相同，造成抽樣重復(fù)和檢測資源的浪費。而全國范圍內(nèi)，基層實驗室和檢測經(jīng)費、人員又十分緊張。同時，缺乏尖端檢測實驗室，制約監(jiān)測的廣度與深度。

而項目投入的方式，可以將檢測機構(gòu)設(shè)置在項目之中，利用項目的資金投入與各機構(gòu)實驗室簽訂合同，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各部門下屬實驗室，權(quán)責(zé)明晰，即可充分利用已有的檢測資源，避免重復(fù)浪費，又可統(tǒng)籌安排，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)置重點實驗室，保證大型檢測項目的進行，從而達(dá)到有效防控，避免監(jiān)測重復(fù)和空白情況的發(fā)生。

3.投入模式的缺陷制約常態(tài)化的資金利用——缺乏預(yù)防性項目投入

國家針對食品安全的財政投入除了需要加大投入力度，改革投入模式外，還應(yīng)引入預(yù)防為主的理念，加大預(yù)防性投入。預(yù)防性投入應(yīng)包括國家相關(guān)監(jiān)測計劃投入，基本監(jiān)測檢測機構(gòu)的設(shè)置以及設(shè)備的購置，國家級風(fēng)險分析，信息平臺的構(gòu)建、相關(guān)人員的教育培訓(xùn)、相關(guān)行政事務(wù)和機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)的投入等。在這一點上，美國聯(lián)邦政府通過“國家監(jiān)測計劃”，對國內(nèi)的“農(nóng)獸藥殘留”、“營養(yǎng)狀況”以及“食源性疾病”三個方面進行了有效的預(yù)防控制，降低了國內(nèi)相關(guān)事件的發(fā)生率，同時以適時的監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，了解國內(nèi)食品安全的現(xiàn)狀，積極調(diào)整相關(guān)政策，維持食品市場的安全穩(wěn)定。2012年USDA用于“國家監(jiān)測計劃”的監(jiān)測預(yù)算達(dá)10.11億，這些資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，擴大信息通訊系統(tǒng)并加大帶寬，加強人員的招募培訓(xùn)［17］。該種投入方式屬于常態(tài)性投入，是一種資本累加的過程，常年性的投入帶來長期性監(jiān)管效力的改善。同時預(yù)防性投入的加大，會將食品安全問題有效遏制在萌芽狀態(tài)，減少國家級重大食品安全問題的發(fā)生率，也相應(yīng)減少了國家級應(yīng)急項目的投入。

反之，我國長期常規(guī)投入嚴(yán)重不足，難以達(dá)到先期預(yù)防的目的，因而食品安全事件頻發(fā)，導(dǎo)致針對國家大型“突發(fā)事件”進行專項管理活動層出不窮，應(yīng)急投入趨于常態(tài)化。2008年三鹿事件暴發(fā)以來，我國對消費者的賠付多達(dá)11.1億元，同時為確診相關(guān)疾病而進行的免費醫(yī)療檢查投入約3億元，耗費了大量的資金用于平息“三聚氰胺”問題。但是這種應(yīng)急投入的效率極低，又不能防范后續(xù)同類問題的發(fā)生。因此2009年“三聚氰胺”回流市場，國家不得已再次開展整治活動，同年由于“三聚氰胺”事件的影響，造成國內(nèi)奶源滯銷，國家出錢收儲。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，自治區(qū)政府向后投資500萬元用于奶粉儲備專項資金補貼，預(yù)計收儲5000噸滯留奶粉，同時還安排700萬元用于乳制品外運補貼?？梢姂?yīng)急投入是在短時間內(nèi)集中大量的人力、物力、財力集中解決已出現(xiàn)的食品安全問題，這種“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的投入，往往是沉沒成本，一次投入不計后續(xù)效果，只能在短時間、小范圍內(nèi)控制食品安全問題，對我國食品安全的長治久安起不到根本改善的作用。

五、政策建議

我國的人口總數(shù)是美國的4倍，面臨著更加嚴(yán)峻的食品安全問題。為了滿足民眾對食品量和質(zhì)的要求，美國相關(guān)食品安全的財政投入高達(dá)1334.5億美元(計人民幣:8781億元)/年，占財政預(yù)算的3.85%。專用于食品質(zhì)量控制的資金達(dá)383.4億美元(計人民幣:2523億元)/年，占財政預(yù)算的1.10%。而我國相關(guān)財政預(yù)算投入?yún)s相差較多。鑒于我國正處于一個經(jīng)濟發(fā)展和民生需要逐步改善的階段，政府應(yīng)順應(yīng)民意，加大食品安全的投入，使人民的健康和生命安全得到保障，本文提出如下幾點建議。

第一，公眾的健康與生命安全是最大的民生，因此我國應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，依據(jù)我國民生財政投入情況，在國家財政預(yù)算中設(shè)立食品安全專項，主要包括:“監(jiān)測與檢測”，“監(jiān)督管理”，“食品援助”等項目資金。設(shè)立專項資金的理由是:食品安全的監(jiān)測、檢測、風(fēng)險分析、預(yù)警和信息平臺的建設(shè)，技術(shù)性高，費用昂貴，設(shè)立專項資金有利于專款專用，長期積累，提高資金效率;其次，美國的食品安全行政改革，以項目制專項資金的方式，取得了較好的監(jiān)管效果和資金效率;再者，食品安全監(jiān)管與環(huán)境安全監(jiān)管有許多共同之處，我國在財政預(yù)算中，設(shè)有環(huán)境保護專項資金，為食品安全財政提供了借鑒。以專項資金的方式保證國家對于食品安全的長效持久有規(guī)劃性的投入，且保證國家的相關(guān)財政投入可評估效率。

第二，在充分考慮我國食品安全和國家財政收支實際情況的基礎(chǔ)上，加大我國財政對食品安全的投入，借鑒美國近十年食品安全財政投入的經(jīng)驗(其用于確保食品質(zhì)量安全的資金穩(wěn)定在國家年財政預(yù)算的1%以上)。因而，我國的食品安全監(jiān)管的財政投入，達(dá)到國家財政預(yù)算的1%左右是較為合理的比例。依據(jù)我國2010-2013年財政預(yù)算中支出總量及其增長率計算，該項金額約為900-1300億元/年。此外，地方政府也應(yīng)加大相關(guān)投入，與國家層面投入資金一并用于我國食品安全監(jiān)管體系的前期構(gòu)建，包括監(jiān)測實驗室的構(gòu)建，監(jiān)測設(shè)備的購置、相關(guān)信息平臺及數(shù)據(jù)庫的建立，監(jiān)管人員的招募和培訓(xùn)以及監(jiān)測覆蓋范圍的擴充等。

第三，我國近幾年GDP年均增長率為11%以上，2001-2010年財政支出的年均增長率達(dá)19%，而近兩年教育社保等民生項目的增長率在25%以上。因此，食品安全監(jiān)管財政投入在短期內(nèi)應(yīng)該有較大幅度的增長，盡快達(dá)到合理的投入水平。在此之后，每年用于食品安全的財政投入仍應(yīng)該也有能力保持一定的增長速度?？紤]到今后經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國經(jīng)濟增長將會放緩，因此增長率應(yīng)保持在8-10%左右。這是由于隨著基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建完成，我國用于日常監(jiān)測的設(shè)備損耗和人員支出必將加大造成的;同時，食品安全監(jiān)測平臺已經(jīng)形成，應(yīng)充分利用已有資源積極開展國家級的監(jiān)測計劃。在監(jiān)測計劃實施初期，處于數(shù)據(jù)積累和分析階段，需要強有力的資金保障其順利進行。該增長趨勢應(yīng)持續(xù)到我國食品安全整體形勢達(dá)到安全水平。

第四，加大對于基層食品安全工作的投入，將食品安全專項治理的資金鏈延伸到源頭，設(shè)定到縣、鄉(xiāng)一級，強化自下而上的食品安全監(jiān)管體系，以專項資金在基層設(shè)立的食品安全監(jiān)督員制度，從源頭監(jiān)測和控制我國的食品安全問題，強化預(yù)防為主的食品安全原則。

第五，通過對我國現(xiàn)有資金投入模式的改革，將原有的傳統(tǒng)投入方式轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖客度霝橹鞯哪Ｊ?。以資金機制為牽引，推動我國食品安全監(jiān)管體制的變革。構(gòu)建項目制的國家食品安全戰(zhàn)略體系，形成以“國家監(jiān)測計劃”、“食物援助計劃”、“國家安全計劃”、“國家風(fēng)險評估項目”、“國家食品安全預(yù)警項目”五大項目計劃為主線，若干子項目為分支的食品安全項目網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，涵蓋食品的“數(shù)量安全”、“質(zhì)量安全”和“營養(yǎng)安全”三方面。同時，通過項目資金的垂直投入，打破現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管地域界限和部門約束，由過去的“規(guī)則驅(qū)動型”向“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，并構(gòu)建有效的“考評制度”和“問責(zé)制度”，使整個項目始終處于可控狀態(tài)。減少項目的不確定性，重視人力資源管理、強調(diào)成本，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，強化管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，并根據(jù)國家情況的變化以及不同利益需求做出靈活的反應(yīng)，以保證我國的食品安全監(jiān)管體系向低成本高效率發(fā)展。

［1］新華社.胡錦濤在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上講話［OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2011-02/19/content_1806293.htm，2011-2-9.

［2］公安部.全國公安人員“打四黑、除四害”專項行動官網(wǎng)［OL］.http://www.mps.gov.cn/n16/n983040/n2868387/index.html，2012-2-1.

［3］財政部.2010年全國公共財政支出決算表［OL］.http://yss.mof.gov.cn/2010juesuan/201107/t20110720_578444.html，2011-7-20.

［4］USDA.USDA FY2012 Budget Summary and Annual Performance Plan［OL］.http://www.ocfo.usda.gov/budgetsummary.htm，2012.

［5］FDA.Department of Health and Human Services Food and Drug Administration FY 2012［OL］.http://www.fda.gov/downloads/AboutFDA/ReportsManualsForms/Reports/Budget-Reports/UCM242730.pdf，2012.

［6］USDA.USDA-Strategic Plan FY 2011-2016 ［OL］.http://www.fsis.usda.gov/PDF/Strategic_Plan_2011-2016.pdf，2011-9-14.

［7］張勇.食品安全熱點難點九問［OL］.人民網(wǎng)，http://finance.people.com.cn/GB/14563411.html，2011-5-6.

［8］DHHS.U.S.Department of Health and Human Services FY 2012［OL］.http://www.hhs.gov/about/budget/index.html，2012.

［9］CDC.Nutrition Monitoring in the United States-the Directory of Federal and State Nutrition Monitoring and Related Research Activities［R］.U.S.Department of Health and Human Services Centers for Disease Control and Prevention National Center for Health Statistics，2000.

［10］FDA.Pesticide Residue Monitoring Program［OL］.http://www.fda.gov/Food/FoodSafety/FoodContaminantsAdulteration/Pesticides/ResidueMonitoringReports/default.htm，2008.

［11］USDA.FY 2000-2008 FSIS National Residue Program Scheduled Sampling Plans-Blue Book［OL］.http//www.fsis.usda.gov/Science/2008_Blue_Book/index.asp，2009.

［12］屠宇平.美國食源性疾病的監(jiān)測和報告(摘譯)［J］.疾病監(jiān)測，2004，19(8):319-320.

［13］李世敏.美國食源性疾病監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)及其特點［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2005，12(6):434-437.

［14］呂明合.2011食品安全報告查案者說——食品嚴(yán)打的秘密［OL］.http://www.infzm.com/content/67058，2011-12-29.

［15］有利搶著管無利都不管［OL］.人民網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/local/2011-04/27/c_121353717.htm，2011-4-27.

［16］食品安全事件“燃點”低［OL］.央視網(wǎng)，http://news.cntv.cn/20110506/102997.shtml，2011-5-6.

［17］李業(yè)鵬.美國食品安全系統(tǒng)(編譯)［J］.中國食品衛(wèi)生雜志，2011，13(4):44-49.