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    淺析新形勢下的卷煙市場監(jiān)管

    2012-07-21 01:24:11黃金水
    海峽科學(xué) 2012年11期
    關(guān)鍵詞:合理布局市場監(jiān)管卷煙

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    淺析新形勢下的卷煙市場監(jiān)管

    福建省煙草學(xué)會專賣管理專業(yè)委員會*

    該文以筆者所在地級市為例,力求通過以小見大,找出當(dāng)前卷煙市場監(jiān)管中內(nèi)外兩方面面臨的主要共性難題,并結(jié)合公安、藥監(jiān)等職能部門的一些經(jīng)驗做法,有針對性地提出優(yōu)化合理布局、增強(qiáng)一線力量、提高巡查效率、降低違規(guī)幾率、增加誠信份量等務(wù)實措施,希望為解決市場監(jiān)管的薄弱處、營造良好的卷煙市場環(huán)境,進(jìn)而實現(xiàn)行業(yè)目標(biāo)提供有益的借鑒。

    市場凈化率 卷煙監(jiān)管 創(chuàng)新

    市場監(jiān)管始終是煙草專賣執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式,這項工作的好與壞直接關(guān)系到煙草專賣法律地位的實與虛,如何在新形勢下構(gòu)建與之相適應(yīng)的市場監(jiān)管體系,從而更好地維護(hù)市場秩序,有力保障“卷煙上水平”,筆者認(rèn)為可從分析當(dāng)前市場監(jiān)管存在的主要問題入手,結(jié)合其他職能部門的一些有效做法,走出一條合理可行的監(jiān)管之路。

    1 分析現(xiàn)狀,找準(zhǔn)癥結(jié)

    市場監(jiān)管的成效如何,行業(yè)內(nèi)的通用衡量標(biāo)準(zhǔn)是計算市場凈化率,其計算公式為:市場凈化率=持證經(jīng)營率×20%+守法經(jīng)營率×80%。由此看來,市場監(jiān)管工作主要包括卷煙經(jīng)營戶持證經(jīng)營情況和守法經(jīng)營情況的監(jiān)管,而目前在這兩方面的監(jiān)管仍然存在不少問題。

    1.1 無證經(jīng)營監(jiān)管有待破局

    在持證經(jīng)營監(jiān)管方面,對于無證經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)的,根據(jù)《煙草專賣法》及其實施條例規(guī)定,煙草部門是沒有處罰權(quán)的,應(yīng)由工商部門行使行政處罰權(quán)。既然沒有處罰權(quán),那管理權(quán)是否具備呢?煙草部門也找不到有關(guān)方面的規(guī)定??梢哉f,持證經(jīng)營的監(jiān)管,煙草部門因權(quán)力受限,只能監(jiān)管有證經(jīng)營,而對無證經(jīng)營并無法定監(jiān)管權(quán),這就造成沒有這個權(quán)力,卻要承擔(dān)監(jiān)管缺位的后果,前后是相互矛盾的。目前,煙草部門雖然加強(qiáng)與工商部門的聯(lián)系,通過不定期聯(lián)合執(zhí)法、構(gòu)建信息抄告平臺實現(xiàn)信息順暢流通等方式開展共同取締無證戶行動,也取得了一定成效,但仍未從根本上遏制住無證經(jīng)營現(xiàn)象。

    1.2 一線監(jiān)管力量需要加強(qiáng)

    以筆者所在地級市為例,煙草專賣主要部門有:市局專賣科、內(nèi)管科、稽查支隊,縣局專賣辦(下轄若干專管所、行政管理服務(wù)大廳)、內(nèi)管辦、稽查大隊(下轄若干稽查中隊)。日常市場監(jiān)管工作主要由專管所負(fù)責(zé),稽查中隊主要負(fù)責(zé)大要案查辦、打假以及協(xié)助專管所開展市場監(jiān)管等工作。從2012年2月份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,全市專管所24個,稽查中隊11個;專賣人員總數(shù)284人,其中專管員111人,稽查員81人;全市人口480萬人,持證零售戶26218戶,專管員平均管轄236戶。位于一線主要負(fù)責(zé)市場監(jiān)管任務(wù)的專管員111人,占總數(shù)39%,其他人員如稽查中隊雖也常參與市場監(jiān)管,但這并不是日常工作。專賣部門在一線負(fù)責(zé)市場監(jiān)管的人員投入比重不大,人均管理零售戶較多,直管力度需要進(jìn)一步加大。

    1.3 非法利益驅(qū)動違規(guī)經(jīng)營

    在商言商,只要有利可圖,且利益可觀、風(fēng)險不高的話,很多商家往往鋌而走險。卷煙零售戶亦是如此,對于違規(guī)經(jīng)營卷煙業(yè)務(wù)的違法行為,以行政處罰為主,涉刑門檻較高,只要變通下可以很容易規(guī)避被追刑,單單行政處罰不足以使違法零售戶主動停止違法行為,特別是對于經(jīng)營非法生產(chǎn)卷煙的零售戶來說,非法利潤尤其高,國家歷來打擊嚴(yán)厲,但仍未能完全根治此類制、售假行為;而對于有證經(jīng)營非法渠道卷煙的違法行為,由于罰款數(shù)額不多、利潤尚可且不用負(fù)刑事責(zé)任,導(dǎo)致此類違法行為較為常見、比重最大。以漳州煙草2011年查獲的專賣案件為例,市場案件701起,其中非法渠道進(jìn)貨案件665起,占比95%。

    2 對癥下藥,務(wù)實監(jiān)管

    2.1 改變定向思維,優(yōu)化合理布局

    1997年頒布實施的《煙草專賣法實施條例》首次明確規(guī)定,取得煙草專賣零售許可證必須符合煙草制品零售點合理布局的要求。2000年起,各地?zé)煵莶块T先后進(jìn)行了探索。2004年,國家局正式明確核發(fā)煙草專賣零售許可證應(yīng)當(dāng)適用合理布局規(guī)定。之后各地先后頒布了零售點合理布局相關(guān)規(guī)定。多年來的合理布局實踐活動有效解決了卷煙零售戶存在的多、小、亂、雜等現(xiàn)象和不規(guī)范競爭的問題,卷煙零售市場的總體規(guī)模趨于合理,優(yōu)化了煙草制品零售點的空間分布,為實現(xiàn)“卷煙上水平”提供了良好的市場經(jīng)營環(huán)境。

    目前合理布局的模式主要有兩種:距離模式和總量控制模式。無論哪種模式均是限制性規(guī)定,如我市采取的距離模式:城鎮(zhèn)同側(cè)相距最少限30米,鄉(xiāng)村限50米。實踐中不少無證戶正是受限于合理布局的規(guī)定而無法轉(zhuǎn)化為有證戶,對于這些非常想成為有證、且表示將守法經(jīng)營的無證戶,這是需要嚴(yán)肅思考的問題,如果解決了這個問題,將極大提高持證經(jīng)營率,極有助于市場凈化。能否從方便消費者購買角度出發(fā),將合理布局的限制性條款適當(dāng)降低要求,如將距離再縮短點,或者將總量再增加些,或者規(guī)定一定的上下幅度,值得商榷。目前其他部門如藥監(jiān)局對藥店合理布局的規(guī)定中,有些地方僅從方便群眾購買角度去理解合理布局,未對藥店空間布局進(jìn)行限制,值得借鑒。

    2.2 調(diào)整勤務(wù)模式,促進(jìn)直管發(fā)力

    專賣執(zhí)法主要有兩大職責(zé),一是打假打私,二是市場監(jiān)管。打假打私由政府牽頭,煙草部門作為職能部門之一參與到其中,主要由稽查隊來具體執(zhí)行。相對來講,市場監(jiān)管才是煙草部門的日常性主要工作,如何將人力、精力大部分向一線傾斜,是市場監(jiān)管能否執(zhí)行到位的最關(guān)鍵因素。

    2.2.1整合各方監(jiān)管力量。一是將稽查員與片區(qū)監(jiān)管員合一,集打假打私、市場監(jiān)管兩大職能于一身。如果我市加上稽查員81人,一線的市場監(jiān)管人員就有192人,占總數(shù)的68%,人均管理137戶,這樣一來人力加強(qiáng)的同時人均擔(dān)子變輕了,零售戶管理更易于達(dá)到以點帶面、全面覆蓋,實現(xiàn)第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間打擊涉煙違法違規(guī)行為。二是結(jié)合當(dāng)前內(nèi)管工作陣地前移、重心下移的工作要求,實施駐所內(nèi)管員制度。充分發(fā)揮駐所內(nèi)管員貼近市場、熟悉市場、直接面對零售客戶的優(yōu)勢,由其具體監(jiān)督客戶經(jīng)理和送貨員的日常營銷配送行為、行業(yè)自營零售店的銷售行為、卷煙促銷活動等,核實零售戶的基本情況,收集、分析、匯總本轄區(qū)卷煙市場動態(tài),處理日常預(yù)警信息,并對不規(guī)范經(jīng)營行為進(jìn)行初期調(diào)查。合理配置駐所內(nèi)管員,可以進(jìn)一步改善和提高行政資源的配置效率,實現(xiàn)監(jiān)管要素在更大范圍內(nèi)的合理流動。

    2.2.2推行“一線工作法”。一是人力投入。設(shè)定若干考核指標(biāo)促進(jìn)人力真正投入一線:如領(lǐng)導(dǎo)每月至少安排1天帶隊檢查,中層每月2天帶隊檢查,機(jī)關(guān)內(nèi)勤每月4天參與市場檢查;要求中層、機(jī)關(guān)內(nèi)勤每月完成1起一般案件等等。二是物力投入。加大執(zhí)法車輛、照相機(jī)、攝像機(jī)、卷煙鑒別檢驗工具、GPS定位儀、錄音筆等執(zhí)法設(shè)備的配備使用與管理,尤其是確保專賣執(zhí)法車輛用于執(zhí)法事宜,未經(jīng)批準(zhǔn)嚴(yán)禁用于其它公務(wù)性或非公務(wù)性事務(wù)。

    2.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式,維護(hù)市場秩序

    科學(xué)的監(jiān)管方法能夠起到事半功倍的效果。在各監(jiān)管要素恒定的情況下,科學(xué)分配各要素顯得至關(guān)重要,采取分類監(jiān)管、分檔處理和誠信管理等方式正是出于此種考慮,旨在突出監(jiān)管重點,精準(zhǔn)投入人力,在提高打擊效率的同時通過兼顧當(dāng)事人權(quán)益、增加誠信含金量,盡可能減少違規(guī)幾率。

    2.3.1創(chuàng)新分類監(jiān)管方法。根據(jù)零售戶違法違規(guī)行為的發(fā)生概率,將其劃分為普通經(jīng)營戶(較少發(fā)生違法違規(guī)行為的零售戶)和重點監(jiān)管戶(較?;蜉^易發(fā)生違法違規(guī)行為的零售戶)兩大類,運用較少時間管理占大多數(shù)的普通經(jīng)營戶;運用較多時間管理占較少部分的重點監(jiān)管戶。如我市探索實施的“三七”市場監(jiān)管法,根據(jù)我市零售市場,通過實地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析,推斷出重點監(jiān)管戶主要分布在以下五類:銷量較大、經(jīng)營能力較強(qiáng)的零售戶,被行政處罰過或較不配合執(zhí)法的零售戶,銷量波動異常、可能存在代訂卷煙情形的零售戶,處于流動人口較多、城鄉(xiāng)結(jié)合部等特殊復(fù)雜地段的零售戶,酒店、飯店、娛樂場所等特殊經(jīng)營場所等等。這些零售戶是擾亂卷煙市場秩序的源頭,將其作為日常市場監(jiān)管的重點,以市場檢查為主,突出打擊違法行為,經(jīng)測算,這些重點戶占比約25%~30%。其余零售戶在日常經(jīng)營中比較配合專賣管理工作,可將其歸為普通經(jīng)營戶,以服務(wù)型管理為主,督促其繼續(xù)保持守法經(jīng)營。在實際監(jiān)管中,投入70%時間管理30%的重點戶,其余30%時間管理70%的一般戶,努力實現(xiàn)合理減負(fù)、提高打擊效率的工作目的。

    2.3.2采取區(qū)別對待處理方式。對違規(guī)行為,按照“比例原則”,視情節(jié)輕重采取不同的行政處罰和事后整頓措施。換言之,就是將違規(guī)戶根據(jù)違規(guī)情節(jié)輕重程度分檔:如對輕微違規(guī)戶,督促其將擺放的違規(guī)卷煙撤柜,并進(jìn)行煙草專賣法律法規(guī)宣傳引導(dǎo);對適用簡易程序案件的違規(guī)戶,當(dāng)場做出行政處罰;對適用一般程序案件的違規(guī)戶,除嚴(yán)格按照行政自由裁量標(biāo)準(zhǔn)實施行政處罰外,可根據(jù)違規(guī)數(shù)量和金額劃分檔次,采取限制升量、暫停供貨和降低合理供貨量等行政措施來督促整改。

    2.3.3深化誠信管理辦法。在環(huán)境較為成熟的階段,可以考慮這樣一種方案的可行性:將煙草專賣行政處罰納入人民銀行征信系統(tǒng)。如果可行,將對零售戶產(chǎn)生重大影響,極大地增加違規(guī)預(yù)期成本,有助于進(jìn)一步減少違規(guī)行為。這幾年部分行政部門切實有推動此項工作。如人民銀行重慶營管部規(guī)定:“逾期不履行行政處罰決定的當(dāng)事人信息將被導(dǎo)入征信系統(tǒng),作為企業(yè)、個人信用信息的組成部分,供金融機(jī)構(gòu)辦理信貸審批業(yè)務(wù)時查詢使用”;公安部將酒駕納入銀行個人不良記錄;人民銀行相關(guān)人士也談到:“目前人民銀行征信體系主要收錄的是信用卡、房貸、公積金等銀行還款記錄,今后還將錄入水電煤氣等費用繳納情況,工商、稅務(wù)等部門提供的信息、越來越多的執(zhí)法信息也將進(jìn)入人民銀行征信系統(tǒng)?!?/p>

    市場監(jiān)管貴在日常巡查,巧在監(jiān)管方式,難在監(jiān)管盲區(qū),意在維護(hù)秩序,要在貴、巧、難和意上下功夫,重在求真務(wù)實,去除次要的中間環(huán)節(jié),將絕大多數(shù)人力、物力和精力放在一線,注重直管,增加與零售戶的見面率,采取分類監(jiān)管方式進(jìn)一步加大與違規(guī)零售戶的見面率,第一時間打擊顯性違規(guī),實行分類處理方法切實減少潛在違規(guī),切實為實現(xiàn)“卷煙上水平”戰(zhàn)略目標(biāo)和工作任務(wù)提供堅實保障。

    黃金水,漳州市煙草專賣局專賣監(jiān)督管理科科員。

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